农村妇女宅基地权益保护研究

◎刘宏森 巩前文

中国共产党成立以来，一直主张保护农村妇女土地权益，一直在探索并不断完善保障妇女土地权益政策。但现实中，农村妇女宅基地权益保护也面临一些困境，成了全面深化农村改革进程中亟需解决的重点问题。

一、农村妇女宅基地权益保护的困境

（一）农村妇女宅基地使用权不稳定。农村妇女宅基地使用权不稳定，表现为农村妇女在离婚、丧偶等情况下容易失去宅基地使用权。由于宅基地所有权归集体，使用权归农户，一户内往往不止夫妻双方两人，还包含父母、兄弟姐妹，牵扯多方的利益，所以农村夫妻离婚后，宅基地很难作为婚后财产进行分割。按照“从夫居”的传统，妇女在婚前婚后分别属于不同的家庭，在婚姻中属于流动的一方，所以女性离婚后往往容易成为失去宅基地使用权的一方。妇女离婚之后，无法分割宅基地使用权、农房所有权，也无法单独立“户”，所以不能申请新的宅基地。

（二）妇女难以单独立户申请到宅基地。宅基地分配实行“一户一宅”，由于“从夫居”的传统以及部分村规民约的规定，宅基地的分配往往只考虑男性成家立户的需要，外嫁女以及招婿女都难以通过自己的名义申请到宅基地。据调查显示，宅基地使用权证上很少登记妇女的名字。调研数据反映出宅基地在分配中往往是以男性为户主分配的，妇女成家立户的需求被忽视，难以通过自己的名义申请到宅基地。通过对农村的现实案例分析也可以看到，宅基地分配往往会忽视妇女权益。例如，某地某村的马某（女）从小在村中长大，结婚后户口没有迁出还保留在村中，马某这种情况在当地被称为“女儿户”。在当地的宅基地分配过程中马某因为是“女儿户”，尽管户口在本村但还是不能分配到宅基地。

（三）妇女宅基地财产收益分配不合理。随着城镇化持续发展，在新一轮农村土地制度改革过程中，宅基地财产价值不断彰显。宅基地给农户带来的财产性收益不断增多，但是在分配宅基地产生的财产性收益中往往忽视女性权益，在一些地区出现了不合理的分配标准，表现为男性和女性享有不同的拆迁补偿标准、外嫁女分配不到拆迁补偿收益等。在社会发展过程中，宅基地产生增值之后，部分地区在宅基地增值收益分配中没有做到男女平等，对妇女不公平对待，侵害妇女宅基地合法权益。

二、农村妇女宅基地权益保护问题的成因

（一）农村传统文化中男尊女卑观念的影响。受农村传统观念影响，妇女宅基地权益容易受侵害。

第一，传统观念及习俗使农村妇女难以通过自己名义申请到宅基地。受农村传统观念的影响，农村妇女结婚后，娘家村往往会持“嫁出去的女儿泼出去的水”的认知，即使其户口并未从娘家村迁出，娘家所在村也拒绝分配宅基地给出嫁的女性，夫家的宅基地又往往只能以丈夫为户主的名义申请，妇女难以通过自己的名义申请到宅基地。男尊女卑的传统观念成了妇女申请宅基地的障碍。

第二，“重男轻女”观念使农村妇女维权意识淡薄。现实中许多妇女意识不到宅基地使用权、合理划分夫妻经济利益等是自己的合法权益。妇女在宅基地权益受到侵害之始，没有意识到权益受损，没有及时进行维权，也为之后的维权带来了困难。

第三，传统习俗及观念导致妇女参与村庄公共事务决策的意愿不高。大多数农村妇女认为村庄公共事务决策、村规民约制定都是男性村民的事情，决策权在村干部和男性村民手中，自己的意见也不会产生什么实质性的影响，参与村庄公共事务的积极性并不高。因此，容易产生侵害农村妇女宅基地权益的村规民约。

（二）妇女宅基地权益保护相关法律不健全。当前，农村宅基地领域出现了一些新问题，宅基地相关法律处在探索并不断完善过程中。首先，缺少一部完整、系统的宅基地方面的法律法规或管理条例。有关宅基地的法律法规散落在其他法律之中，还有许多宅基地相关管理内容分散在土地管理部门、农业农村部门的部门规章当中。不系统的法律一方面给现实中宅基地管理和利用工作带来障碍，另一方面对妇女宅基地权益维护带来困难。其次，对与国家法律相抵触的村规民约缺乏审查与监督。现实中部分村规民约存在侵害农村妇女宅基地权益的情况。例如在上文中分析的马某案例，2016年马某所在村进行城中村改造，其中拆迁安置补偿是以宅基地面积和人口进行补偿，大部分补偿以宅基地面积为标准。马某因为是“女儿户”，没有分配到宅基地，不能得到足额的补偿。该村的拆迁补偿方案是经过村民大会确认产生的，具有村规民约的性质，但是其中规定了“女儿户”不能和其他村民享受同等的安置补偿。对拆迁补偿方案中损害妇女权益的条款缺乏有效的监督与审查以及妇女宅基地权益保护相关法律的不健全，造成农村妇女宅基地权益得不到有效维护。

