实施好《天津市文明行为促进条例》的思考

文/中共天津市委党校 刘文冬

2019年3月29日，天津市第十七届人民代表大会常务委员会第九次会议通过《天津市文明行为促进条例》（以下简称为《条例》）。《条例》于2019年5月1日起施行，至今已有3年多时间。笔者就《条例》实施中出现的一些问题，提出几点完善的建议。

一、严格执法，提高违法者的违法成本

对于违反《条例》的不文明行为人，绝不能以批评教育代替行政处罚。对于屡教不改的不文明行为人就要顶格处罚。绝不能出现违法无成本，反复违法有收益的现象。

《条例》第六十九条规定，在居民区内道路、楼道等公用部位堆放物品的，由街道办事处、乡镇人民政府处200元以上2000元以下罚款，并责令清除；拒不清除的，强制清除，费用由违法责任人承担。

目前，一些社区对违反《条例》第六十九条规定，在居民区内道路、楼道堆放物品的治理，每次都是社区工作人员劝说，劝说后居民自行清理，隔段时间居民再次违法堆放物品，社区工作人员再劝说。如此循环反复，违法者没有受到任何处罚，没有任何违法成本，相反还因为违法成本而增加了自家的使用面积，获得了收益。

天津市人大常委会主任段春华在《条例》通过后说，要加大执法力度，依法执法、严格执法、文明执法，坚持以“真”“严”“硬”的措施，确保条例有效实施。针对违反《条例》第六十九条规定在居民区内堆物反复回潮的乱象，就应该严格执法，提高违法者的违法成本。第一次发现违法堆物，警告并拍照录入违反信息平台的数据库；第二次再发现违法堆物，就应当做出处罚，依据《条例》第六十九条规定，罚款200元；第三次再发现违法堆物，就应当加大处罚力度，依据《条例》第六十九条和七十六条规定，顶格处罚，罚款2000元。

二、拓展《条例》宣传深度，注重典型案例报道

自《条例》实施以来，天津市各级部门以宣传海报、宣传展牌、网红熊现场宣传、动漫视频、公益广告、入户宣传、专题讲座以及天津地域特色的相声、快板书、大鼓等曲艺形式，帮助市民更好地学习和认识《条例》，让抽象的内容生动再现，强化了《条例》的宣传效果。

《条例》实施已有3年多时间，在全方位全覆盖宣传《条例》的同时，今后要拓展宣传《条例》的深度和广度，特别注重触及灵魂的典型案例宣传报道。各级执法部门依据《条例》做出的行政处罚，就是宣传《条例》最生动的案例。

为进一步推动《条例》贯彻落实，发挥优秀案例的引领示范作用，增强执法与处罚以及执法宣传教育的规范性、实效性，破解执法难点，天津市人大社会委、天津市文明办组织征集贯彻落实条例的典型执法案例，陆续发布了10期典型案例。第一期，治理城市建成区违规养犬；第二期，治理城市建成区违规养鸽；第三期，治理道路交通违法行为；第四期，治理私搭乱建；第五期，治理商业街区乱涂乱画乱贴小广告；第六期，治理占道经营；第七期，治理影响生态环境的不文明行为；第八期，治理非法购买国家重点保护野生动物；第九期，治理不文明殡葬祭扫、制售封建迷信殡葬用品；第十期，治理小微违法违规行为，这些典型执法案例的发布，收到很好的社会效果。

三、鼓励单位和个人举报不文明行为

根据《条例》第四十三条规定，各执法部门已经将受理举报、投诉不文明行为的电话向社会公众公布。但在实践中，执法部门在接到投诉举报后，往往将问题移交给没有执法权的社区处理。这样的结果就是群众的举报、投诉最后不了了之。在畅通举报、投诉渠道的同时，应当加强监管，强化执法部门的履职尽责，对于不担当、不作为、推诿塞责的执法人员要强化问责。

