粤港澳大湾区背景下广州制造业空间优化途径探析

■秦瑞英 白伟杉

随着全球新技术革命的到来、智能制造技术的应用、制造业综合成本发生变化，全球制造业布局正在趋向多元化，高端制造业逐步向亚洲转移，给广州制造业高质量发展带来极大机遇，也使得面临用地紧缺的广州，优化调整制造业的空间变得更加迫切。作为我国开放程度最高、经济活力最强劲的区域之一，粤港澳大湾区建设稳步推进，日渐形成具有国际竞争力的现代产业体系，对广州发挥核心引擎作用、推进制造业高质量发展、协同共建具有国际竞争力的先进制造业基地提出了更高要求，也为广州产业空间的优化拓展提供了极好机遇。

一、粤港澳大湾区制造业空间格局现状

（一）世界级先进制造业产业集群已经形成

1.珠江两岸两大制造业产业带逐渐成熟。粤港澳大湾区制造业基础较强，初步形成了以电子信息和装备制造业为主导，家电、石化、新材料、纺织、生物医药等产业为支撑的制造业产业体系。从空间上看，制造业主要集中在深圳、佛山、广州、东莞、中山5市，呈西北—东南带状分布。具体来看，沿珠江两岸分别形成两大制造业带。其中，珠江西岸的广州北部和南部、佛山、中山、珠海等地，以装备制造业为主，形成了技术密集型制造业带，各城市目前也在打造新材料、新能源、高清视频、生物医药等产业，珠江西岸先进装备制造产业带逐渐形成；珠江东岸的广州东部和中部、东莞、深圳、惠州等地，则形成了知识密集型制造业带，涵盖各类新兴产业和高科技产业，与互联网、人工智能、电子通信等领域都紧密相关，逐渐形成珠江东岸电子信息产业带[1]。

2.我国最发达的先进制造业集聚区。2021年，工信部开展的先进制造业集群竞赛中，评选出全国25个制造业集群优胜者，广东省是全国入围数最多的省份之一（江苏并列第一），有6个集群入围，都位于粤港澳大湾区。其中，与深圳相关的有4个，涉及新一代信息技术、先进电池材料、智能装备、高端医疗器械等产业；与广州相关的有3个，即广佛惠超高清视频和智能家电集群、广佛深莞智能装备集群和深广高端医疗器械集群，包含高清视频、智能家电、智能装备和医疗器械产业；涉及东莞和佛山的各2个，惠州1个①。

（二）珠江两岸先进制造业发展水平差异明显

近年来，大湾区各城市不断强化创新驱动，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合发展，制造业转型升级步伐加快，结构优化成效显现。但珠江两岸制造业优化调整效果和结构高端化水平仍存在差异。珠江东岸的深圳、惠州和东莞发展水平较高（图1），2020年，深圳和惠州先进制造业增加值占规模以上工业增加值的比重均在60%以上，分别达到72.5%和64.2%，远远高出其他城市。广州、珠海和佛山虽也在50%以上，分别达到58.18%、58.2%和50.2%，但与深圳、惠州的差距较大。而珠江西岸的中山、肇庆和江门的先进制造业增加值占规模以上工业增加值比重则在40%以下。珠江东岸城市的高技术制造业增加值占规模以上工业增加值的比重也遥遥领先，深圳达66.1%，惠州和东莞也分别达43.8%和37.9%，分列第二、三位。广州高技术制造业增加值占比仅16.45%，与深圳、惠州、东莞差距较大。

图1 粤港澳大湾区制造业高端化水平差异

（三）深穗两市的制造企业实力和成长性最强

从制造企业的空间分布来看，基本形成以深穗为核心，佛山、珠海、东莞等地分工协作的格局。粤港澳大湾区拥有华为、腾讯、美的、格力、广汽等一大批规模实力较强的龙头企业和专注于细分领域的单项冠军企业，形成了上下游齐全的供应链体系。2021年，中国企业联合会、中国企业家协会发布的中国制造企业500强中，广东省有58家进入榜单。其中，深圳和广州分别以25家和20家，合占全省中国制造业500强企业的77.6%。佛山以3家列大湾区第3位，珠海、东莞、中山各2家，惠州1家。同年工信部公布的第六批全国制造业单项冠军示范企业20强中，粤港澳大湾区有2个城市榜上有名，深圳和广州分别以15家和8家，分列第5位和第11位②。

