基于国土空间规划体系下乡镇国土空间规划编制的思考

文／卢斌 湖南省勘测设计院有限公司 湖南长沙 410000

1、项目背景

国土空间规划是乡镇各类用地开发保护建设的依据。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》标志着国土空间规划编制工作的全面开展。《若干意见》指出，全国建立“五级三类”的国土空间规划体系，按照“一级政府、一级事权、一级规划”的原则，国土空间总体规划分为“全国、省、市、县、乡镇”五个层级。乡镇上联城市、下接乡村，作为五级国土空间规划体系的最基本单元，是生态文明建设指引、全域综合管控及乡村发展的落脚点，承担着由上传导、中间管控、向下指导的重要作用。

2、目前乡镇规划编制所需要解决的问题

2.1 各类规划类型各自为政

原乡镇总体规划比较复杂，重战略引领、理念思路；沿用城市总规的技术框架，但“重镇区建设而轻全域统筹”；原乡镇土地利用规划比较简要，强调指标的分解、管控、落实，刚性管控有余，但精细化管理不足；新的乡镇国土空间规划编制应该是“合一”的，是以生态文明的新思想、新理念、新理论指导编制的规划。更需要统筹城镇空间、农业、生态空间的发展质量，促进发展方式、生活方式、生态保护及治理方式的转变。然而，实现高质量的乡镇规划与建设，仅靠上层次县市层面的国土空间规划是达到的，需要根据乡镇实际情况因地制宜、深化细致的规划乡镇规划，各专业、各部门需要协调共同来完成。

2.2 工作组织与技术统筹难，自成体系

国土空间规划是重构型规划，是过去模块性规划的梳理、整合与优化。

因机构整合，规划管理职责由原来分散在国土、城乡规划、发改、环保等部门向自然资源部门集中统一，必然需要重新梳理新的业务体系，与此同时原规划人还必须掌握农业、林草、测绘等陌生领域的知识。此外，需要乡镇国土空间规划如何衔接市区国土空间规划的要求，这些无疑增强了工作组织的统筹难度。

2.3 数据治理的问题

国土空间规划所需数据分散在原国土、规划、林业、测绘、发改等多个部门以及各部门内部科室，并且都是按照原来部门管理逻辑和标准建设，导致不少数据在坐标体系、概念内涵、格式等方面不统一，数据真实性和质量难以保证，数据处理的工作量非常高。如“三调”数据转换为国土空间规划用途分类，数据整理处理存在技术盲点，同时各类原始数据真实性和转换数据的合法性谁来认定也无相关依据和标准。

2.4 国土空间开发与保护平衡的矛盾

首先开发与保护的平衡。生态文明发展要求，必须统筹处理好开发与保护的关系。划为生态空间，很可能将失去发展的机会，划为开发建设地区，必然将有更多的发展机会，如何平衡这一关系，除了技术层面协调，更需要制度和政策的设计，如三线的统筹划定、科学划定。其次层级博弈、上下协同。未来土地增量空间供给是自上而下的有效配置，市县乡镇国土空间规划的使命是向上要争取、向下要说理。从国家到省到地市到县到乡镇的指标控制与分配，体现的是资源管控和供给侧改革思路，是规划发展权的空间和时间分配。

3、国土空间规划背景下乡镇规划编制策略的思路

3.1 总体构思

总体分四个阶段，一是夯实基础，摸清家底、算好国土空间一本账；二是落实要求，约束性指标、控制底线；三是做实蓝图，谋划自身发展、形成可落地、可实施的空间治理蓝图；四是扎实实施，建立规划传导、谋划近期项目、形成政策清单。

3.2 技术路线

乡镇国土空间规划技术路线，主要分为基础分析、确定目标、规划体系、实施保障四大部分。主要从现状和规划评估两大方面进行现状特征和问题总结，并在相关案例的基础上提出总体的定位与目标。规划体系是从国土空间格局、控制线管控、自然资源规划、镇村体系与空间规划引导、专项支撑体系、集中建设区规划、全域土地整治与生态修复、近期重点建设项目规划等8 大方面。最后提出分析实施与行动计划。（图1）

