中国农村宅基地制度变迁研究图景:热点、演进和展望

唐丽霞,刘浩然

中国农业大学a.人文与发展学院;b.国际发展与全球农业学院,北京 100083

一、问题的提出

随着城镇化和工业化进程的推进,大量农业人口向城镇转移,城镇建设用地扩张与农村建设用地闲置低效利用并存,耕地保护压力越来越大,盘活闲置宅基地是缓解“建设与保护”压力的重要手段之一.有效推进农村宅基地制度改革,挖掘闲置宅基地利用潜力,成为当前各界关注的热点.2015年,中国已有33个县(市、区)在保障宅基地权益和取得方式、自愿有偿退出机制和完善宅基地管理制度等方面开展试点.到2020年9月,中央农办、农业农村部将试点范围拓展到104个县(市、区)和3个整市推进试点的地级市①数据来源:农业农村部官网,对十三届全国人大四次会议第1374号建议的答复http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/202107/t20210705_6371017.htm..

依据社会现实问题和中央政策导向,学者对宅基地领域进行了大量有益探讨.面对如此繁复的研究主题,有学者通过文献归纳法阐述和呈现其结构性的研究主题和趋势性的研究脉络:一方面,归纳出当时学界从经济、法律制度和管理3个角度对宅基地权属和宅基地管理等问题的学理解释和未来研究方向展望[1];另一方面,对农户视角下宅基地闲置的原因、规律、宅基地整理驱动力和潜力等进行总结[2].随着大数据时代的来临与文献计量法的逐步兴起,学者开始借助Sati、Citespace、VOSviewer等工具,动态识别关键词聚类、关键节点和研究热点,并实现该领域前沿趋势的可视化,来关注“三权分置”制度改革[3]、农村宅基地有偿使用[4]以及退出与再利用[5]等相关议题.

上述综述性文章有一部分是采用文献归纳和比较分析方法,但由于文献覆盖度较低,因此对热点主题的总结和研究趋势的判断难免存在一定的主观性;另一部分采用计量分析方法的综述可以保证分析文献覆盖的全面性,但又会存在因前期原始关键词未清洗而导致的知识图谱有效性不足的问题.鉴于此,为了尽可能客观和准确地了解中国农村宅基地制度变迁研究领域的关注点,笔者在保证数据有效性的基础上,运用文献计量软件对现有农村宅基地制度变迁研究的线索进行追溯,尝试勾勒21世纪以来中国农村宅基地制度变迁研究的图景,进而提出未来的研究方向,为宅基地制度变迁的研究提供参考.

二、研究方法、数据采集与发文量特征描述

(一)研究方法及数据采集

文献计量方法通过数理统计和计算技术,以文献高频关键词为对象进行定量分析,具备一定的客观性[6].笔者综合运用COOC①COOC软件由微信公众平台“学术点滴”“文献计量”团队联合开发,是用于多种类型矩阵和网络图谱制作的新工具.软件和VOSviewer软件,以文献高频关键词为对象进行定量分析.COOC软件可以进行数据清洗、频次统计、共现矩阵构建和逐年高频词的累计展示,VOSviewer软件是目前公认比较美观的聚类可视化工具之一.综合使用两种工具并结合文献归纳法,可以达到以下目的:清晰显示发文量变化趋势,以便划分研究阶段;绘制研究的聚类图谱,以便呈现宅基地制度变迁研究热点主题;提取逐年高频词,以便厘清宅基地制度变迁研究的发展脉络和演进路径.

有效数据的采集是该分析方法的基础.为保证研究数据的可靠性及分析结论的科学性,本研究数据源自中国知网数据库(CNKI),获取过程如下:其一,广义上的农村宅基地包括土地和地上附着的房屋,因此检索条件以“宅基地”或含“农房”或含“农村住房”等为主题词,来源类别选择“CSSCI”②CSSCI收录期刊相较于其他期刊文献质量更高,把它作为研究对象更具说服力,结果包括CSSCI扩展版收录的期刊文献.另外,笔者主要关注点在于中国社会科学领域内宅基地的研究情况,所以排除“SCI”“EI”“CSCD”收录期刊.,文献检索时间区间设置为2001—2021年.其二,剔除会议、国内简讯、信息缺失、与研究主题不相关的文献,得到有效文献数据2 024篇,检索时间为2021年9月7日.其三,进行前期的数据清洗.将所有文献导出为Ref wor ks格式,通过COOC软件,对分析对象即关键词进行同义词合并和无意义词删除,如将“农村宅基地”“农户宅基地”“农民宅基地”合并为“宅基地”,并将对策、研究、建议、案例研究、会议综述等无意义词删除.