（四）广惠佛等城市的制造业集聚水平较高

区位熵通常被用来衡量一个地区产业的空间分布情况，反映产业部门的专业化程度，以及该地区产业在区域内的地位和作用，能够反映出区域层面的产业集聚水平。区位熵值越高，产业集聚水平越高。计算粤港澳大湾区内地9市制造业在广东省和全国的区位熵，可具体分析大湾区城市层面的制造业集聚情况。

结果显示（表1），2020年，大湾区内地9市在广东省范围内，广州、佛山、深圳、东莞、惠州的制造业区位熵都在1以上，集聚水平较高；其中惠州集聚水平最高，其次为佛山、广州、深圳和东莞，肇庆的制造业集聚水平最低。从全国范围来看，大湾区内地9市的制造业区位熵均大于其在省内的熵值，仅有江门和肇庆的区位熵低于1，其他城市均在1以上，惠州、佛山、广州依然以较大优势居前三，进一步证实大湾区作为我国重要制造业基地的绝对实力。

表1 2020年大湾区内地9市制造业在广东省及全国的区位熵

二、粤港澳大湾区制造业空间格局发展趋势

（一）大湾区内地9市制造业空间集聚水平呈现“四升四降一平”的态势

通过对“十三五”时期和“十二五”末大湾区内地9市制造业区位熵的比较，可以看出，大湾区内地9市制造业的空间集聚水平发生了变化，呈现“四升四降一平”的态势，即4个城市集聚度提高、4个城市集聚水平下降、1个城市基本持平。具体而言，惠州和佛山的制造业集聚水平持续提高，广州制造业集聚加速，区位熵值从“十二五”时期的低于1跃升到2020年的1.157。深圳则略有提升。东莞的制造业集聚水平保持不变。江门、中山、肇庆、珠海的空间集聚水平呈现下降趋势，其中，江门和中山下降趋势最为明显（图2）。

图2 粤港澳大湾区制造业空间集聚趋势

（二）珠江东岸电子信息产业带协作加强

近年来，粤港澳大湾区制造业新增企业的重心存在从深圳逐渐向东莞、中山等地转移的现象。大湾区东岸的深圳、东莞、惠州之间的边界地区成为湾区制造业增长的亮点地区，基础设施等的跨界合作成为常态。深圳制造业产业外溢，制造企业向周边城市转移，带动深莞、深惠边界地区以及汕头等地区的制造业增长[2]，尤其是在电子信息制造业遥遥领先的深圳带动下，东莞、惠州、汕头等东岸城市的电子信息产业在产业链上形成有效互补，并呈现日益紧密的协作态势。

在社会快速发展的背景下，土工合成材料已经在高架公路桥头路基工程中得到普及应用，其也被称为加筋土法。在高架施工建设的过程中，经常会应用到加筋地基法，还会使用到加固填筑法。加固填方法在桥头路基当中使用加筋材料进行平铺，合理应用路基土体与加筋材料间存在的拉力，尽量的延长桥头沉降发生的时间，促使填土稳定性的有效提高。加筋地基法则是需要适当的清除局部深度的路基土，再使用具有较强承载力与稳定性的填料回填，然后进行平铺土工合成材料，构成一定的地基持力层，提升高架桥头路基的稳定性。

（三）佛肇先进制造业转型升级群逐渐形成

肇庆与佛山人文相近、山水相连，是广佛肇经济圈和珠江西岸先进装备制造产业带的重要成员。佛山机械、装备制造业增加值排在大湾区首位。作为广东连接大西南至东盟的枢纽，肇庆主动接受佛山的经济辐射和带动。佛山—肇庆产业集聚效应逐渐形成，未来将成为大湾区先进制造业转型升级的关键[3]。