图1 乡镇空间规划技术路线图

3.3 技术方法

（1）多规合一

按照多规合一的要求，协调对接各个规划，包括县市国土空间规划、综合交通等各种规划的有效衔接，以第三次国土调查土地利用现状数据为依据，确保各种规划确定的保护性空间、城镇开发边界等重要参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制体系。

（2）统筹规划，突出项目重点

统筹安排乡镇内的国土空间，优化调整乡村各类用地布局，合理安排乡镇内的各类设施，重点解决乡镇内的用途管制、与综合整治、生态保护修复、村民建房等问题。

（3）生态优先，强化管控

落实上位县市国土空间规划的“三区三线”，对接生态红线和公益林区域，保护山水林湖；保护耕地、严守基本农田；严格控制建设用地，并制定相应的管制措施。

（4）以人为本，尊重民意

坚持以人为本，尊重民意，认真做好调研、村民诉求倾听等基础工作，保障村民的诉求的权利，维护村民各种权益。（图2）

图2 技术方法

3.4 乡镇国土空间规划的编制重点问题探讨

（1）强化落实——建体系、落指标

确定“定位目标、国土空间格局优化、控制线落实、土地整治和生态修复”等十大内容体系，调整划定“三条控制线”，确定规划分区与用途管制，明确城镇村体系和城乡居民点布局，构建实用性的乡镇空间规划体系。

首先落实上位国土空间规划各项指标，其次要结合乡镇自身发展需要，提出合理的控制指标，衔接上位规划。落实生态保护红线、耕地保有量、基本农田等约束性指标，提出镇域与集镇人口规模等预期性指标。

（2）生态优先——控底线、促修复

以双评价为前提，识别乡镇的空间本底底数与发展条件，明确森林草原、河湖水系、耕地、矿产资源等自然资源要素空间和保护要求，确定镇域国土空间规划分区，统筹、优化和确定“三区三线”。

（3）全域统筹——构格局、优空间

构建国土空间开发保护总体格局，按照上位规划划定的农业、生态、历史文化等重要保护区，构建乡镇总体发展的规划结构。合理规划乡镇城镇空间和以及开放广场、重大公共空间及交通基础设施等重要节点，因地制宜地确定乡镇国土空间保护、开发、利用、修复、治理的总体格局。统筹三生空间规划，以农业用地为主，布局生态空间、建设用地和生活空间用地。

（4）精明发展——谋发展、提品质

落实上位国土空间规划的战略和目标任务，根据乡镇的特色资源禀赋、经济社会发展状况、历史文化特色和城乡发展诉求等，确定不同时期的乡镇发展定位和目标。明确产业发展方向，制定乡镇及村庄禁止和限制发展产业目录，引导产业空间高效集聚利用，推动城乡融合发展。打造宜业宜居的产业强镇，切实平衡发展与保护的关系。

首先合理引导乡镇村民建房、公共建筑和生产建筑，保持村庄的整体风貌协调，体现乡镇地域特色。充分考虑当地建筑文化特色和居民生活习惯，重点提升集镇空间品质和农村人居环境品质。

其次是优化乡镇特色空间，结合河流的水域、文化广场、公园等重要公共空间及景观节点，营造赋予地域特色浓厚的标志性公共空间；统筹历史文化保护及传承，尊重乡镇乡村原有格局及脉络，顺应乡村山体、水体等环境要素，延续乡村原有的空间格局、街巷肌理等。

（5）村庄发展——重分类、促振兴

根据县域村庄分类和布局成果，按照村庄发展类型及发展状况从设施配套、特色保护、乡土环境、产业发展等方面提出引导性要求，合理编制的实用性的村庄规划，或单元类详细规划，促进乡村—二三产业融合发展，促进乡村产业振兴，加快实用性乡镇规划及建设。

（6）结合乡镇情况，促进“三生并举，平衡发展”