为鼓励群众积极举报违反《条例》的不文明行为，执法部门对于举报人可以给予适当奖励。2020年9月16日起，公安交管部门将机动车未按规定停放“占压盲道”的违法行为纳入有奖举报范围。今后执法部门应进一步扩大有奖举报范围。

劝阻不文明行为相对于举报、投诉不文明行为而言，劝阻者面临不确定的风险。如何保护好劝阻者的合法权益，是各个部门必须认真思考的课题。2017年，郑州杨医生电梯内劝阻吸烟案，一审法院竟然判决杨医生要向死者家属补偿1.5万元。这类判决的出现让不文明行为的劝阻者承受了不应有的法律风险，也极大挫伤了人民群众劝阻不文明行为的积极性。可喜的是，郑州市中院在二审中撤销了一审错误判决，驳回死者家属的诉讼请求。郑州市中院的二审判决，倡导美德美行，保护了人民群众劝阻不文明行为的善行义举，消除了劝阻者的后顾之忧，向全社会传递正义的力量。

四、多措并举治理不文明行为

对于一些积习已久的不文明行为，在强化整治处罚的同时，要多措并举，创造条件积极引导群众实施文明行为。对于《条例》所禁止的行人跨越护栏的不文明行为，在加大处罚力度，加高护栏减少行人随意穿越道路跨越护栏等措施的同时，也要加快人行天桥建设，更加便利群众出行。

对于焚烧纸牛、纸马、冥币等迷信用品或者花圈、花篮等丧葬用品的，搭设灵棚，吹打念经，“送路”等殡葬、祭扫活动的陈规陋习，一方面要加大源头治理力度和对违法者的处罚力度；另一方面要创新理念、创造条件积极引导群众文明祭扫的新风尚。由天津市民政局和天津广播电视台发起的“清风行动——都市文明集体共祭”活动，从2004年开始，已经连续举办了18年，累计带动100多万人次参与了文明祭扫，被民政部誉为丧俗改革的“天津经验”。对于互联网时代新出现的网上祭拜平台，政府部门也可以积极引导，倡导网上祭扫的新风俗。

五、完善对《条例》的解释

《条例》中一些条款实施效果并不理想，这与个别条款的立法模糊且缺乏法定解释有很大关系。如《条例》第七十条：违反规定在建成区的居民区内饲养家禽、家畜、鸽子的，由城市管理部门责令限期改正；拒不改正的，予以没收。《条例》第七十条中“规定”为何意，遇到居民投诉饲养信鸽的行为，执法部门如何把握合规与违规的界限。对于违反规定饲养鸽子的问题，2020年5月，天津市城市管理委员会的负责同志曾做出如下解释：根据《天津市市容和环境卫生管理条例》有关规定，我市建成区内明确禁止饲养食用鸽，饲养信鸽要符合国家体育主管部门、信鸽协会和我市体育部门、市信鸽协会关于信鸽活动管理的有关规定。

《条例》第七十条中“规定”就是信鸽协会关于信鸽活动管理的规范性文件吗？一个行业协会的规范性文件，可以作为执法依据吗？信鸽协会与信鸽饲养者显然是存在利益关联的，把信鸽协会的规范性文件作为执法依据是否有失公允？在一些官方留言板上，对于群众反映养鸽扰民的留言，不少留言的回复都是：经查，该业主系信鸽协会会员、持证养鸽、符合规定。一些执法人员把持信鸽协会会员证养鸽行为就视为符合规定的养鸽行为，这完全背离了立法的初衷。制定《条例》第七十条的初衷至少应该是进一步规范饲养信鸽的行为，打击群众深恶痛绝的不文明饲养信鸽行为。

天津地区一些信鸽协会会员还习惯于在居民楼的楼顶饲养信鸽。在居民楼的楼顶搭建鸽棚是否需要依据《城乡规划法》第四十条第一款规定，办理建设工程规划许可证？国家体育总局2001年发布的《信鸽活动管理办法》第38条规定：“搭建鸽舍、鸽棚要按照市政规划和信鸽协会的规定。”但20多年来，没有任何一个鸽舍、鸽棚是经过市政规划部门审批的。