三、农村妇女宅基地权益保护的政策建议

（一）提升基层治理水平，解决妇女宅基地权益保护“最后一公里”。一方面，要加强宣传教育，不断提高乡村文明程度。要重视对于群众的宣传教育，克服传统文化中男尊女卑等观念的影响。加强对村民的法律法规等方面的宣传教育，利用通俗易懂的语言及形式，使男女平等理念在农民心中“生根发芽”。只有这样，才能提高村民整体素养，提升乡风文明程度。另一方面，鼓励妇女参与基层治理。发挥妇女在基层治理中的聪明才智，鼓励妇女参与村民会议，充分保障妇女对村庄公共事务的知情权、参与权。还可以采取配额制等措施，规定村民会议召开时妇女参与的最低比例，确保制定出无性别歧视的村规民约。随着妇女参与度的提高，当有性别歧视的村规民约在村民大会上讨论时，就会有越来越多的妇女起来反对，从而有效避免损害妇女宅基地权益的村规民约出现，使基层治理更加有效。

（二）加快完善宅基地法律法规，维护妇女宅基地合法权益。首先，出台一部系统的宅基地管理法律法规。可以在充分调查、研究、试点、总结的基础上出台一部《宅基地管理条例》，对宅基地的申请、分配、获取、占有、征收征占等方面进行详细规定，对宅基地的所有权、使用权、资格权等权利的概念及行使作出明确界定，为宅基地的管理与利用提供坚实的法律保障。其次，对与国家法律相抵触的村规民约，要加强审查与监督。《村民委员会组织法》中规定了村规民约不得与国家法律法规相抵触。但是在实践中，一些法律条款没有真正得到执行，侵害农村妇女权益的村规民约得不到有效的审查与监督。因此，要发挥乡镇政府作用，结合本地的具体情况，对村规民约进行审查，对合法、合情、合理的村规民约予以保留，对与国家法律相抵触的村规民约责令改正，对侵犯农村妇女宅基地权益的村规民约予以修订。

（三）创新宅基地权益保护机制，提高宅基地信息化管理水平。维护农村妇女宅基地权益，还要从创新保护机制着手，提高信息化水平。首先，完善集体经济组织成员身份认定政策。是否享有集体经济组织成员身份是分配宅基地的重要标准。对于户口迁出的村民、新出生人口、因婚姻产生的居住地变化人口的集体经济组织成员身份，采取动态管理模式。每个村集体可以根据实际情况，每隔2～5年根据村民意愿结合实际生产生活需要进行重新认定。集体经济组织成员身份认定政策完善之后，妇女就不会因婚姻变动而处于两个集体之间的“灰色地带”，导致享受不到合法权益。其次，建立一套完善的宅基地权益信息登记系统。第一，妇女在结婚后如果居住地发生变化，就要登记她们的宅基地信息。一方面登记宅基地使用权信息，妇女在新居住地未取得宅基地使用权的要保留她们原居住地的宅基地使用权，登记她们对于原宅基地享有的使用权份额；妇女结婚后在新居住地取得宅基地使用权的要注销她们在原居住地的宅基地使用权，登记新居住地的宅基地使用权份额。另一方面登记农房信息，根据在农房建设过程中出资、出力等情况确定所占农房所有权的份额进行登记。第二，妇女离婚后也要对宅基地信息及时更新，根据实际享有的宅基地使用权进行登记，对于农房按照贡献进行登记。宅基地信息明确登记之后，可以有效避免农村妇女因婚姻而产生居住地变动过程中宅基地权益两头受损的情况，也可以防止小部分妇女利用政策“漏洞”而从新旧居住地获得双份宅基地权益。现实中宅基地的征收、征占以及拆迁补偿往往会根据宅基地、农房、人口等方面进行补偿。对农村妇女享有的宅基地使用权份额以及农房所有权份额分开登记，未来如果有宅基地征收、拆迁等产生的收益，以及宅基地出租、流转、闲置再利用等产生的增值收益，就可以根据所登记的份额进行分配。如此，不仅能保障农村妇女的宅基地权益，还可以减少社会矛盾。