环境治理中的党政问责发展进程、逻辑机理及完善路径

向佐群，钟 颖

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

2015 年伊始，为推进生态文明建设，健全生态文明制度体系，强化党政领导干部生态环境和资源保护职责，我国建立了党政领导干部生态环境损害责任追究制度，开展党政问责。2016 年以来，党中央和国务院通过生态环境保护督察加强了对生态环境损害的问责，践行党政同责。2018年，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）颁布实施，实现了党政问责的合一，中国问责机制由分散问责走向统一问责。探讨环境治理中的党政问责发展进程、逻辑机理及完善路径，有利于推动生态环境损害党政问责理论与实践，回应生态环境损害党政问责的新时代之需。

一、环境治理中党政问责产生的背景

（一）环境问责产生的背景

（二）环境治理中党政问责产生的前提与基础

1.党政机关共同承担环境治理职责。首先，生态环境保护是党的建设和国家治理的基本任务。党的十八大报告将生态文明建设提到前所未有的战略高度，将其与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一道，纳入社会主义现代化建设“五位一体”总体布局。《中国共产党章程（修正案）》将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章。这标志着生态文明建设被纳入中国共产党的行动纲领。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，把坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。另外，我国明确将环境保护作为一项基本国策，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）及《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）等相关法律规定了各级政府具有保护环境的职责，因此，环境保护也是政府的重要职责之一。

其次，党政共同制定环境政策，推动生态文明建设进程与改革。以中国共产党为核心的政党与国家权力高度结合的“党政体制”是理解中国政治的关键。中国环境治理离不开党的领导，正如“没有离开业务的政治，更没有离开政治的业务”。党的重要政策推进生态环境法治进程，构成了生态环境的政党法治体系，是生态环境治理的重要法律依据。党的十八大以来，为推进生态文明建设，中共中央与国务院相继联合发布《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《生态文明建设目标评价考核办法》《关于全面推行河长制的意见》《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》等一系列政策文件，特别是2020 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出了构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，强调了党中央与国务院共同制定生态环境保护的目标及重大战略，地方各级党委和政府贯彻执行党中央、国务院决策部署，组织落实目标任务、政策措施。

最后，各级党政领导共同贯彻执行环境政策与法律，建构与推行生态文明建设首长负责制。生态文明建设中推进环境治理，不仅是政府的职能，党委的领导更是关键。2018 年修订的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）确定的党管干部原则，为党政首长负责制提供了法律依据。建构与推行生态文明建设首长负责制具有法律依据与现实基础，它具有重要意义：（1）有助于推进国家治理体系和治理能力现代化的创新；（2）有利于党政领导干部政绩观的转变，促使各级党委、政府重视生态环境质量的改善，走绿色发展之路；（3）有利于各级党委、政府建构生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，保证生态安全，促进生态文明建设。

2.党政问责是环境治理能力现代化的必然选择。现代政治是政党政治，政党是政治活动的主角，任何执政者都不能只有权力没有责任。政治活动中彼此互动的“行动者”，包括政府、政党、社会组织等，它们是现代政治责任的承担主体，政党尤其是政党的领导者需要承担现代的政治责任。负责制政府是现代国家治理的三大政治制度之一，负责制政府应该对公民负责，保护民众利益是其根本的责任。问责制是现代国家治理的基本要求。我国党政问责理论渊源于中国共产党的根本宗旨，即全心全意为人民服务。

中国共产党和各级人民政府承担着生态文明建设的重任。习近平总书记指出，“在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚”“对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究”“生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部”“地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人”。为了监督党政领导干部转变生态文明建设观念，促进生态文明体制改革，必须建立党政领导干部生态环境损害责任追究制度，同时建立相配套的生态文明建设目标责任、评价考核、离任审计、环保督察等基本配套机制。

3.党政同责是环境治理中党政问责的核心要义。党政同责体现了党的全面领导的基本原则。我国《宪法》总纲中确定了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出健全党的全面领导制度，确保党在各种组织中发挥领导作用，并把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程中。

二、环境治理中的党政问责发展进程

关于我国环境问责的发展阶段，理论界并没有达成共识。李代明认为环境问责经历了问责普遍适用性的探索与专门针对地方官员生态环境保护责任追究两个阶段；刘少华、陈荣昌认为我国环境问责经历了初创、发展和成熟三个阶段。本研究根据问责对象的不同，将环境问责发展分为行政问责和党政同责两个阶段。

