权责清单评估指标体系的探索和实践——基于浙江省绍兴市的研究

●绍兴市委编办课题组

权责清单制度是厘清政府与市场、政府与社会边界的有效途径，是实现行政权力运行“可视化”的基础性工程。近年来，浙江省绍兴市基于数字化改革的大背景，围绕“法无授权不可为、法定职责必须为”的要求，探索构建了一套可量化、可考核、可评估、可监督的权责清单评估指标体系，引导规范权力运行，助力打造整体智治、高效协同的现代化党政机关。

一、评估背景

绍兴市探索构建权责清单评估指标体系，开展权责清单评估，主要有两个方面的背景：

（一）实现三区同权同责的现实需要。为解决长期以来“一市一区（越城区）”管理体制遗留的问题，2014年以来，绍兴市重新明确市与越城区管理范围和具体事权，逐步将应由区县级人民政府承担但仍由市级部门代为承担的行政权力划归越城区，进而理顺市与越城区权责边界，促进市区管理体制更加顺畅高效。几轮调整后，需要有一套可评估的指标体系来检验越城区的职能配置是否得到完善，而且衡量市辖越城区、柯桥区、上虞区三区是否同权同责。

（二）数字化改革为权责清单评估提供了条件。2021年，浙江省提出在全省推进数字化改革，从根本上实现整体智治、高效协同。作为改革基础，浙江省将行政权力的基本信息纳入权力事项库管理，不同地区、层级部门行使同一项行政权力，在权力事项库中列为一个权力事项，赋予统一事项编码。各级部门行使的行政权力须从权力事项库中认领编制，不在库内的无法线上运行。随着数字化改革不断推进，绍兴市县两级部门行政权力线上运行已成常态，为开展权责清单评估提供条件。另一方面，绍兴市启动党政群机关、事业部门和市县机构编制运行绩效评估试点工作，探索推进机构编制资源高效精准配置。权责清单作为其关键的部分，可以从数字化的角度评估地区、部门的履职尽责情况。

二、权责清单评估体系架构与指标设计

（一）评估对象及方法。主要以绍兴市为评估地区、以绍兴市县两级部门为评估对象，依托绍兴市机构编制智慧化管理系统3.0版本开发，构建数字化的权责清单评估指标体系模块，系统分析计算评估指数形成结果。

（二）体系架构。按照定性和定量相结合的思路，采用层次分析法（AHP法）进行量化架构设计。

（三）评估内容、指标设计及评估细则。聚焦提高机构履职尽责能力和水平，重点评估地区或单位权责清单实施情况，即权责清单编制情况、公布情况、执行情况及行政权力线上运行情况，初步设计“及时性”“执行性”2个一级指标和“应认领未认领”“应调整未调整”“应划转未划转”“法定职责必须为”“法无授权不可为”“属地管理”“有效承接”“失职缺位”8个二级指标。同时，在实践中增加“差异性”指标，用以降低山区、海岛等不同区域带来的差异。具体指标及计算方法见表1。

（四）指标权重。根据现有的机构编制运行数据以及历年来的年度目标责任制考核结果，结合评估组集体讨论，对指标权重进行赋分。考虑到评估对象有差异，指标权重略有差别。以评估区县为例，明确指标基准为0.05，由评估组成员按照“重点指标”“一般指标”“其他指标”三档进行权重赋分，初步的赋分权重征求被评估区县意见，并听取高校教师与专家建议。综合各方意见后，调整部分指标赋分，形成权责清单指标权重体系（区县）。具体指标权重见表2。

表2 权责清单指标权重（区县）

三、评估结果

经过一年多的探索，绍兴市在市级及越城、柯桥、上虞三区进行评估。通过评估，绍兴市级权责清单评估指数从83.3%提高到97.8%，越城区从64.7%提高到89.3%，柯桥区、上虞区也均有一定幅度的提升，有效推进机构职能优化协同高效。

