《广西壮族自治区科技创新条例》立法探究

■文/杜晋海（广西壮族自治区经济社会技术发展研究所）

科技立法对保障科技创新活动开展，促进科技创新发展具有重要作用。近年来，随着科技创新对经济社会发展的决定性作用越来越突出，国家越来越重视科技创新工作。2022年1月1日，新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》正式实施，进一步强化科技创新对经济社会发展的引领支撑。广西积极贯彻落实国家科技立法精神，在2022年5月颁布了新制定的《广西壮族自治区科技创新条例》，并于7月1日正式实施，这也是新科技进步法实施以来全国首个出台地方科技法规的省区。广西出台新科技法规旨在立法解决创新发展存在的突出问题，进一步推动科技创新发展。

一、落实科技法规取得的成效

广西于1993年颁布了《广西壮族自治区科学技术进步条例》（以下简称《科学技术进步条例》），并于2013年完成第一次修订，提出了实施“科教兴桂、人才强桂”战略，以及实行“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科学技术工作指导方针，明确了政府部门的科技工作责任。《科学技术进步条例》颁布实施以来，围绕法规明确的内容，广西科技创新能力不断增强，产业技术水平有效提高，对促进广西科技进步与经济社会发展发挥了重要作用。

（一）综合科技创新实力不断提升

到“十三五”末期，广西科技支撑经济发展加速步入快车道，科技进步对经济增长的贡献率突破55%大关，较“十二五”末提高7个百分点。中国科学技术发展战略院《中国区域科技创新评价报告2021》显示，广西科技创新水平综合指数在全国的排位，从2013年的第27位上升到第24位，年度增幅高于全国平均增幅，首次进入国家第二梯队。其中，高新技术产业化指标从2013年的第14位上升到第8位，高于全国平均水平。

（二）企业技术创新能力不断增强

“十三五”以来，广西先后实施高新技术企业“倍增”和“再倍增”计划、瞪羚企业培育计划等，科技型企业数量大幅增加。高新技术企业达到3312家，是2015年的6倍。瞪羚企业实现从无到有，总数达188家。企业科技创新活力迸发，新技术新产品不断涌现，玉柴机器国六发动机、柳工机械服务极地科考的挖掘机和装载机、南南铝业航空航天用高端铝合金、上汽通用五菱宝骏系列新能源汽车等一批高、精、尖“广西制造”“广西技术”已达到国内外领先水平。

（三）科技创新人才队伍不断壮大

广西实施“人才强桂”战略，出台了一系列促进科技人才队伍建设的政策措施，持续推进院士后备人选培养工程、八桂学者、自治区主席院士顾问、企业CTO（首席技术官）等高水平科技人才培育引进工作，逐步形成了一支学科较为齐全、结构较为合理、创新能力较强的科技队伍，在科技创新和国民经济建设中发挥了重要作用。到2021年，广西拥有“两院”院士2名，长江学者、国家“杰青”等国家级人才105人，八桂学者、特聘专家等自治区高层次人才1130人。

（四）科技体制改革不断深化

“十三五”至今，广西先后出台落实创新驱动发展“1+8”、广西“科改33条”等重大政策文件，持续推进科技体制机制改革，有效释放了全社会创新活力。在全国首推科技计划项目申报常态制，项目申报由原来每年一次改为全天24小时网上受理申报，激发全区科研人员申报科研项目的积极性。实行创新项目企业牵头制，明确产业导向类创新项目必须由企业牵头组织实施，鼓励企业联合高校院所共同承担科研项目，自治区级重大科技专项、重点研发计划企业牵头占比已近70%。推广经费使用包干制，在自治区引才项目、杰青基金项目、科技战略研究等项目中试点推行包干制，赋予科研单位和团队项目经费管理使用自主权。同时简化项目过程管理，明确通过技术验收的项目不再进行财务验收，有效激发了科研人员创新积极性。