（一）行政问责阶段（1979—2014）

1.行政问责的初创阶段（1979—1996）。本阶段主要是环境与资源保护基本法及相关法律对政府环境责任及责任追究的简要规定。1979 年，《环境保护法（试行）》颁布实施，首次明确国务院和所属各部门、地方各级人民政府保护环境的责任，同时提出将对造成严重环境污染的行为追究行政责任。1982 年，《中华人民共和国海洋环境保护法》颁布实施，明确规定追究污染损害海洋环境直接责任人的刑事责任。1988 年，国务院环境保护委员会发布《关于城市环境综合整治定量考核的决定》，提出城市环境整治实行市长负责制，我国的环境管理开始由定性管理向定量管理转变。1989年，《环境保护法》明确规定环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

2.地方环境行政问责的确立阶段（1996—2005）。随着经济的快速发展，环境污染与破坏日益严重。为加大环境保护力度，各地相继出台政策法规，对违反环境保护法规导致严重环境问题的行政机关及其责任人进行问责，初步确立了地方环境行政问责机制。1996年，山东省监察厅、人事厅、环保局联合印发《山东省关于违反环境保护法规行政处分暂行规定》，开创了地方环境行政问责的先河。其后，其他省份纷纷出台专门的环境行政问责规定，有些地方初探环境治理中的党政问责立法。2002 年，湖北省监察厅、环境保护局联合印发《关于违反环境保护法律法规行政处分的暂行规定》，对违反环境保护法律法规的行为人予以行政问责。2003 年，贵州省纪委、监察厅联合印发《关于违反环境保护法律法规党纪政纪处分的暂行规定》。同年，中共广东省纪委、监察厅联合印发《关于对违反环境保护法律法规行为党纪政纪处分的暂行规定》。2004年，天津市监察局与环保局联合印发《关于违反环境保护法规行政处分暂行规定》。由此可见，地方环境行政问责规范规定了环境问责的目的、问责的对象、问责的行为范围、问责的种类，这为中央环境行政问责的立法提供了经验，从而推动了全国环境问责立法进程。

3.中央及地方广泛推行环境行政问责阶段（2005—2014）。2005 年，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，该规范性文件为环境行政问责提供了政策依据，推进了中央环境问责立法。2005 年，监察部、国家环保总局联合颁布我国首个关于环境行政问责的部门规章《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，规定了问责对象、问责方式、问责理由等。除了单行规章，全国人大常委会审议通过了《公务员法》等一系列法律，规范了党政问责的内容，完善了环境问责的依据。特别是2014 年修订通过的《环境保护法》，加强了政府及其职能部门环境保护与治理的责任，进一步明确了问责方式。

与此同时，地方相继出台相应的规章推行环境行政问责，并继续尝试推进党政问责。2010 年，云南省出台《云南省人民政府关于全面推行环境保护“一岗双责”制度的决定》。2012 年，广西壮族自治区出台《广西壮族自治区党政领导干部环境保护过错问责暂行办法》，实行环境保护党政“一把手”负责制。2013 年，云南省政府办公厅制定《云南省环境保护行政问责办法》。2014 年，贵州省委、省政府联合印发我国第一部生态环境保护责任清单《贵州省各级党委、政府及相关职能部门生态环境保护责任划分规定（试行）》。其后，湖南省出台了《湖南省环境保护工作责任规定（试行）》。2014 年，环境保护部制定了《环境保护部约谈暂行办法》，实行环保行政约谈制度。

（二）党政同责阶段（2015—）

为落实和推进环境党政问责，原中央全面深化改革领导小组印发了《环境保护督察方案（试行）》等一系列配套的规范性文件。中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《生态文明建设目标评价考核办法》《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，明确生态文明建设目标评价考核实行党政同责，地方党委和政府领导成员生态文明建设“一岗双责”，并实行严格考核问责。同时，地方纷纷出台党政环境保护相关责任规定。例如，云南、内蒙古等地相继出台《云南省各级党委、政府及有关部门环境保护工作责任规定（试行）》《内蒙古自治区党委、政府及有关部门环境保护工作职责》，严格落实环境保护和生态文明建设“党政同责”“一岗双责”要求。2017 年，长春市市委办公厅、市政府办公厅联合印发《长春市生态环境保护工作责任规定（试行）》，构建起“党政同责”“一岗双责”的环境治理责任体系。

