50个美丽海湾：“十四五”海洋生态环境保护从这里起航

文 章轲

经济发展的高地、生态保护的重地、亲海戏水的胜地……

没错！这是我国在“十四五”及未来一段时间，近岸海域最具代表性的地理单元——海湾，建设瞄准的三个主要目标。

生态环境部等6部门联合印发《“十四五”海洋生态环境保护规划》明确提出，以改善海洋生态环境质量为核心，以美丽海湾建设作为工作主线，统筹推进湾区陆海污染防治、生态保护修复、亲海环境整治等。

“美丽海湾建设抓住了海洋生态环境持续改善的突破口。”在生态环境部近日举行的例行新闻发布会上，海洋生态环境司副司长张志锋表示，生态环境部将根据283个海湾（湾区）各自的自然禀赋和突出问题，“一湾一策”开展海湾生态环境综合治理，推进美丽海湾建设。

压力叠加、负重前行的关键期

海洋是高质量发展战略要地，保护好海洋生态环境是关乎完整准确全面贯彻新发展理念、建设美丽中国和海洋强国、增强人民群众获得感和幸福感的重要使命和任务。

生态环境部监测数据显示，2021年，我国海洋生态环境状况总体稳中趋好。符合第一类海水水质标准的海域面积占管辖海域面积的97.7%，同比上升0.9个百分点；近岸海域水质优良（一、二类）面积比例为81.3%，同比上升3.9个百分点。

■ 我国海洋生态退化趋势尚未根本遏制。摄影/章轲

我国近岸海域海面漂浮垃圾平均密度约为3.6千克/平方千米，近海微塑料平均密度约为0.44个/立方米，与近年来国际同类调查结果相比，均处于中低水平。监测的典型海洋生态系统均处于健康或亚健康状态，已基本消除“不健康”状态。

《“十四五”海洋生态环境保护规划》介绍，当前，我国海洋生态环境保护面临的结构性、根源性、趋势性压力尚未得到根本缓解，海洋环境污染和生态退化等问题仍然突出，治理体系和治理能力建设亟待加强，海洋生态文明建设和生态环境保护仍处于压力叠加、负重前行的关键期。

监测结果显示，海洋环境污染形势依然严峻，近岸海域水质改善成效尚不稳固，部分海湾河口出现污染反弹，海水水质和海洋垃圾污染等影响了公众临海亲海的获得感和幸福感，海上溢油等突发环境事件仍呈高发态势。

■ 海湾是近岸海域最具代表性的地理单元。摄影/章轲

此外，我国海洋生态退化趋势尚未根本遏制，高强度开发对海岸带地区的干扰依然显著，红树林、珊瑚礁、海草床等典型海洋生态系统退化，关键海洋物种及栖息地环境受到威胁，海洋生态灾害多发，海洋生态保护修复任务仍然艰巨复杂。

《“十四五”海洋生态环境保护规划》介绍，我国海洋生态环境治理体系尚不健全、治理能力发展滞后，陆海统筹的生态环境治理制度建设尚处于起步阶段，政府、企业和社会多元共治的工作格局亟待健全，全国海洋生态环境监测监管队伍和能力建设亟待加强，科技支撑体系尚不健全。

有专家表示，我国海洋资源利用不够持续、海洋产业发展不够均衡、海洋法律体系不够完备、海洋事业政出多门，一个重要的原因是我国“九龙治海”的格局尚未完全改变。长期以来分散的、条块分割式的行业管理模式，以关联度较低的单项管理为主，在管理上具有随意性和盲目性，缺乏有效的综合协调机制。

专家称，我国作为海洋大国，与真正的海洋强国还存在一定差距，在海洋资源利用、海洋产业发展、健全海洋法律法规和完善海洋管理模式等方面都存在不同程度的不足。

明确了多项主要目标

《“十四五”海洋生态环境保护规划》提出，展望2035年，沿海地区绿色生产生活方式广泛形成，海洋生态环境根本好转，美丽海洋建设目标基本实现。海洋环境质量短板全面补齐，海洋生态系统质量和稳定性明显提升，海洋生物多样性得到有效保护；80%以上的大中型海湾基本建成“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”的美丽海湾，人民群众对优美海洋生态环境的需要得到满足；海洋生态环境治理体系和治理能力基本实现现代化。