二、落实科技法规存在的问题

《科学技术进步条例》的实施，对广西科技创新事业发展虽起到了一定的促进作用，但部分法规内容在实施过程中未能很好地落实，仍存在一些问题。

（一）市县财政科技投入未达法定标准

广西全社会研发投入长期偏低是全区科技创新工作的首要难题，2021年广西全社会R&D经费投入强度约为0.81%，仅为全国平均水平的1/3左右，这其中市县财政科技投入不足是长期问题。2013年版《科学技术进步条例》明确提出各级财政每年安排的技术研究与开发经费比例，自治区本级不低于年度财政预算支出的1.5%，设区的市、县级分别不低于1%和0.5%。然而近十年来，除自治区本级及少数城市外，八成以上的设区市和县没有达到这一比例。以2020年为例，广西14个设区市中，仅南宁、柳州、防城港三个市达到1%的标准，有8个设区市年度财政科技投入低于0.5%，最低的设区市仅为0.09%。市县财政科技投入的不足，体现出市县政府对科技创新工作的重视程度还有待提高。

（二）企业创新创造积极性不高

《科学技术进步条例》支持鼓励广西企业开展创新创造，但当前广西8000多家规模以上工业企业中，绝大多数为无科研经费、无科研机构、无科研人员的“三无”企业。广西有研发活动的规模以上工业企业占比仅12%，约为全国平均水平的1/3，有研发机构的占比约为10%。此外，广西缺少龙头科技型企业，目前没有一家独角兽企业，也没有一家能在科创板上市的企业。国有企业未能起到创新引领的作用，全区国企研发投入强度仅1.08%，不到全国平均水平的一半。

（三）成果转化难问题未根本解决

《科学技术进步条例》实施以来，广西先后实施科技成果转化大行动，推动成果处置、收益、分配三权下放，也于2018年修订了《广西促进科技成果转化条例》，但成果转化难的问题未得到根本解决。2021年广西登记科技成果近8000项，但转化率不到15%。广西高校院所产出的多为实验室成果，而广西大多数企业仅具备使用成熟成果的能力，科技成果向现实生产力转化的通道依然障碍重重。

（四）创新人才引不进留不住

广西创新环境及营商环境等属于全国“贫瘠地带”，科技人才总量不足，高层次人才匮乏成为突出问题。两院院士、长江学者、国家“杰青”等顶尖创新人才奇缺，每万名就业人员中研发人员数仅为全国平均水平的1/3。2021年广西有1人获工程院院士，但此前23年间未培养出1名本土院士。人才流失严重，广西每10万人中拥有大学（指大专及以上）文化程度的人口占比为10.81%，排在全国第31位。广西每年培养的本科及硕士毕业生超过20万，但有很大一部分会选择到珠三角、长三角等东部沿海发达地区就业。广西高校毕业生区内就业人数占比由2017年的65.68%下降到2020年的59.84%，而在珠三角就业人数占比由15.03%上升到17.01%。

（五）未能具体明确违反科技法规应承担的责任

1993版和2013版《科学技术进步条例》都没有法律责任章节，仅提出“违反本条例规定，法律、法规规定有法律责任的，从其规定。”这使得部分违反《科学技术进步条例》的行为，没有追责依据。如对市县财政科技投入未达《科学技术进步条例》规定比例的，没有具体的处置措施，也导致了相关法规条款长期难以落实落地。

三、新科技法规重点解决的几个问题

本次《广西壮族自治区科技创新条例》的制定，在继承《科学技术进步条例》内容的基础上，将国家科技立法精神、外省立法经验与广西实践成果进行了系统性的研究和吸收。新条例共分11章90条，与《科学技术进步条例》相比新增了“科技创新投入”“成果转化与产业创新”“科技创新开放合作”“科技创新生态”“法律责任”等5个章节，重点解决广西科技创新中的突出难题。