2.环境治理中的党政同责不断深化阶段（2018—）。具体来说，这一阶段又可划分为：

（1）国家机构改革推进党政问责机制创新阶段。国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，既是全面从严治党向纵深发展的重大战略举措，也是全面依法治国的重要组成部分。2016 年，中共中央在北京市、山西省、浙江省设立各级监察委员会，先行先试。2017 年，全国人大常委会决定在全国各地推开国家监察体制改革试点。2018 年，我国全面深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公。党的十九大报告提出构建集中统一、权威高效的国家监察体系，形成以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力，从而形成以党对反腐败工作的集中统一领导、对公权力监督全覆盖的监督问责体系。

2018 年，全国人大常委会审议通过《监察法》，该法明确了监察委员会的国家地位、性质、职责等内容，赋予监察机关问责权。《监察法》的问责剑指领导责任，强调的是政治责任，由此构成了我国监察机关外部问责与行政机关内部问责的“分层式”问责模式。为强化对公职人员的管理监督，实现党纪与国法的有效衔接，推进政务处分的法治化、规范化，2020 年，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《公职人员政务处分法》），该法是我国第一部综合性的问责立法，是《监察法》的具体执行法，是与党纪处分相对应的针对公职人员问责的法律，其注重纪法协同，在问责的情形、权限、程序、后果与《公务员法》及其他相关法律法规保持衔接，从而保证公职人员处分适用上的统一性。

为落实各项法律法规，加强党委对环境治理的全面领导与责任体系建设，各地方党委及政府相继出台环境保护责任的规定。如，《湖南省生态环境保护工作责任规定》《湖南省环境污染事故行政责任追究办法》《四川省环境污染事故行政责任追究办法》《浙江省生态环境保护工作责任规定》《太原市生态环境保护工作责任规定》等，以上这些规定都具体列举了各级党委、政府及其他国家机关的环境责任清单，责任明确，有利于依责而追责。

三、环境治理中党政问责逻辑机理

我国生态环境问责经历了由“风暴问责”向“制度问责”的总体演变，实现了从传统行政问责向党政同责模式的转换，“党政同责”“一岗双责”构成新时代环境问责的鲜明特征。环境治理中的党政问责从问责依据、问责原则、问责对象、问责理由、问责程序等问责的基本要素上实现了制度变革与逻辑转换，推动了环境治理责任体系建设，进而推进了环境治理体系的现代化。

（一）环境治理中的党政问责从单一依据向多元依据的法治化转化

问责法治化是现代环境治理的基本要求。我国现行环境治理中的党政问责依据充分，形成了一个多元立体体系。首先，《宪法》《监察法》《公职人员政务处分法》《公务员法》等，为公职人员问责提供了一般性规定；其次，《环境保护法》《长江保护法》等，为环境治理中的行政问责提供了法律上的依据；再次，《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》等，为党员干部问责提供了一般依据；最后，党中央与国务院及各地方党委、政府发布的政策文件成为环境治理党政问责的主要依据，如《办法（试行）》《湖南省环境污染事故行政责任追究办法》等。

社会转型时期，环境治理中的党政问责依据体系在理念、形式、内容、原则等方面都较传统问责依据体系有所突破。在问责理念上，“党政同责”“一岗双责”理念的提出，实现了我国环境问责机制的创新与突破，改变了环境问责逻辑。在问责依据形式上，环境问责既包括我国具有立法权的国家机关制定的法律、法规、规章，还包括党规以及中共中央与国务院、地方各级党委与政府发布的规范性文件。在问责依据的内容上，明确了地方各级党委和政府对本地区生态环境与资源保护负总责，中央和国家机关有关部门、地方各级党委和政府的有关部门按照职责分别承担相应责任，同时对各种违法违规行为进行了明确的界定，构建了基本的环境治理党政追责规则体系。