(二)发文量特征描述

笔者运用COOC软件描述统计功能,统计宅基地研究历年发文量和累计发文量(见图1).依据变化趋势可以将中国农村宅基地研究大致分为3个阶段:第一阶段是2007年之前.虽然宅基地的使用已经开始呈现无序扩张和闲置浪费的趋势,但其问题并未显现.学界对此关注度较低,发文累积量为57篇,为前期探索的萌芽期.第二阶段是2008—2017年.由于封闭的宅基地制度逐渐不适应经济发展要求,2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》开始关注闲置宅基地问题,各地也因地制宜进行了改革前期的探索.自此宅基地“保障”“财产”功能下的使用权流转与退出问题开始被大量讨论.该阶段10年总发文量达到1 287篇,为逐渐上升发展期.第三阶段是2018年之后.2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”改革,自此中央一号文件连续几年关注宅基地问题,因此学界的研究也从此进入热点期,2018—2021年,这4年的年均发文量近170篇,2019年发文量到达最高点,为215篇.

图1 2001—2021年中国农村宅基地制度变迁研究领域历年发文量和累计发文量

三、宅基地制度变迁研究的主题:基于高频关键词的共现分析

关键词是社会科学文献核心内容的具体体现,对其高频词的分析可以直观地反映某研究领域的关注主题.为了在一定程度上客观呈现宅基地制度变迁的研究热点,笔者通过COOC软件对样本文献进行共现矩阵构建.将截取分析单元频次设为10,其结果显示共6 182个关键词,其中词频数≥10的高频关键词共有103个,并将高频关键词共现矩阵导入VOSviewer软件,可以得出2001—2021年中国农村宅基地制度变迁研究领域的主题聚类图谱(见图2).在图谱中,每一个圆圈代表研究的一种关键词节点,每个关键词节点分属于不同聚类族,聚类族映射出该领域的热点主题.聚类族的名称是由其中几个半径较大(即点度中心性较高)节点的实际内涵推导得出的.在厘清各个聚类中关键词节点结构(见表1)的基础上,可以整合归纳出2001—2021年中国农村宅基地制度变迁研究领域的3个研究热点主题,即制度变迁、产权制度和宅基地流转与退出问题.

表1 2001—2021年中国农村宅基地制度变迁研究领域关键词节点结构

图2 2001—2021年中国农村宅基地制度变迁研究领域的主题聚类图谱

(一)关于制度变迁的探讨

该主题通过土地制度变迁与创新的视角,围绕城乡关系、农民权益与保障以及乡村治理等问题,展现宅基地制度变迁的动力机制和内在机理.

宅基地制度在不同的时间呈现出不同的特点.首先是1949—1962年.中华人民共和国成立初期,通过自上而下的土地改革,以农民个人为单位平均分配,以户为单位发放土地房产所有证,实行宅基地无偿取得制度,真正实现了“居者有其屋”.直到合作化时期,宅基地始终被视为农民的基本生活资料且农户可无偿取得、永久占有和使用的具备福利性质的土地.其次是1963—2000年.中国工业化背景下,农村集体土地所有制及户籍管理制度应运而生,农民个体享有宅基地的使用权.一方面,随着农民生活水平逐步提高,农村出现“建房热”,宅基地面积无序扩张.与此同时,在农业转移人口市民化的背景下,在城市就业的农民工仍然拥有农村住房、占用着几乎长期闲置的宅基地,出现了农村宅基地闲置浪费和城市建设用地指标严重不足的矛盾.另一方面,城镇化进程中农村土地的价值开始显现,部分农民为获取土地增值收益导致宅基地隐性流转和“小产权房”的出现.最后是2001年至今.在城乡建设用地增减平衡的思路下,地方在实践中形成了一条从“宅基地换房”“增减挂钩项目”到“地票”交易所的制度创新路径.遗憾的是,虽然上述改革实践取得了一些成效,但在实施中存在农民参与度较低、农民获得补偿不够合理、农民住房保障力度不够等问题,实践成果并没有对完善农村宅基地制度和深化农村改革发挥出有力的推动作用[7].2018年,宅基地的“三权分置”以国家文件的形式被提出,意味着国家在兼顾宅基地保障属性和财产属性的基础上以“走出权利封闭、走向权利开放”[8]为方向发展的宅基地制度改革路径逐渐清晰.