锚定2035年远景目标，“十四五”时期全国海洋生态环境保护明确了多项主要目标：

海洋环境质量持续稳定改善。重点海域水环境污染和岸滩、海漂垃圾污染得到有效解决，全国近岸海域环境质量持续稳定改善，海水水质优良（一、二类）比例达到79%左右，国控河流入海断面基本消除劣V类水质。

海洋生态保护修复取得实效。海洋生态退化趋势根本遏制，受损、退化的重要海洋生态系统得到全面保护修复，海洋生物多样性得到有效保护，海洋生态安全屏障和适应气候变化韧性不断增强，海洋生态系统质量和稳定性稳步提升。自然岸线保有率不低于35%，整治修复岸线长度不少于400千米，滨海湿地面积不少于2万公顷。

美丽海湾建设稳步推进。亲海环境质量和优质生态产品供给明显改善，公众临海亲海的获得感和幸福感显著增强，推进50个左右海湾综合治理和美丽海湾建设。

海洋生态环境治理能力不断提升。海洋生态环境监管能力的突出短板加快补齐，海洋生态预警监测、海洋突发环境事件应急响应能力显著提升，陆海统筹的生态环境治理制度不断健全，治理效能得到新提升。

张志锋说，海湾是近岸海域最具代表性的地理单元，更是经济发展的高地、生态保护的重地、亲海戏水的胜地，抓住了海湾，就抓住了海洋生态环境持续改善的突破口，抓住了沿海地区协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的牛鼻子。

张志锋介绍，经过调研和反复论证，生态环境部已把全国近岸海域划分为283个海湾（湾区）。在此基础上，将“十四五”海洋生态环境保护的各项目标指标和任务措施逐项细化分解、精准落实到每一个海湾（湾区），并向各沿海地方印发了每个海湾（湾区）的重点任务措施清单。

其中，50个左右有条件的海湾要在“十四五”率先推进建设美丽海湾；其他海湾也要从“十四五”开始持续发力，着力解决存在的突出问题，不断提升海湾生态环境质量，最终到“十六五”末期基本都建成美丽海湾。

在总体布局上，《“十四五”海洋生态环境保护规划》也对海洋生态环境保护，特别是海湾建设进行了安排：

完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的海洋生态环境保护工作机制，建立沿海、流域、海域协同一体的综合治理体系，构建国家、省、市、海湾分级治理格局。

■ 海洋产业发展离不开一个清洁美丽的海洋生态环境。摄影/章轲

黄渤海巩固综合治理成效，推动黄河口湿地修复和辽东湾、渤海湾、莱州湾等污染治理；长三角完善联防共治机制，将长江口、杭州湾污染防治和保护修复纳入协作机制，协同推进陆海统筹的综合治理攻坚，提升近岸海域水质优良比例，保护好长江口大美湿地；海峡西岸加强海湾生态环境综合整治，强化海湾和海岛生态系统保护。

粤港澳大湾区借鉴国际先进做法，实施珠江口邻近海域污染防治行动，加强河口海湾生态系统保护；北部湾加强红树林、珊瑚礁、海草床等典型海洋生态系统的保护修复；海南全面提升执法监管水平，开展对重点区域的生态环境调查监测和常态化巡查监管。

沿海各省（区、市）对本地区海洋生态环境治理负总体责任，贯彻执行党中央、国务院各项决策部署，组织落实目标任务、政策措施。沿海市县承担近岸海域生态环境治理的具体责任，落实推进海洋生态环境保护与治理的重点任务、重大工程和重要举措等，重点加强海湾及湾区生态环境综合治理和美丽海湾建设。