从既有的司法判决看，一些法院在判决中明确指出信鸽饲养人未依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，取得建设工程规划许可证的情况下，私自在楼顶搭建鸽棚的行为属于违法行为。如在李勇与天津市北辰区人民政府佳荣里街道办事处因拆除楼顶鸽棚的行政纠纷中，北辰区人民法院一审判决指出：“依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城镇规划区内进行建设的，应当向城乡规划等有关主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告李勇在未取得建设工程规划许可证的情况下，在其住所楼顶处搭建鸽棚，被告发现该行为后，依法履行立案、调查、取证等法定程序作出责令限期拆除决定，证据充分，适用法律、法规正确，故本院对原告要求撤销被告所作《责令限期拆除决定书》的诉讼请求不予支持。”

在该案的二审判决中，法院在判决中指出：“《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城镇规划区内进行建设的，应当向城乡规划等有关主管部门申请办理建设工程规划许可证。由于本案涉诉的建筑物是由上诉人建设并使用，被上诉人作出被诉《责令限期拆除决定书》时，该涉诉建筑物未取得建设工程规划许可证，其违法行为存在，被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出被诉《责令限期拆除决定书》并无不当。上诉人提出涉诉建筑物符合《天津市信鸽活动管理办法》的相关规定，无须办理建设工程规划许可证，被上诉人不能针对其作出被诉行政行为的主张缺乏法律依据，本院不予支持。”

从既有的执法实践看，一些执法部门也认为信鸽饲养人未依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，取得建设工程规划许可证的情况下，私自在楼顶搭建鸽棚的行为属于违法行为。2020年2月，东丽区华新街道执法部门在排查中发现，某小区居民王某在楼宇顶部公共区域搭建2处鸽棚，饲养信鸽80余只。虽然王某在信鸽协会办理了证书，搭建鸽棚也符合信鸽协会相关标准，但由于王某未办理建设规划许可手续，街道执法部门最终确认王某搭建的鸽棚属违法建筑，必须拆除。

笔者建议天津市人大常委会在总结实践经验，积极听取各利益攸关方意见的基础上，依据相关上位法，适时对《条例》第七十条中“规定”做出权威的解释。

六、以正确舆论引领全社会的文明行为

各部门和媒体宣传力量要为倡导文明行为、抵制不文明行为营造良好的舆论环境和社会氛围。在执法实践中，整治不文明行为的执法对象有时为老年人、残疾人、低收入群体等社会弱势群体。对于此类执法中发生的冲突，媒体和宣传部门要注意正面引导社会舆论，避免歪曲事实的恶意炒作。

2020年2月28日，物业工作人员李某在配合街道综合执法队清理居民张某在小区公共区域堆放杂物过程中发生肢体冲突。事件刚出，一些别有用心的媒体大V和个别不负责任的媒体就迫不及待地发声，粉饰美化违反《条例》的不文明行为人张某，为吸引眼球，煽动舆论，蓄意抹黑丑化天津形象。此事件中的张某57岁，曾多次违反《条例》第六十九条规定，长期反复占用小区公共区域堆放杂物。一些媒体罔顾这些事实，甚至不惜虚构事实，把张某描述为耄耋老人，对张某实施不文明行为屡教不改的表现却只字不提。同情弱者没有问题，谴责执法中发生的暴力行为也没有问题，但是新闻报道不顾客观事实，不能全面准确客观公正地报道，甚至歪曲事实的报道，是不能容忍的。这些片面的新闻报道打击了执法部门整治不文明行为的积极性，助长了一些不文明行为人违反《条例》的嚣张气焰。此舆论风波造成的恶果就是执法部门在相应执法中畏首畏尾，塑造了不文明行为人“我弱我有理”的弱者强势现象。

新闻媒体应当站稳人民立场，全面准确客观公正地报道涉《条例》的执法案件，积极宣传文明行为，传播文明理念，营造全社会促进文明行为的氛围。