（二）环境治理中的党政问责原则体现了法定性、科学性、公平性的统一

环境治理中的党政问责原则是指问责的基本精神、理念、价值，引领环境问责的方向，体现时代精神。我国为加强生态文明建设，加快推进生态文明体制改革，建立了党政领导干部生态环境责任追究制度，在基本理念方面具有很大的创新性。主要体现在以下方面：首先，确立了依法依规原则，是问责法定的体现。我国首次同时把法律和党规作为问责的依据在政策文件中予以确立，其基本含义是党政领导干部作为生态环境责任追究主体，应该依据法律与党规的权限、内容、程序与方式对其进行问责。依法依规追究党政领导干部生态环境责任是加强生态文明建设，推进中国特色社会主义法治建设的基本要求。依法依规原则实现了党的领导与依法治国的协调统一。其次，科学认定原则，体现了问责的科学性。此原则具体指问责需要建立在客观事实基础上，运用科学的方法鉴别环境治理中管理者的责任，而不是简单归责问责、责大责小都需要与科学认定的事实一致。环境治理复杂多变，需要依循客观规律，客观问责。最后，“党政同责”“一岗双责”和终身追责原则。此原则突破我国传统问责视域，体现了中国共产党全面从严治党与加大生态文明建设的决心，是建党以来最严格问责精神的体现。这一原则是权责的统一，是法治公平的保障。

（三）环境治理中问责对象从行政公务员拓宽到党政领导干部

20 世纪80 年代以来，我国环境问责经历了一个从对行政公务人员问责到对各级党政领导干部问责的曲折发展过程。2003 年的“非典”开启了我国行政问责的先河，但问责对象限于行政工作人员。其后，随着我国政治民主化的不断推进，问责对象的范围不断拓宽。2015 年，《办法（试行）》出台，明确生态环境领域追究党政领导的责任，具体指：一是县级以上地方各级党委和政府的领导班子成员；二是各级职能部门的领导班子成员；三是国家机关有关工作部门领导班子成员。

党政问责对象的拓宽，促使日常环境治理的责任化。在日常环境治理中，因不合规的环境审批或其他环境管理活动，可能导致重大的能源消耗和环境破坏。我国应严格实行日常环境治理责任制，严格落实“三重一大”事项集体决策、科学决策、民主决策的原则，保障环境治理的民主化与责任化。

（四）环境治理中的党政问责理由从事件问责到行为问责再到决策问责

党政问责的理由是问责的依据，是问责要素的核心。环境党政问责发端于突发环境事件，是被动的问责。随着经济发展和社会转型，中央及各级地方党委、政府越来越重视环境治理与保护，建立了党委、政府环境管理责任清单、生态绩效考核机制及党政领导干部离任自然资产审计制度，违背责任清单、生态绩效不达标或离任审计不合格则会被追责，甚至党政领导干部会因环境项目的重大决策失误而被问责，党政问责成为环境管理的常规性手段。

（五）环境治理中的党政问责，形成了轻重相宜、惩罚有度的多层次责任方式体系

党政问责方式是承担责任的形式，因其在环境管理中的责任不同，决定党政机关承担方式的差异，责任方式必须体现公平性原则，因此形成了轻重相宜、惩罚有度的多层次有机衔接的责任方式体系。

根据环境管理的特殊性与复杂性，党政领导干部因岗位职责不同，对其追责的方式有所不同。《办法（试行）》规定了三类不同层次的责任追究方式：一是声誉类处分，主要形式是诫勉、责令公开道歉；二是组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；三是党纪政纪处分。组织处理和党纪政纪处分可以单独使用，也可以同时使用。《监察法》规定的责任追究方式有三类：一是谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉，主要适用情形是有职务违法行为但情节较轻的公职人员；二是政务处分决定，主要适用于违法的公职人员；三是党内问责，主要适用于不履行或者不正确履行职责的领导人员，党内问责包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分等。

《监察法》承继了《办法（试行）》所规定的党政问责方式融于一法的模式，但《监察法》在问责方式上有所发展，主要体现在：（1）更全面规定了党政问责不同情形下的问责方式，形成了与违法程度次第相适应的违法责任方式体系；（2）拓宽了声誉罚的范围，体现了教育与惩罚相结合的原则；（3）具化了各种问责方式适用的基本条件，具有了较强的操作性。