（四）广深制造业外迁加速

《粤港澳大湾区发展规划纲要》深入实施以来，高铁、城际轨道交通网络等重要基础设施建设进一步强化，广佛肇、深莞惠等多个1小时同城生活圈正逐步成形。随着广深两大核心城市用地、劳动力等成本的提高，以及制造业转型升级的迫切需要，大湾区城市群的同城化将进一步加速广深制造业外迁及人口转移趋势，而东莞、佛山、惠州、中山、肇庆等城市的工业园区、科技园等将成为潜在的湾区共建的制造业基地。

三、广州制造业空间布局的成效及优化局限

（一）空间布局成效

1.“一核三翼，多点支撑”的空间总体格局基本形成。“十三五”期间，广州不断强化产业园区载体功能，依托黄埔、南沙、增城三个国家级开发区和花都开发区、从化开发区、云埔工业园区、白云工业园区4个省级园区的政策优势，结合95个产业区块（园区）的提质增效，大力推动先进制造业集聚发展，已经形成汽车、电子产品、石化、装备制造和生物医药等六大千亿级先进制造业集群，“一核三翼，多点支撑”的制造业空间总体格局基本形成。“一核”即中心城区先进制造业集聚核，“三翼”即东部、南部和北部三个先进制造业集聚带，“多点支撑”即为集聚核及集聚带上主要的制造产业区块。

2.制造业市域外扩效应增强。从产业规模来看，“十三五”以来，黄埔、南沙、番禺和花都等外围地区依然是广州重要的工业基地，中心城区的工业空心化程度不断加剧（图3、图4）。黄埔、南沙、番禺和花都四区的工业增加值占全市的三分之二多，并呈现更加集聚态势。2020年，四个区的规模以上工业增加值共占全市规模以上工业增加值的71.9%，较2015年增加2.19个百分点。其中，黄埔区实现规模以上工业增加值突破2000亿元，达2094.47亿元，保持全市首位地位，占全市规模以上工业增加值比重近35%；其次是花都、南沙和番禺，分别占2.41%、11.7%和11.21%。而中心城区的越秀、海珠、荔湾和天河四个区的工业规模占全市比重都在5.1%以下，越秀区规模最小，只占0.51%，仅是黄埔区的十分之一左右。

图3 “十三五”时期广州各区工业规模变化

图4 “十三五”时期广州各区工业占比变化

3.划定产业区块，引导制造业空间集聚。2020年2月，广州市公布《广州市工业产业区块划定成果》，以保障制造业发展用地，提高工业用地的集聚效益。全市共划定669个工业产业区块，明确区块内重点发展先进制造业，以及支持先进制造业和战略性新兴产业发展的创新、研发等高端产业，积极引导制造业有效集聚。从工业区块的区域分布来看，花都区和番禺区划定的区块数最多，分别占全市的25.4%和22.9%；海珠区最少，仅13个。从面积上看，黄埔区划定的工业区块最大，为101.49平方千米，占全市的16.3%；南沙、花都、增城和白云区紧随其后，均在80平方千米以上，分别占全市的16%、15%、14%和13%；荔湾和海珠区的面积最小，仅为4.79平方千米和1.86平方千米，只占全市的0.77%和0.3%③，体现出对制造业布局从中心城区向东部、北部和南部引导的总体思路。

4.村级工业园整治成效显现。2018年，全市村级工业园1688个，总面积约132平方千米，约占全市旧改土地总量的22.5%。其中，150亩以上的有303个，占村级工业园用地总面积的六成以上[4]。80%以上为传统的服装、化妆品、皮革皮具、五金等加工制造以及仓储、物流等行业，产值仅占全市工业企业总产值的10%，税收仅占全市工业企业总税收的6%，效益低下④。为拓展新兴产业发展空间，广州实施产业园区提质增效行动计划，形成政府收储、国企主导、园区专业平台主导、龙头企业主导、村集体主导五种整治典型模式，坚决淘汰污染及落后产能，为产业园区企业提供良好发展环境。目前，全市已建立稳定的村级工业园基础数据库，制定村级工业园评价指标，累计整治提升村级工业园16平方千米⑤，重点发展IAB、NEM、汽车零配件等产业，打造天河棠下智汇PARK、海珠唯品同创汇、乐天智谷、中国软件CBD等一批示范园区。

