国土空间规划视角下生态保护红线评估调整方法与应用的研究——以广西崇左市为例

陈秋君，韦俊敏

(广西壮族自治区国土测绘院，广西 南宁 530023)

0 引言

中国国土辽阔，各类自然资源丰富，各级各类生态保护区域众多，自然保护区、湿地公园、森林公园、饮用水水源保护地等保护区域数量多达10000多处，约占陆地国土面积的18%。近年来，随着工业和城镇快速发展，环境污染仍在加重，资源约束趋紧，尽管近年来生态环境保护力度不断加大，但生态空间仍然不断遭受挤占，生态系统退化严重，国家和区域生态安全受到威胁[1]。同时，各类保护地之间仍然存在空间界线不清，交叉重叠，多头管理等问题。面对如此形势，党中央、国务院先后出台了一系列重大决策部署，将生态文明建设放在前所未有的政治高度上，大力推动生态文明建设。

划定并严守生态保护红线，是贯彻落实主体功能区制度、实施生态空间用途管制的重要举措，是提高生态产品供给能力和生态系统服务功能、构建国家生态安全格局的有效手段，是健全生态文明制度体系、推动绿色发展的有力保障[2]。由于2018年划定的生态红线没有明确禁止开发区域和不符合主体功能区的具体类型，各地对管制规则理解不一，划定时考虑不够全面，并没有条件进行“多规合一”的数据对接，同时有关部门的调查成果或是保护区还在陆续更新，因此，生态红线的科学性和合理性还有待核实，需进一步评估调整。

1 研究区及原有生态保护红线

1.1 崇左市概况

已有学者对生态保护红线进行研究，但这些研究分别选取全国、长三角城市群及局部地区的数据开展研究，从整体看，关于边境地区的研究文献相对较少，由于边境地区在地理位置上属于国家的边缘，担负着外围屏障保护角色，其在国家安全中具有非常重要的地位[3]。因此，本研究以西南边陲的城市——崇左市作为研究对象。崇左市是广西壮族自治区所辖地级市，位于广西壮族自治区西南部，是广西壮族自治区边境线陆路最长的地级市。境内拥有国家级白头叶猴保护区及森林资源丰富的国家级弄岗自然保护区，自然资源丰富。此外，崇左市属于桂西南集中连片喀斯特地貌区，也是桂西南边境及珠江流域上游的重要水源涵养区，是确保国土安全和生态安全的重要屏障，在全国改革发展稳定大局中具有重要地位。

1.2 原有生态保护红线划定情况

崇左市原有生态保护红线总面积为465532.86hm2，占全市国土面积的26.86%，生态保护红线主要由“桂西南岩溶山地生物多样性维护生态保护红线”“十万大山水源涵养与生物多样性维护生态保护红线”“西大明山水源涵养与生物多样性维护生态保护红线”“右江中下游干流流域水源涵养生态保护红线”“左江干流流域-高峰岭水源涵养生态保护红线”等组成。

1.3 原有生态保护红线存在问题

(1)生态保护红线单个图斑面积较小，分布零散。根据环境保护部与国家发展改革委共同印发的《生态保护红线划定指南》中规定，要做到应划尽划，避免生态环境破碎化[4]。选取生态斑块集中度作为评价指标，用于刻画生态保护红线空间分异特征及斑块集中度。

对生态保护红线的邻近图斑进行聚合操作，根据聚合地块的规模确定斑块集中度等级。聚合距离建议采用栅格单元的整数倍，建议采用20～50m，不同区域可根据地域特征进行适当调整。

表1 斑块集中度评价分级参考阈值

崇左市境内丘陵起伏，山多地少，以喀斯特岩溶地貌为主体，且中部地区被左江及支流切割，形成错综分布的丘陵平原。由于受特殊地形地貌的影响，崇左市内耕地、林地及城镇村高度混杂，故采取以50m为聚合距离，聚合后全市生态保护红线图斑达3261个，斑块面积大于1km2的仅为302个，占比仅9.26%，集中连片度较低，图斑较为破碎。