（一）分工更精细。评估中发现部分领域因存在责任不明、不清造成“多头管”“三不管”等问题，导致“执行性”指标长期处于扣分状态。对此，细化事项颗粒度，分解职责分工。例如，“对文化娱乐场所等商业经营活动造成环境噪声污染的行政处罚”，该事项由生态环境部门划转综合执法部门，关联的“对文化娱乐场所等商业经营活动噪声排放情况的行政检查”已细化为两个子项，子项1明确综合执法部门负责文化娱乐场所等商业经营活动噪声排放情况的投诉、举报，以及日常巡查工作，子项2明确生态环境部门负责指导文化娱乐场所、商业经营部门等安装符合规定的噪声防治设施并规范使用，对综合执法部门发现、移交的违法线索进行处理，对噪声进行检测。

（二）权责更清晰。据评估，2021年7月到2022年3月，越城区在城市管理、房地产市场管理、土地储备管理、农机与畜牧业监管、植物检疫等十余领域相继认领或调整权力事项1200余项，以往权力事项审核中最常见的“市级未下放，区级不行使”“当地其他业务主管部门行使，本部门不行使”“其他地区未行使，本地区也不行使”等不认领理由基本消除，“及时性”指标中的“应认领未认领”“应调整未调整”“应划转未划转”3个二级指标和“执行性”指标中的“法定职责必须为”“法无授权不可为”2个二级指标也基本实现不扣分，市与区权责关系进一步理顺，三区基本实现同职、同权、同责。

（三）履职更规范。通过系统线上评估，全面推动了行政权力线上规范运行。在政务服务领域，各级部门严格按照清单实施行政审批，规范申请条件、申报材料、办理流程、设定依据、收费标准等运行信息，执行中无法增加附加条件或限制。2021年度，绍兴市政务服务“好差评”中办事群众满意率达99.6%。在执法监管领域，各级部门根据已认领的行政检查事项，统一编制行政检查专项清单，应用浙政钉*掌上执法开展执法监管行动，对直接涉及公共安全、公众健康以及潜在风险大的领域实行重点监管，已实现行政检查事项年度全覆盖。

四、深化权责清单评估指标体系的思考

（一）以差异化为导向，进一步做细评估指标体系。一是注重层级差异。逐项分析市、县、乡不同层级行使同一项行政权力的履职重点，明确各层级部门的评估方式，做到精准分工、纵向协同，防止上下一般粗。二是注重地区差异。在区分山区与海岛地理条件差异的基础上，进一步细化城区与县城、社区与农村等特点，制定差异化的权责清单指导目录。三是注重体制差异。对于在机构限额内因地制宜设置的地方特色机构，建立健全其“一对多”“多对一”的评估机制，理顺上下级、内外部的行政权力、工作任务和沟通衔接关系。

（二）以共同体为目标，进一步做深评估指标体系。一是聚焦政务服务。对“一窗受理、集成服务”“一网通办”中涉及政务服务“一件事”的各个部门（包括牵头部门和配合部门）进行整体化履职评估。二是聚焦综合执法。编制执法监管“一件事”分工案例，进一步强化综合执法部门与业务主管部门协同评估机制，避免“多头管”“三不管”等问题。三是聚焦权力下放。明确下放事项、程序和法律依据，确定下放后的运行流程、规则和权责关系，探索下放部门与承接部门捆绑式履职评估机制。

（三）以强基层为关键，进一步做实评估指标体系。一是加强事项清单对接。依托权力事项库，以数字化方式实现市县部门与乡镇（街道）权责清单的有效对接。二是加强事项“属地管理”。将经审核确认下沉乡镇（街道）、村（社区）、网格员的行政权力（包括工作任务）纳入乡镇（街道）“属地管理”事项责任清单管理，以数字化方式实现“清单之外无‘属地管理’”。三是加强事项执行保障。基于权责清单评估结果，探索乡镇（街道）人员编制统筹使用的有效途径，推动机构编制资源向乡镇（街道）下沉，实现既向基层放权赋能，又切实充实基层力量。