（二）广州制造业空间布局局限

1.产业用地紧缺。按照国际惯例，城市发展的生态宜居线（以土地利用强度为评价指标）为20%，生态宜居警戒线是30%。早在2015年，广州市的土地利用强度就已经达到25%，越秀、荔湾、海珠、天河等中心城区的土地利用强度更是超过60%，土地开发强度趋于饱和。经济新常态下，广州建设用地指标的收紧与不断上升的城乡建设需求矛盾日益凸显。近年来，随着中国电科华南电子信息产业园、视源电子总部及智能制造基地、乐金显示OLED项目、广通生物创新型疫苗生产基地等战略性新兴产业诸多重大项目的引进和落地，产业发展用地需求的缺口增大，需要通过复垦腾挪的方式填补该用地缺口，但每年实际完成的建设用地复垦量有限，实现难度较大，新增建设用地供需存在一定的矛盾。

2.存量工业用地盘活存瓶颈。盘活存量工业用地是发展创新型产业的重要路径。广州以往已批的传统工业用地往往规模较大，但土地利用效率较低，土地和厂房空置现象较多。在盘活存量工业用地方面，政府希望通过规划调整、土地公开出让等“退二进三”方式，选择最优主体进行再开发，实现用地效益最大化，增加政府财政和税收收入。而原有工业企业主在土地、用工等成本增加及市场下行的背景下，普遍采取保守的经营策略，对用地改造的态度较为谨慎。政府、企业两者利益在实践中较难平衡，导致许多存量工业用地盘活艰难。

四、粤港澳大湾区背景下广州制造业空间布局的优化策略

（一）优化发展“3＋4＋N”的先进制造业空间格局

制定全市工业园区布局规划和功能定位指引，聚焦打造黄埔（广州开发区）、花都、番禺、增城、白云、从化以及南沙自贸试验片区先进制造业基地，大力支持和发挥黄埔（广州开发区）担当全市制造业发展的主载体和主力军作用，重点建设以3大国家级开发区为中心、以4个省级开发区为支点、多个市级先进制造业集聚发展基地错位发展的“3＋4＋N”的园区发展格局。加快花果山超高清视频产业特色小镇、广州软件谷、人工智能与数字经济试验区、花都新一代信息技术产业园、大岗先进制造业基地、广州民营科技园、荔湾海龙国际科技创新产业区等园区建设。加快穗港智造特别合作区建设，创建穗港“再工业化合作示范区”，打造国际生物岛生命科学合作示范区、粤港澳大湾区医药健康综合试验区等穗港澳合作建设平台。

（二）强化服务型制造业集聚发展核

充分发挥中心城区产业优势，以建设全国服务型制造示范城市为契机，依托中新广州知识城、广州科学城、人工智能和数字经济创新试验区、天河智慧城等重点平台，以高附加值产业链为主导，打造具有较强服务辐射带动能力的现代服务型制造、高端生产性服务业和总部经济集聚核。以服务型制造集聚发展核内的工业园区为载体，在强化各园区主导产业的基础上，推动园区由“生产性制造”向“服务型制造”转变。积极推进具有良好基础条件和具有一定创新能力的企业转型升级，建设先进制造业科技创新与产品研发中心，培育发展新技术、新产品、新模式、新业态，形成广州产业创新要素集聚地和先进科研技术成果示范引领区，为广州服务型制造业发展建立良好基础。