(2)生态保护红线范围内仍有大量的耕地、城镇村及矿业权等人为活动频繁的区域，保护难度增大。将原有生态保护红线与耕地、城镇村用地及矿业权等人为活动密集区叠加分析，生态保护红线内仍有6308.37hm2耕地，7854.11hm2城镇用地及474.13hm2合法矿业权。由于生态保护红线属于严格保护的区域，大量的人为活动不利于对现有生态功能及生态系统进行保护，从而增大地方政府的管控难度。此外，将生态保护红线与永久基本农田成果进行叠加分析，两者重叠面积达24.16hm2，两条控制线尚未做到不交叉、不重叠。

(3)生态保护红线与人工商品林矛盾冲突明显。将生态保护红线与人工商品林进行叠加，生态保护红线内涉及人工商品林64146.61hm2，主要涉及宁明县南端的低山丘陵地区及市域北端的西大名山保护区。崇左市属于“老、少、边、穷”地区，边境线村屯大多数属于贫困村，出于安全需要，国家鼓励边民守边固边就近就业，充分利用本地资源发展生产。由于市域境内山地多耕地少，种植杉木、八角等人工商品林是边民重要的经济来源，全市人工商品林占林地总量就高达49.73%，从而造成生态保护红线与人工商品林矛盾冲突明显。人工商品林是贫困林农重要的生产资料和家庭财产，如大量人工商品林划入生态保护红线，而人工商品林不能正常采伐利用，而现有生态补偿机制又尚未完善，贫困林农原有的稳定收入途径有可能被切断，可能会出现返贫，影响脱贫攻坚成果巩固，进而影响乡村振兴战略实施。

(4)生态保护红线尚未涵盖完全需要重点保护的生态要素。将生态保护红线与自然保护地、国家一级公益林、饮用水水源地及天然商品林等重要生态要素进行叠加分析，已有76.27%的重要生态要素已划入生态保护红线中，仍有23.27%尚未划入生态保护红线中进行管控，且尚未划入生态保护红线中的自然保护地有16281.89hm2。原有生态保护红线内的自然保护区域存在大量“开天窗“情况，部分”开天窗“的图斑面积仅有5m2(图1)。这些不利后期的勘测定标工作。

(5)生态保护红线边界与自然地理要素边界拟合程度还有待进一步提高。将生态保护红线与各县(区、市)最新影像图叠加分析，已划定的生态保护红线与现状山脉、河流等自然地貌单元边界大部分保持一致，但部分生态保护红线图斑边界存在与实体地理要素边界存在不一致，甚至部分图斑边界狭长且带有尖角情况，这些都不利于后期红线勘测定标及地方政府的管控，如图2所示。

图1 原生态保护红线开天窗示意图 图2 原生态保护红线边界不一致示意图

1.4 原因分析

(1)由于划定生态保护红线时，规则尚未明确导致划定偏差。2015年，由自治区发改委和原自治区环境保护厅牵头启动广西生态保护红线划定工作。2017年2月，自治区环境保护厅根据自治区人民政府批示，按照中共中央办公厅与国务院共同印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》[5]的要求，组织开展《广西陆域生态保护红线划定方案》修订工作。2018年10月，形成广西生态保护红线方案，包括了崇左市在内的14个地市生态红线的划定方案，形成报批稿上报国务院审批。在此期间，国家层面尚未出台生态保护红线管理办法，未明确生态保护红线内可以开展的人为活动，导致各方对划定方案存在分歧；生态保护红线内仍然涉及合法矿业权，镇村及大量的人工商品林。

(2)划定生态保护红线时，延续原保护地范围导致划定偏差。根据《生态保护红线划定指南》中规定，应确保划定的生态保护红线范围涵盖国家级和省级禁止开发区域，其中包括国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园及饮用水水源地一级保护区等十多种保护地整体纳入红线。由于当时自然保护地优化调整工作尚未启动，原有自然保护区、森林公园等保护地存在的范围不准确、责权不明确等问题，而划定生态保护红线时均直接采用延续原有保护地范围，从而导致生态保护红线矛盾冲突区域较多[9]。