宅基地制度变迁大致遵循着国家政策引导、地方实践创新、村集体需求反馈的循环演化路径,总体呈现渐进式强制性变迁和制度创新的路径依赖等特征[9].中华人民共和国成立初期,经济结构变革与村庄转型[10],农村宅基地的功能逐步由保障性向资产性转变[11],旧有宅基地制度与新的社会现实需求发生冲突.土地要素相对价格的变化以及外部利润的形成是推动制度变迁的主要动力[12-13].通过中央政府、地方政府、农村集体经济组织、宅基地流入方和农民等共同努力,实现制度创新并获取潜在利益,在“三权分置”制度变革后形成新的均衡[14].

(二)关于产权制度的争论

该类主题中,学者们大多基于市场化发展趋势,对产权进行深入探讨:在法学视角关注其“权利体系”“法理”问题;以经济学视角关注其“效率”问题;从社会学角度关注其“公平”“文化”问题.

法学视角下宅基地权利的热烈探讨是伴随着“小产权房”的出现而开始的.规范和完善宅基地使用权,成为当时法学界不可回避的问题.基于土地权利的法理念,学者们开始关注当时“封闭”的宅基地使用权,提出赋予农村宅基地流转的权利[15].通过“三权分置”改革,宅基地形成了集体土地所有权、农民集体成员权、农户资格权的内部结构和宅基地所有权、用益物权性质宅基地使用权、债权性质宅基地使用权的外部结构[16].在此体系下,学者们对宅基地资格权[17]、使用权[18]、财产权抵押[19]以及集体组织成员权[20]等问题进行法理分析和权利结构分析.

有学者基于新制度经济学视角,认为“两权分置”宅基地制度下产权的激励和约束功能违背设计者的初衷[21],其“强管制,弱产权”的宅基地制度安排导致管制和产权的双重无效[22],宅基地无序扩张、“一户多宅”、闲置浪费、隐性交易等问题凸显.“两权分置”产权制度使宅基地在利用时部分土地租值形成“非专有收入”[23],进而导致宅基地资源在资源配置、资源利用和非生产性用途3个层面的租值耗散[24].面对这些现实问题,要将宅基地的权利安排制度置于获得与分配的独特性、宅基地的特殊功能之间进行三者的权衡考虑[25]:一方面,宅基地的使用权配置应围绕宅基地资源特性和配置工具进行利益调整[26],要在保障农户宅基地占有权和居住权前提下,以宅基地财产权交换福利分配权[27],以促进农民非农收入增加;另一方面,在明晰村庄内部人地关系、健全产权的基础上,向外来非户籍农民放开宅基地使用权[28].另外,虽然“三权分置”是激活土地要素市场,提升土地资产价值,助推乡村经济发展的应然选择,但在实践过程中,农户认可度不一、政策执行力度不足、宅基地所有权主体虚置、宅基地闲置严重和流转不畅等问题依然存在[29].

另外,有学者从社会学的角度对一味显化宅基地使用权财产化的观点提出质疑:其一,级差地租规律决定了部分发达地区的宅基地和部分欠发达地区村庄的宅基地价值差别大[30],而财产化改革可能高估了宅基地市场价值;其二,财产化改革会破坏“公”与“私”、“集体”与“个人”的平衡关系,瓦解集体内部管理的制度基础[31];其三,宅基地财产权话语的多重内涵带来学术讨论的逻辑混乱,直接导致所提出的改革方案缺乏法理与现实依据[32].另外,产权观念也是学者们关注的焦点.有学者认为,宅基地“资格权”在权能之外具有社会学意涵,体现在土地和“资格”的文化属性及其对农民和村庄的伦理意义上[33],必须通过宅基地制度改革将农民“祖业”产权观念转变为“集体”产权观念[34].

(三)关于闲置宅基地的流转与退出的探讨

从新农村建设到乡村振兴战略的提出,整治农村闲置宅基地和增加可利用土地面积始终是关键的政策目标.作为闲置宅基地进行价值变现和价值提升的重要方式,流转与退出一直是学术界共同关注的热点话题.

对于宅基地闲置的原因,学者们基本达成共识.一方面,农村劳动力要素向城市单向流动,造成农村常住人口的减少.另一方面,宅基地产权制度的内容设定与实际操作存在冲突[35]、管理层认识存在偏差等在一定程度上导致了宅基地闲置问题的产生.