产业发展离不开清洁美丽海洋

美丽海湾建设离不开产业支撑，同样，海洋产业发展也离不开一个清洁美丽的海洋生态环境。

记者从多地自然资源、发改委、工信、生态环境部门了解到，近期，多地纷纷出台相应规划、行动计划和方案，布局海洋产业、海洋牧场、海上风电等，建设更高质量的海洋经济示范区和现代海洋强市。

《深圳市培育发展海洋产业集群行动计划（2022—2025年）》（以下简称《行动计划》）涉及海洋交通运输业、滨海旅游业、海洋能源与矿产业、海洋渔业、海洋工程和装备业、海洋电子信息业、海洋生物医药业、海洋现代服务业等八大领域。

数据显示，2021年深圳港口集装箱吞吐量达2877万标箱，位居世界第四。深圳已集聚了一批涉海龙头企业，各类涉海创新载体超过60个。海洋新城、蛇口国际海洋城、坝光国际生物谷、深汕海洋智慧港等重点片区正加快建设。

■ 实现人海和谐的美丽海洋建设目标提供“良法”保障。摄影/章轲

《行动计划》提出，到2025年，海洋生产总值突破4000亿元，培育一批涉海龙头企业；建成6～8个海洋科技创新平台，市级以上海洋创新载体超过70个；深圳港口集装箱吞吐量力争达到3300万标箱；在深圳东西部建成和运营若干定位鲜明、配套完善、功能完备的海洋产业集群化发展示范区。

深圳市规划和自然资源局有关负责人介绍，将充分发挥深圳电子信息和高端制造优势，在电气、动力、控制、水下作业、信息系统等领域培育一批具有海洋骨干企业。实施“八大工程”，包括海洋交通运输业提升工程、滨海旅游业特色品牌化工程、海洋能源与矿产业拓展工程、海洋渔业高质量转型升级工程、海洋工程和装备业做精做强工程、海洋电子信息业陆海融合工程、海洋生物医药业培育工程、海洋现代服务业支撑工程。

《烟台市海洋牧场“百箱计划”项目三年行动方案》（以下简称《行动方案》）提出，到2024年，烟台将投产深远海大型智能养殖设施50个，鱼类、海珍品产量突破5万吨，产业链总产值达到100亿元，争创全国深远海智能养殖示范区。省级以上海洋牧场总数达到50处，其中，国家级海洋牧场20处，数量保持全国地级市第一，打造全国领先、世界一流的海洋牧场示范之城。

据了解，为推进《行动方案》落地实施，烟台市还明确了金融服务支撑的相关规定，包括引导更多银行和金融机构设立涉海专营分支机构，在全国率先研发和推广深远海养殖装备保险、渔业巨灾保险、价格保险、海洋科技保险等领域特色险种；鼓励央企、国企、社会资本等通过股权运作、战略投资参与“百箱计划”；开展海域使用权、在建船舶、水产品仓单等抵质押贷款业务等。

烟台市财政部门更是给予直接补贴，如《烟台市海洋牧场建设激励政策》明确，各级财政对于已建成的深远海大型智能养殖设施及管护平台、智能管控系统等按照总投资的30%予以补助，补贴上限2000万元，在中央、省级补助基础上，市级财政予以兜底补齐。单个投资额超过2000万元的装备型海洋牧场项目，贴息贷款上限为投资总额的50%，贴息利率为2%，贴息额上限为100万元，连续贴息3年，所需资金由市级财政安排。

6月1日，福建省政府办公厅印发的《福建省“十四五”能源发展专项规划》也提出，“十四五”期间有序择优推进《福建省海上风电场工程规划》内省管海域海上风电项目建设，新增开发规模1030万千瓦，力争推动深远海风电开工480万千瓦。适度建设海上养殖场渔光互补项目。

“推进海洋产业高质量发展，应利用经济手段，避免人为过度开发，提升滨海蓝碳生态系统的潜力。”国务院发展研究中心研究员、原副巡视员周宏春说。

美丽海洋建设需“良法”保障

“十八大以来，我国形成了关于海洋生态文明建设的系统部署，海洋生态文明建设和海洋强国建设到了前所未有的历史新高度。”全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅表示，美丽海洋建设需要“良法”保障。