（一）聚焦研发投入短板，全面提升科技投入水平

广西本次立法将“科技创新投入”单独成章，就是下决心要解决全社会研发投入强度低、企业研发投入少、市县财政投入长期不足等问题。在财政科技投入方面，明确自治区、设区的市、县（区、市）三级财政每年安排的科学技术经费支出占一般公共预算支出比重分别不低于3%、2%、1%。除了明确指标，还明确要求各级人大加强对政府年度财政预决算报告的审议和监督，广西当下正在修订《预算审查监督条例》，其中重要内容就是将财政科技经费支出管理纳入预算审查重点。在企业研发投入方面，将研发投入视同企业业绩利润，明确规模以上国有工业企业年度研究开发经费投入不低于上年度营业收入的3%，并把研发投入等指标纳入国企负责人业绩考核范围。将这些举措上升为地方性法规，旨在倒逼各级政府、有关国企等重视科技创新工作，保障科技投入。

（二）加大企业创新扶持力度，突出企业创新主体作用

新科技法规明确了多项激励企业创新的法规条款。奖补激励方面，根据企业上年度研发投入强度及增量增幅给予奖补，对企业购买科技成果并实现转化给予奖补，对在科创板、创业板等首发上市企业给予奖补等。明确支持企业通过自建、兼并、收购联合共建等方式设立研发机构，对国家新批准认定的由企业牵头建设的国家工程研究中心、技术创新中心等学科类和研究开发类创新平台，三年内给予3000万补助。加大对科技型中小企业的重大创新技术、产品和服务的采购力度，明确使用财政性资金采购具有核心自主知识产权和市场竞争力的创新产品和服务可以采取非招标方式，进一步扩大首购、订购等非招标方式政府采购的应用。

（三）强化成果转化激励，加速科技成果转化

新条例吸纳了近年来国家和广西实施的一系列激励成果转化的最新举措，进一步规范了成果评价、成果产权保护、成果转化收益分配、股权分红激励等内容，为科研人员扫除后顾之忧。明确县级以上人民政府推进以事前产权激励为核心的职务科技成果权属改革，探索赋予科研人员职务科技成果所有权或者长期使用权，将允许职务科技成果赋权个人上升为地方性法规。明确各级政府大力支持成果转化中试基地建设，破解科技成果转化为现实生产力中间环节缺失的问题。在对高水平成果激励方面，进一步拓宽科技奖励范围，对牵头获得国家科技奖的人员直接授予广西最高科学技术奖及不低于200万元的奖金激励，在原有科技奖励的基础上增设了企业创新奖、科技合作奖和青年科技奖，让更多不同层面为科技创新作出贡献的创新主体有机会获奖，为科研成果终端转化提供切实保障。

（四）健全人才梯次培育机制，持续培育高层次人才

“十三五”期间，广西开展高层次人才分类认定，明确了ABCDE五类高层次人才，初步建立起从青年创新人才—特聘专家—八桂学者—院士后备人选—院士的梯次人才培育机制，对不同层次的人才给予不同力度的支持。这种扶持模式取得了明显效果，2021年广西培育的院士后备人选中有1人获得工程院院士，2人进入院士增选第二轮候选名单，实现了广西23年来无法培育本土院士的突破。因此在此次立法中特别将人才梯次培育机制建设写入法规，通过不断健全机制，力争为广西培育更多高层次创新人才。

（五）首次明晰法律责任，保障法规落实落地

广西本次立法专门增加了“法律责任”章节，首次将法律责任列入条例中，明晰各级各部门和全体公民科技创新的职责义务，对违反法规、创新不作为等行为将依法追究法律责任。除了参考《中华人民共和国科学技术进步法》确定相关的违法行为外，还特别针对政府部门有关负责人在科技创新工作中的不作为，包括未将科技创新工作纳入政府目标考核体系，未安排或者未按照规定安排财政性资金用于科技创新等，制定了处罚举措。真正使对违反科技法规行为的处罚做到了有法可依，为下一步科技法规的落实落地提供了保障。