关于宅基地是否可以流转的问题,学界存在“禁止流转”“自由流转”“有限流转”三派观点的长期争论.但随着现实中从农民自发流转到政府探索主导流转和从实物流转到指标(发展权)流转[36]的实践演进,各地政府探索出政府主导、集体推动与农民自发等多种宅基地流转模式[37].典型模式包括重庆的“地票交易”、天津的“宅基地换房”以及浙江的“两分两换”等.为落实宅基地集体所有权,“保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”的有限流转论逐渐成为主流观点.另外,流转风险问题一直是关注焦点.在宅基地流转改革之始,有学者就开始担忧宅基地流转改革可能造成农民权益受侵害、社会稳定的风险、国家粮食安全风险等问题[38].随后“三权分置”下的流转行为有可能导致虚化宅基地集体所有权和弱化宅基地保障性权能[39].如何从所有权、资格权和使用权3个方面进行具体的风险防范,依然是亟待探讨的问题.

宅基地退出是使用权向所有权的回归,即农户自愿放弃宅基地的用益物权,集体经济组织恢复对宅基地完整权能.退出的出发点在于“农户自愿”,也就决定了农户意愿及其影响因素必然成为研究的热点.一部分学者采用量化研究的分析方法,通过问卷调查的方式,运用二元Logistic回归模型、Pr obit模型等分析个体特征与家庭特征、农民显性和隐性权属意识、农户分化、代际差异[40]等内在动力以及经济发展、资源禀赋、制度约束等外部动力等对农户意愿产生的影响[41-43].另一部分学者通过实证研究,将意愿细化到农民分化对货币化补偿模式选择意愿[44]、退出意愿和行为之间的差异[45]等方面.另外,农村宅基地退出模式和机制的研究往往源自实践探索的经验归纳,如:基于空间形态差异的整村搬迁、原址改造、迁村并点等模式[46],按照不同实施主体的政府主导、完全市场主导、市场主导—政府监控模式,考虑土地发展权的宅基地换房模式、宅基地收储和市场化交易模式[47];农村宅基地退出的“引力—压力—推力”三力协调机制[48],农地流转和退出与宅基地退出的联动机制[49].

四、总结:中国农村宅基地制度变迁研究的演进路径及前沿展望

(一)宅基地制度变迁研究的演进制度变迁

笔者通过COOC与VOSviewer软件对宅基地研究热点主题进行可视化分析.在此基础上,笔者通过软件提取历年高频关键词,结合社会现实和中央政策文件对相关研究热点进行时间维度上的动态解析,归纳出,随着改革开放的发展,中国宅基地制度变迁研究存在着产权分置、功能变迁和处置环节3条脉络的演进路径.

1.产权分置

以权利体系为标准,该路径的研究可以分为两个阶段.第一阶段是“两权分置”时期.农村集体建设用地特别是宅基地的无序扩张,给耕地保护以及粮食安全带来风险.2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地.为了回应现实和政策需求,学界主要从对“小产权房”的合法性、使用权管理规范化、农民权益保障、使用权是否能够流转以及依据实践探索进行制度构建等主题进行探索.第二阶段是“三权分置”时期.宅基地的权利分置是对承包地“三权分置”办法的借鉴,在为了进一步保留和发挥宅基地居住保障功能,同时更好地实现宅基地财产价值功能,赋予农民更多财产权利的现实需求下,2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”.自此,在经济学视野下的宅基地“三权分置”政策研究、宅基地使用权流转、农户资格权保障以及实现路径和经济机理成为关注点.法学视角下产权分置的法治基础、法理演绎和权利表达也是党的十八大以来的研究前沿.

2.功能变迁

随着市场化的进程和城乡要素的流动,农村社区经济与社会结构发生变化,宅基地作为农民居住生活保障的功能弱化,逐渐转向其经济价值功能,并向生态功能和文化功能扩展.在这样的背景下,从2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》开始关注慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道,到2020年新一轮农村宅基地制度改革中对农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的试点工作,在制度设计上呈现开放与兼顾的态势.与此对应,学界从关注保障功能到聚焦财产功能再回归到对农户权益的讨论.目前的前沿研究集中在宅基地多重功能自身的矛盾、演变与形成机理,宅基地用益物权即抵押、转让、出租等处分权能的完善,使用权资本化路径,农民权益实现路径等方面.值得关注的是,宅基地的属性决定了其功能,相关研究基本上从宅基地“生活资料”出发进行讨论.但张清勇与刘守英认为,这样的出发点很难逻辑自洽地解释宅基地的集体化和“三权分置”,应该回归本源,厘清宅基地的生产资料属性[50].