(3)底图底数不一致造成生态保护红线划定偏差。生态保护红线是由原自治区环境保护厅牵头启动生态保护红线划定工作，永久基本农田划定则是由自然资源部门牵头划定，各类自然保护区及森林一张图均由林业部门统一管理。由于划定时，不同部门采用不同的底图底数，坐标系及比例尺，影响相互衔接的结果，也造成生态保护红线与永久基本农田、耕地、城镇村用地之间的矛盾冲突，划定偏差等问题。

(4)受地形地貌影响，集中连片划定生态保护红线较为困难。崇左市地处于中国的西南的丘陵地带，不同于中部的平原地区，崇左市境内丘陵起伏，山多地少，以喀斯特岩溶地貌为主体，且中部地区被左江及支流切割，形成错综分布的丘陵平原。受喀斯特岩溶地貌的限制，人类的生活、建设主要集中在沟谷及山前小平原区，市域内耕地、林地及城镇村空间高度混杂，空间矛盾冲突明显，集中连片划定生态保护红线较为困难。

2 生态保护红线评估调整路径

2.1 评估调整原则

(1)总体稳定、局部调整。根据构建国家和区域生态安全格局，提升生态保护能力和生态系统完整性的需要，遵循已有的划定成果，生态保护红线布局应不断优化和完善[6]。

(2)实事求是、客观科学。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，充分利用各类调查数据，形成统一的工作底图底数。采用精度较高的遥感影像和实地踏勘等多种方式，将生态保护红线精准落实到国土空间。

(3)协同推进，强化衔接。建立协调有序的生态保护红线划定工作机制，充分与主体功能区规划、土地利用现状及城乡发展布局等相衔接，与永久基本农田和城镇开发边界相协调，与经济社会发展需求和当前监管能力相适应[6]。

(4)评估调整思路。按照《生态保护红线划定指南》的要求，基于资源环境承载力与国土空间适宜性评价结果，将研究区域内的重要生态保护地进行空间分析，借助高分遥感影像，逐图斑对比矢量数据，分析识别生态保护红线内的冲突图斑，识别应划未划、应扣未扣图斑，按要求进行调入调出，然后进行边界处理、现状与规划衔接、上下衔接，外业实地调查核实后形成生态保护红线成果。根据《生态保护红线划定指南》及《广西壮族自治区国土空间规划工作领导小组办公室关于实施广西生态保护红线评估成果编制工作方案的函》(桂国规划办〔2020〕3号)[7]有关要求进行调整优化。

图3 生态保护红线评估调整技术路线

2.2 评估调整内容

(1)基础数据准确性。评估调整生态保护红线应采用国土调查、地理国情普查、遥感影像、物种调查等基础数据，数据应采用统一的底图底数、坐标系及比例尺，确保所采用的数据成果精度相同、真实可靠。

(2)划定界线的合理性情况。应分析生态保护红线图斑界线与现状自然地理要素如山脉、河流及湖泊等边界保持一致性，做到图、数及事实一致。

(3)应划尽划。基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果，梳理生态功能极重要、生态极脆弱区域，以及其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域划入生态保护红线情况，保证生态系统的完整性及生态廊道的连通性，未划入生态保护红线内的需要说明具体原因[8]。

(3)矛盾冲突。核实生态保护红线内永久基本农田、耕地、人工商品林、城镇村建设用地、重大基础设施项目、合法矿业权及战略性矿产等情况，分析生态保护红线与其他重要控制线交叉重叠情况，提出相应解决矛盾冲突的规则及办法[9]。

(4)图斑破碎度。分析生态保护红线图斑的集中连片度，降低生态保护红线图斑的破碎程度，以便后期的勘测定标及管控工作。

3 崇左市生态保护红线评估调整分析

3.1 评估调整结果分析

崇左市原生态保护红线面积465532.86hm2，占全市国土面积26.86%。将涉及人类活动较频繁的耕地、基本农田、村镇、矿产资源等区域调出，同时将属于生态功能极重要区域的自然保护区、饮用水源一级保护区、国家一级公益林及其他具有重要功能、潜在重要生态价值、有必要实施严格保护的等区域调入生态保护红线。调整后，崇左市生态保护红线面积为395009.43hm2，占全市国土面积的22.79%，较原划定方案下降4.07%。