（六）环境治理中的党政问责程序实现了从模糊到具体的转变

“一个健全的法律，如使用武断的、专横的程序去执行，不能发生良好的效果；一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果”。党政问责制度是推进国家治理体系和治理能力现代化不可缺少的制度，为保证其制度效果的实现，应遵循法治的基本原则即正当程序原则，使制度利益最大化。环境治理中党政问责程序的细致化与体系化是保证问责公正的必要前提。为加强问责的公正性，应不断完善问责的程序，保证每一个问责的正当性与公平性。

2006 年，监察部与国家环保总局发布的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，规定了环境问责的主体、对象与理由，没有规定问责程序。2015 年，《办法（试行）》不仅规定了问责的主体、对象、原则、理由、问责后果，而且规定了环境治理中的党政问责程序内容，规定了问责的调查程序、各机关的协调程序、问责结果公开程序、党政人员申诉程序。《监察法》《公职人员政务处分法》具体规定了党政问责的程序、政务问责的程序。2019 年修订的《中国共产党问责条例》，增加了针对党的领导干部问责的一系列程序内容。环境治理中党政问责的程序内容越来越具体、明确，实现了依法问责，依序问责。

我国环境治理中的党政问责程序从无规定到模糊规定再到详尽规定，是中国特色社会主义法治建设的必然结果，是新时代依规治党与全面从严治党的基本要求，是生态文明体制改革和建设的必然手段。

四、环境治理中党政问责存在的问题及解决对策

（一）环境治理中党政问责存在的问题

2016 年以来，党中央和国务院通过环保督察加强了生态环境问责。中央环保督察组开展了二轮六批次生态环境问责，但在问责实践中，仍存在同案不问责、同案不同责、问责不同由等问题，具体体现在以下几方面：

1.环境治理中党政问责主体多元，缺乏主动性。环境治理中党政问责是一个复杂的系统工程，既涉及发起主体，又涉及调查主体，还涉及决定主体。党政问责主体较为复杂，没有形成有机的配合，导致问责效率低。首先，问责发起的主要主体具有临时性，未常态化，导致问责的被动性。现在环境治理中党政问责的启动者主要是各级环境保护督察工作领导小组，而从《国务院行政机构设置和编制管理条例》来看，各级督察工作领导小组属于“议事协调机构”，并非常设机关。虽然议事协调机构能够将不同部门的成员组合在一起，有效协调和规划各部门的职责与权限，并在短期内取得良好的环境治理效果。但议事协调机构与各级监察委及其他问责主体缺乏明确的衔接机制，问责机制的启动没有形成有机的配合。其次，党政问责主体的不统一，问责缺乏主动性。2018 年，我国正式设立了监察委，将多头的行政机关问责变为了监察委统一问责。但是，不同地域在环境治理实践中的党政问责主体不尽相同。例如，湖南近几年环境治理中的问责主体主要是各级党委和政府，广东省、海南省的问责主体主要是纪委与监察委。

2.环境治理中党政问责的责任不平衡。第一，党政责任不均衡。目前，环境问责已经从传统行政问责向党政同责转换。但实践调研中发现，部分环境事件的党政问责，要么追究党内责任要么追究行政责任，对同一环境损害事件进行党政同责处理的较少。第二，主次责任失调。环境保护是系统工程，不仅要依靠环保部门的管理，水利、农业、国土等资源管理部门和发改、建设、工商等综合管理部门也兼有环境保护的监管职责。实践中，环境问责对象主要是环保部门的公务员，其他部门虽有问责，但是人次明显少于环保部门。

3.环境治理中党政问责理由过于抽象。在我国环境问责实践中，问责文书很少写明违反法律法规或党纪的具体条款，而只是写明问责原因，如“整改不力”“监管失职”“报送不实信息”“环境保护工作认识不足”“打击不到位”“执法不力”“把关不严”等。问责的方向是选择“行为”还是“结果”，导致归责存在较大的解释空间和弹性。实践中主要还是以“结果”为问责的方向，行政决策和行政过程问责的较少涉及。

4.环境治理中党政问责程序交错不明晰。党政问责程序既有党纪问责又有行政问责，程序相互交错，在实际运行过程中从启动到救济都是不明晰的。首先，问责启动程序存在不规范性。目前，立法与规范性文件中并未对环境治理中党政问责的发起程序有任何明确的规定，经常是环境影响较大时被动地启动问责，导致党政问责延迟。其次，问责程序不够透明。实践中，问责过程与结果都没有完全公开，即便公开，也是有限公开，甚至是延迟公开，降低了公众的参与度。最后，必要的事后救济程序难落实。党政问责救济程序主要是向本级机关或者上级机关寻求救济，被问责对象担心打击报复，不敢寻求事后救济。