（三）分区分类引导村级工业园改造提升

加快村级工业园改造，突破各村行政壁垒，实现跨村域集约式的工业区开发模式。创新村级工业园管理体系，空间相邻的各村级工业园划归集约工业区统一管理。提高产业门槛，建立生态控制型村级工业园集聚倒逼机制。依法依规对生态控制型村级工业园内的企业，在工商、环保、规划管控等方面高标准、严要求，通过增加其运营成本，促使其搬迁、淘汰或改造。探索手续不完善的村工业用地合法确权办法，探索不同类型手续不完善的村工业用地的划分标准、合法确权比例、办理流程、需提供的资料、相关责任等，鼓励其向集约工业区内搬迁。细化村级工业园改造流程，明晰村级工业园升级改造的项目策划、实施方案、改造实施、利益调节的具体流程。分类实施改造提升，按照“搬迁一批、淘汰一批、提升一批”的原则[5]，将改造园区划定为承接转移园区、限期搬迁园区和保留发展园区，承接转移园区优先用于疏导企业腾退安置或周转，限期搬迁园区要在限定期内拆除改造，保留发展园区要综合整治或局部拆改建，允许在园企业增资扩产。明晰园区定位，“一园一策”科学制定改造方案和改造计划，从产业类别、投资强度、产值、税收、容积率、建筑密度等方面制定入园标准，坚持改造与招商同步，着力引入新经济、新业态，布局发展科技型、创新型企业和项目，培育发展优势产业。

（四）大力共建飞地园区

近年来，国家出台政策大力支持飞地经济发展。国家“十四五”规划明确提出，要鼓励探索共建园区、飞地经济等利益共享模式。广州应抓住《粤港澳大湾区发展规划纲要》推进实施的重大机遇，按照明确的梯度序列、转移轨迹、空间形态等规划要求，重点依托南沙、番禺、黄埔、广州开发区等制造业重点区域，与大湾区其他城市相互结对，建设飞地园区，发展飞地经济。如对于广清经济特别合作区建设，可借鉴深汕特别合作区的成熟经验，探索“广州总装+清远配套”“广州前端+清远后台”“广州研发+清远制造”“广州孵化+清远产业化”等合作共建模式，为全省破解区域发展不平衡不充分难题提供可复制可推广的“广清经验”。

（五）拓展海外发展空间

积极响应“一带一路”倡议，强化与“一带一路”沿线国家和地区的制造业合作，创建多元化、多边化的合作制度，为“一带一路”国家地区创造良好的合作环境，吸引港澳和海外企业投资建厂，加快中国（广州）中小企业先进制造业中外合作区的建设，打造合作新载体，为广州制造业走出去奠定坚实基础。坚持企业为主体，以市场为导向，加强政府统筹，形成国企带头、民企跟进的立体化合作态势，鼓励和支持企业或园区走出去，对接国际通行规则，丰富企业（或园区）的国际化经营内涵，更加高效地在全球范围配置资源。坚持和探索多元化有效合作模式，依据“一带一路”所呈现的发展空间和趋势特点，发挥合作区的载体功能，推动装备制造、生物医药、汽车等优势产业国际化布局，重点促进智能装备等领域的产品出口和国际产能合作，支持节能装备、新能源装备等行业拓展国际市场。

注释：

①工业和信息化部规划司：《先进制造业集群决赛优胜者名单公示》，2021年3月21日，https://wap.miit.gov.cn/jgsj/ghs/gzdt/art/2021/art_c59a0995a34d4c26a850faae580f 0544.html，访问日期：2022年7月11日。

②工业和信息化部产业政策与法规司：《关于制造业单项冠军第六批遴选和第三批通过复核企业名单的公示》，2021年11月8日，https://www.ncsti.gov.cn/kjdt/tzgg/202111/t20211109_50852.html，访问日期：2022年 7月11日。

③广州市工业和信息化局：《广州市工业和信息化局广州市规划和自然资源局关于公布广州市工业产业区块划定成果的通告》，2020年2月25日，http://gxj.gz.gov.cn/zt/gzzzygzlfz/wjfb/content/post_5678809.html，访问日期：2022年7月11日。

④⑤广州市人民政府办公厅：《广州市人民政府办公厅关于印发广州市工业和信息化发展“十四五”规划的通知》，2022年6月2日，http://www.gz.gov.cn/zwgk/fggw/sfbgtwj/content/post_8319334.html，访问日期：2022年7月11日。