3.2 评估调整对比分析

(1)与原红线边界合理性对比。原生态保护红线划定时，对于人为活动密集区仅进行简单扣除，部分边界尖角明显且有狭长边界存在，不利于后期的管控。本次优化，对斑块边界不合理的地方重点进行修边，减少后期管控难度。

图4 调整前生态保护红线边界示意图 图5 原生态保护红线边界不一致示意图

(2)与原红线应划尽划对比。对崇左市原生态保护红线分别与自然保护地、饮用水水源地一级保护区、国家一级公益林、其他公益林、天然商品林和其他具有重要功能、潜在重要生态价值、有必要实施严格保护的区域进行分析，坚持科学合理，应划尽划。由于原红线内其他公益林已在2019年公益林动态调整中调整为人工商品林，且部分其他公益林涉及合法矿业权，根据尽量减少新的不必要的矛盾冲突及实事求是的原则，妥善处理其他公益林内的矛盾冲突后将矛盾冲突较小或不涉及矛盾冲突的应划尽划调入红线内。调整后生态保护红线内各类应划尽划除其他公益林外，其他均有一定的提升，在基本做到应划尽划的同时，不将不必要的矛盾冲突带入到生态保护红线内。

表2 调整前后红线内各类型应划尽划面积对比 单位：hm2

(3)与原红线矛盾冲突对比。本次生态保护红线优化，人为活动密集区与自然保护地、国家一级公益重叠部分保留在红线内，后期逐步有序退出；在自然保护地、国家一级公益林以外，矛盾冲突明显且集中连片人工商品林及城镇村建设用地、合法矿业权调出，保障社会的稳定；对于重大项目一方面基础设施项目保留在生态保护红线内，以后期管控的方式，限制人为活动，降低优化生态保护红线布局，对生境的破坏；另一方面对于开发建设不可逆的，例如矿产资源开发、风电等项目，综合评估确定调出后不对区域生态保护红线造成威胁的，给予调出，尽量做到人口经济相平衡，发展与保护相协调。由于部分永久基本农田涉及自然保护地核心区，且未划入原红线内，故为保障地方生态安全，做到应划尽划，将该部分划入红线内且后期逐步有序退出。经调整后，生态保护红线内人为活动频繁区域减少，从而提高生态保护红线划定合理性和可行性。

表3 调整前后红线内各类型矛盾冲突对比表 单位：hm2

(4)与原红线图斑破碎程度对比。由于受地形地貌的约束，划定生态保护红线图斑做到集中连片较为困难，故本次优化着重对小于1km2的破碎图斑进行评估，对于无保护意义的斑块进行调出，减少生态保护红线内破碎程度，优化后全市生态保护红线聚合后斑块面积大于11km2占比38.92%，对比优化前提高29.66%。

3.3 评估调整合理性分析

经评估调整后的生态保护红线一方面在充分满足实事求是且不带入新的矛盾冲突的原则下，将原生态保护红线以外的自然保护地、饮用水水源地保护区及国家一级公益林等重要生态要素划入生态保护红线中，另一方面在保障国土生态总体格局及对生态环境不造成明显影响的前提下，将矛盾冲突剧烈的区域调出生态保护红线，减少生态保护红线内人为活动频繁区域。同时，对生态保护红线的边界及破碎图斑进行评估，合理优化生态保护红线边界及破碎图斑，提高生态保护红线划定的科学性及可行性，故该评估调整优化路径合理且可行。

4 优化与管控建议

(1)因地制宜，精准优化生态保护红线。生态保护红线评估调整工作不能仅仅依靠一张“调整规则”，要通盘考虑，针对不同地域，不同空间结构等因素，有针对性提出符合城市自身情况和地方政府管理的调整优化方案。政府及主管部门要在差异化、精细化上下好功夫，避免生态保护红线出现错划、漏划的情况。对于边境地区内零星分布的村落要重点评估，一方面可适当为一些具有守边固边重要作用的村庄“开天窗”；另一方面对于前有农田后有红线的村庄，针对其自身发展需求，在不对生态环境造成影响的情况下，适当将生态保护红线边界按照自然地理边境适当“退后”，为其留足发展的空间。