吕忠梅说，现有法律制度在海洋生态要素的利用管控与保护改善、海洋生态区域保护等方面都存在不足，仍迫切需要加强海洋生态文明立法研究，加快海洋生态文明立法进程，为进一步提升海洋可持续发展能力，实现人海和谐的美丽海洋建设目标提供“良法”保障。

她说，2021年，全国人大常委会将开展环境领域立法法典编纂研究纳入立法计划，目前正在组织相关论证工作。在环境法典编纂研究中，对于海洋应有新的认识，海洋既是“水”的一种形态、也是与陆地相对应的一种生态系统，更是地球生态系统不可或缺的有机组成部分。

因此，应着手编纂环境法典，为海洋生态环境保护提供统一价值目标与基本原则，提升生态环境保护陆海统筹能力和水平。根据“十四五”规划及“十四五”海洋生态环境保护规划提出的目标任务，将“推进陆海统筹的生态环境治理制度建设，加强海洋生态环境监管体系和监管能力建设，建立健全权责明晰、多方共治、运行顺畅、协调高效的海洋生态环境治理体系”的要求转化成为环境法典的制度设计。

吕忠梅认为，按照陆海统筹的系统性思维，将海洋生态保护纳入环境法典“自然生态保护法编”，用专门章节规定海洋生态要素管护的政府职责，建立专门的海域的利用管控与保护改善、海岛的利用管控与保护改善的制度；规定海洋污染防治、海洋绿色低碳发展的相关制度。

“我国已将制定《中华人民共和国海洋基本法》纳入立法计划，但目前进展缓慢，需加快立法进度。”吕忠梅说，《海洋基本法》将对海洋强国建设进行全面系统的规定，海洋生态环境保护必然是其中的一个重要部分，这也涉及与环境法典编纂的关系处理问题。

目前，我国海洋生态保护的相关规定分散于《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等法律、《自然保护区条例》《水生野生动物保护实施条例》等行政法规、《海洋特别保护区管理办法》《海岸线保护与利用管理办法》等部门规章以及大量的相关地方性法律法规之中。此外，《国务院关于印发全国海洋主体功能区规划的通知》《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等政策性文件，也对海洋生态保护发挥着规范作用。

她说，《海洋环境保护法》立法修改尚未完成，致使省级层面海洋生态环境制度化建设因上位法规范不足，也存在不完善之处。建议抓紧完善相关的立法，加快推进海洋生态文明的法治体系建设。

《“十四五”海洋生态环境保护规划》也提出，健全完善海洋生态环境保护法律法规和责任体系，推进陆海统筹的生态环境治理制度建设，加强海洋生态环境监管体系和监管能力建设，建立健全权责明晰、多方共治、运行顺畅、协调高效的海洋生态环境治理体系。

今年初，生态环境部有关负责人就《“十四五”海洋生态环境保护规划》答记者问时也表示，加快推进《海洋环境保护法》修订以及配套法规制度的立改废，支持沿海地方开展海洋生态环境保护地方性法规制修订工作。建立健全陆海统筹的生态环境治理制度，推进“三线一单”、排污许可、生态保护补偿、环境信用评价等在海洋生态环境治理中的应用。进一步完善沿海地方政府和相关行业部门的海洋生态环境保护目标考核、绩效评估、责任追究等制度机制。

同时，健全海洋生态环境监测评价技术规范体系，推动海水水质标准和海洋监测规范修订工作。积极推进分区分类的海洋生态环境评价方法，研究建立美丽海湾等综合性评价方法和技术规范。完善海洋生态保护修复技术标准体系，制定符合实际、科学有效的海洋生态修复、生物多样性养护等技术规范和标准。鼓励并指导督促沿海地方制定实施海洋生态环境保护和修复标准规范等。