3.处置环节

2021年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》明确了对农村村民所有的宅基地进行严格保护:禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地,禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地.也就是说,农村宅基地的处置必须由农民根据自身实际需要来决定.因此,农民视角下宅基地取得、流转、退出、再利用等产权生命周期循环的问题成为“处置环节”研究路径的关注点.早期的研究聚焦宅基地取得的产权主体与客体、权利义务与法律程序问题,并以“一户多宅”“超占多占”为问题导向,提出完善和改进宅基地有偿使用政策.在流转与退出方面,学界一方面通过定量分析研究农民意愿和影响因素,另一方面运用案例分析等定性研究方法对其模式和机制进行深入探讨,以期有效破解“人”和“地”的障碍.随后,伴随着试点地区制度的逐步完善和农民意愿的显著提升,退出后宅基地资源的盘活和再利用成为热点议题.在理论分析层面,学者们对宅基地再利用的选择依据、农户倾向、发展依托等问题进行论证,认为宅基地利用的实施成效往往依赖于农民的参与度和积极性,而在实证研究层面,主要是对不同地区的闲置宅基地盘活模式和路径进行总结和探索.

(二)宅基地制度变迁研究的不足与展望

由上可见,目前学界较多从法学、经济学等学科视角,重点围绕制度变迁、财产权利和处置盘活等方面进行丰富研究,形成产权分置、功能变迁和处置环节3条脉络的研究演进路径,为宅基地制度变迁后续研究提供了理论和实证的参考,但依然存在新研究视角有待发掘以及较多现实问题需要解决的情况.

宅基地制度改革正处于试点期,现有研究仅仅对“三权分置”进行权能困境、法理演绎和权利体系等方面的初步和基础性的探索,未来的研究可以在厘清宅基地所有权、资格权和使用权关系的基础上,继续在理论层面构建和完善系统知识框架.在所有权方面,集体所有权主体虚设、权能模糊的现象长期存在,需要进一步关注的问题有:集体所有权职责主体的细化,集体所有权权能边界的明晰,宅基地集体所有权的权利体系包括宅基地集体收益权、资格认定权、集体收回权与回购权的落实.在资格权方面,需要从多学科视角继续明晰资格权的内涵与功能.另外,农户资格权的保障方式、激活资格权潜在价值的途径等问题需要进一步的关注和解答.在使用权方面,关于是否“放活”和如何“放活”的问题学界已经有了很长时间的争论.各地宅基地流转与退出等行为背后的风险和农民合法权益保障依然是需要继续探讨的关键问题.

在宅基地功能路径下,现有研究陷入“保障”与“财产”之间矛盾的思维惯性,但宅基地本质上是具有复合功能的土地资源,其生态及文化等功能长期被忽视.在生态涵养区的宅基地往往具有观光休闲、疗养度假等生态功能,蕴藏地方特色文化价值的老旧农房也被赋予文化功能,如上海的“睦邻四堂间”模式将宅基地的居住保障功能转变为养老保障和公共服务功能.也就是说,着眼于宅基地的复合功能,将会为学者和地方工作人员带来新的研究视角和实践创新.另外,宅基地的利用具有高竞争性和低排他性[51],符合“封闭性公共池塘资源”的特征[52],也面临着“搭便车”“动力不足”“规避责任”等集体行动困境.把农村宅基地这样一个长期受经济学和法学思维影响的研究领域纳入公共治理的研究范畴内,如随着宅基地产权的逐步开放,人员构成逐渐复杂,围绕着资源的竞争会导致乡村社会出现冲突风险,探索村民自治组织治理能力的提升路径,构建多中心治理下宅基地利用的长效机制,也是宅基地研究领域的一个思路.

在宅基地处置路径下,学界一方面通过定量方法对宅基地流转与有偿退出意愿开展了不同地区、不同分析维度的影响因素分析,不仅出现大量重复性研究,形成知识生产的“内卷化”,而且较少进一步分析各种因素影响下宅基地处置各个环节的机制性问题;另一方面,往往将农村宅基地退出的农户意愿和模式选择进行独立研究,较少考虑农户认知、态度和响应等行为过程,以及农户分化与退出模式之间的匹配关系.另外,从2017年开始,中央政策文件不断提及“盘活利用空闲农房及宅基地”“探索盘活利用的实践路径”,但学界围绕农村宅基地如何盘活、盘活后如何保障等方面的理论研究成果还较少,方法体系尚不完善.由此可见,下一步的研究可以遵循实践先行、经验归纳、实践推广、理论构建的路线,通过梳理试点经验和改革中面临的困境,进一步深入研究宅基地处置的机制性问题,如:宅基地取得、流转、抵押、退出、置换、盘活利用等的运行机制、利益分配机制以及监管手段;综合系统考虑农户视角下的意愿问题、行为过程和模式选择;从区位异质性入手,对“三权分置”下宅基地盘活模式进行总结以及对效益进行评价.