(2)分级分类，实行差别化管控。生态环境的保护不单依靠划定生态保护红线，还要有配套的管控机制。当前生态保护红线管控仍然缺乏具体法律条款及政策的保障。应加紧制定生态保护红线管理法，尽快把生态保护红线管控纳入法治化轨道。由于边境地区担负着国家领土安全的重要角色，稳边固边是其首要任务。建议在制定管控规则时，一方面对边境地区生态保护红线实行分级分类管控措施，明确环境准入的条件，使得各类生态保护红线区域能够得到有效保护[10]。在符合国家有关法规政策的前提下，对于边境地区内完全位于生态保护红线内的村庄，允许其采用城乡增减挂钩的方式，支持乡村振兴产业的落地。同时，对于医疗、教育等民生项目确需且无法避让占用生态保护红线，在不占用自然保护地核心区且不对其生态功能造成影响条件下，允许其建设使用；另一方面，借鉴永久基本农田与耕地的管控手段，对边境地区内且位于生态保护红线核心区以外的区域，实行生态保护红线进出平衡机制。由地方自然资源部门统一管理，并作为地市考核县级政府的重要生态指标[11]。

(3)谋求发展，探索“两山“转换路径。探索边境地区“两山”转换路径，健全生态产品有偿使用机制。由于生态产品有价，因此，建立有偿使用规则，发挥市场在生态产品配置的决定性作用，广泛调动全社会保护生态产品的积极性[12]。建立对边境地区发展绿色产业的奖补机制，推动边境地区产业发展重心转向绿色低碳和提质增效转变，从而实现国土安全与生态安全的“双赢”。搭建生态产品交易平台，加快制定生态产品交易管理条例及生态产品有偿使用制度，采用试点先行的方式，逐步搭建起全国生态产品交易平台。同时，尽快确定生态保护红线区域补偿的总资金量，建立生态保护红线专项资金，按照“谁保护，谁受益”的原则，建立健全生态保护红线监测考核机制，根据考核结果进行奖惩，并把生态保护红线考核结果与生态补偿资金向挂钩，生态补偿转移支付资金全部用于生态保护红线区域内环境保护、生态修复及生态补偿[13]。制定生态补偿资金年度使用方案，编写生态补偿资金年度使用报告，确保在结算年度内生态补偿资源到位，且不发生生态补偿资金超范围使用情况。

(4)突破壁垒，实现生态环境共建共治共享。要“打造新时代共建共治共享的社会治理格局”。这是中国特色社会主义进入新时代的要求，也是打造多元化生态环境治理格局的需要[14]。边境地区的生态保护仅依赖国家自上而下的管控模式是无法实现“长治久安”。要充分调动各方积极性和能动性，坚持政府主导，企业、社会主体与公众参与，引入市场机制，鼓励社会资本参与生态文明建设，如支持社会资本参与边境地区生态环境修复或发展林下经济产业等，从而实现边境地区生态环境共建共治共享。

5 结 语

国土空间规划是一项综合性规划，其规划重心既不在于大规模城镇建设，也不在于寻求单一对生态与耕地资源的严格保护的规划，而是资源的优化配置，实现可持续发展[15]。生态保护红线的评估调整及管控不能“一概而论”，而应从构建国家生态安全格局考虑，针对地域性及特殊性，探讨不同的评估调整及管控方式，从而实现生态保护红线划得好，落得下，管得住，让其发挥应有得作用。本研究对崇左市原生态保护红线从图斑边界，应划尽划及矛盾冲突情况多方面进行划定分析，总结其存在问题的主要原因，并基于边境地区的实际情况，提出生态保护红线评估调整的路径。通过研究表明，评估调整路径符合崇左市客观实际，研究思路科学、可行。

生态保护红线评估调整是新时期生态文明建设的初始阶段与基础工作，今后要进一步开展生态保护红线勘测落界与管控政策研究，为实现中国梦打下结实的基础。