（二）环境治理中党政问责问题解决的有效对策

1.强化环境治理中党政问责的主体责任。环境治理中党政问责的主要形式包括党内问责、监察问责和行政问责三种。三种问责的主体是不同的，应该加强这三类问责主体之间的相互协调，提高问责的主动性。环境治理中的党内问责主体主要是纪委与党委，监察问责主体主要是监察委，行政问责主体主要是各行政主管部门。环境问责具有强烈的党政跨界性质并涉及一定的专业技术性，结合环境治理的复杂性和多部门协作性，可以吸纳党委、政府、监察和相关职能部门等主体，在各级监察委下建立一个具有权威性的环境治理党政问责发起机构，并突出党委在问责发起主体中的主导地位，统一负责各个层级的环境问责。通过此机构，可以加强各个主体之间的信息互通和业务协作，能够克服传统问责发起主体无法对环境治理进行专业问责的缺憾。

2.明晰环境治理中党政主体的责任。责任的法定化是现代法治的基本要求，也是权利与责任内在的统一。首先，应明晰各级党委、政府和其他职能部门在环境治理与保护中的职责划分，明确何种情形下各类主体应该负什么责任。其次，应该根据不同的部门职能设置不同的环境治理与保护责任清单，使问责缘由能够有明确的清单可查询。最后，环境治理与保护的责任内容需要不断更新。社会在不断进步，对于法律法规所规定的具体问责理由应该是动态发展的。在法律法规中可以增加负责环境保护的主要领导干部对自己所提拔的干部负有失察责任等问责情形。

3.推行党政问责理由的法定化。根据依法行政原则，问责的理由与结果都应符合法定原则，即因什么问责和问什么责都必须由法律法规、规章、规范性文件明确规定，而不能随意问责，这是现代法治的基本要求。党政问责理由必须是明确的，不能是模糊的，如此，环境执法人员才能预期自己的行为合法与否。党政问责理由法定化的有效处理：一是立法中需要细化问责的理由，更要强化行为过程和决策过程的问责；二是实践中问责主体需要明确具体的法律法规及党纪条款，依法依纪做出处分决定，而不是问责主体主观的问责依据。

4.细化环境治理中党政问责程序。环境治理中的党政问责需要按照正当的程序去追责，这样能够最大程度保障被问责主体的权利不被侵犯。在制度设计、制度运行的过程中充分保障人民的民主权利，保障人民获得充分的救济途径。《监察法》虽已对监察程序做了细致的规定，但属于一般性的规定。环境治理中的党政问责具有一定的特殊性、复杂性，因此，需要制定具体的环境党政问责程序，其完整程序应当由立案、调查、决定、执行、救济以及结果公开等一系列相互联系的环节构成。具体程序如下：（1）明确党政问责的启动程序，确定启动的实体内容和启动问责条件。（2）细化党政问责的调查程序，明确各个调查主体的权利与责任，保证问责主体能够独立开展调查及不同主体调查权力的配合与协调。（3）统一党政问责决定程序，统一问责主体、问责过程步骤、问责决定书的内容。问责决定书的基本要素包括，问责主体和问责对象的基本情况、调查的基本事实与证据的认定过程、做出处分的法律法规及党纪的具体规定、做出处分结果的具体依据条文、告知问责对象的权利及救济途径。（4）拓宽党政问责对象的救济渠道。一是在党政机关设置专门中立的申诉机构；二是分类救济程序，一般性的处分可以采用本级机关的申诉程序，严重的问责通过专门申诉机构的内部救济，条件成熟时应提供司法救济。（5）保证问责执行程序的实现。执行是制度实现的根本保证，党政问责的执行程序应包括以下几方面内容：一是确定具体的执行机关，明确其执行的具体职责；二是不同的处分结果执行的期限不同；三是不同的问责结果产生的权利义务影响不同，需要通知各相关部门执行决定内容；四是当处分结束后，执行机关要告知相关部门问责对象的某些权利义务的终止以及某些权利义务的恢复，保证问责对象的权利。