从环境策略、经济策略、社会策略三个方面入手，确定乡镇及村庄的发展要点，确定相关实施措施，得出详细的工作思路。（图3）

图3 乡镇三生空间融合发展分析

（7）强调公众参与性，充分尊重群众主体意愿

乡镇国土空间规划将“公众参与”作为保障规划实施的组织机制中的重要组成部分，贯穿至规划编制的各个程序和阶段。

扎实做好基础准备、入户调查、村民讨论、集体审议等主体性工作，纳入乡镇规划成果。充分利用各种媒体做好宣传工作，建立规划宣传和交流互动机制。

（8）建平台，搭系统

建立乡镇国土空间信息平台的建设，整合各类乡镇空间关联数据，建设市乡镇国土规划“一张图”的监督管理信息系统，国土空间规划实施监督信息系统，是基于国土空间基础信息平台构建的一个应用系统，旨在开展国土空间规划的动态监测评估预警，加强规划实施监管。该系统主要包括“一张图”的应用、分析与评价、成果审查及管理、监测评估及预警、资源环境承载能力监测预警和指标模型管理等六大功能。同时应根据地方特色和实际管理需要，在基础模块上灵活增添扩展应用，以更好地为当地规划管理服务。

（9）广连通，促服务

依托自然资源政务管理与服务平台实现数据省、市、县共享，为各级系统建设提供数据支撑，更好服务地方工作。同时，实现自然资源“一张图”系统与其他职能部门业务的协同，拓展系统应用，通过系统内外连接，实现跨部门的信息共享及业务协调。

3.5 乡镇空间规划难点及对策

（1）工作组织——如何加强规划编制工作的组织领导？

因机构整合，规划管理职责由原来分散在国土、城乡规划、发改、环保等部门向自然资源部门集中统一，必然需要重新梳理新的业务体系，与此同时原规划人还必须掌握农业、林草、测绘等陌生领域的知识。此外，需要关注专项规划、详细规划如何衔接总体规划的要求，这些无疑增加了工作组织的统筹难度。

对策措施：建立部门协调机制、通力推进国土空间

加强规划编制工作的组织领导。强化组织领导，成立编制工作领导小组以及技术专责小组，通过强有力的领导模式，加快规划编制进度，及时研究审议和协调解决规划编制中的重大布局、重大事项；建立部门协调机制，通力推进国土空间规划编制工作扎实开展。

（2）如何在“现状建设用地超建”的前提条件下，盘活用地的存量，激活土地潜力，妥善解决新增建设的用地迫切需要？

对策措施：通过盘活空心房，低效用地再利用

针对乡镇及村庄存在的空心房占用的建设用地，清退空心房，复垦或复绿或做建设用地；梳理闲置用地（主要包括废弃工厂和乡镇企业用地、废弃养殖场用地），针对各类型用地因地制宜，科学划定建设用地区域与复垦（绿）区域，提高土地利用效率和生态效益；充分利用存量用地（现状建设用地），“见缝插针” 式合理提高建筑密度。

（3）如何在土地整治和设施提升的同时延续乡村脉络，保留乡土风情？

对策措施：通过采用微创式用地布局优化，营造地域化乡土景观

习总书记在谈到乡村规划中，曾经指出，“慎砍树、禁挖山、不填湖、少拆房”。这就是说要尊重地域乡土风貌。规划将延续当地文脉，不做大拆大建，在延续乡村原有发展脉络的基础上，针对现状问题与发展诉求，以微创式的方式展开规划整治。采用微创式用地布局优化，国土空间布局方面，延续村庄原有格局，尊重村庄自组织演化规律，采纳村民意见，以就近安置和屋场共建的方式，组织用地布局与村庄形式；营造地域化乡土景观，在人居环境整治方面，规划注重乡土景观的延续与营造。

（4）尊重原乡本底，挖掘村庄深层特色，印刻村庄原始肌理

对策措施：挖掘村庄的特色资源，给乡村注入文化底蕴

挖掘各个乡镇各个村庄的内涵，发现村庄的深层资源、文化等特色，利用大数据等现代信息手段，更加科学的分析村庄的优势资源与开发潜力，找准村庄发展的个性定位，形成有吸引力的村庄特色。挖掘乡镇的历史文化，促进文化传承与发展，提出历史人文与空间规划结合的策略，发现村庄的深层资源，形成更加丰富且独具特色的乡土文化，给乡村注入灵魂。

（5）如何增强乡镇规划的可实施性？如何坚持村民主导的参与式规划？

对策措施：注重公众参与，充分尊重群众主体意愿

近年来，虽然全国各地持续推动乡村建设行动，然而由于规划主体的错位，加之传统的规划方法对乡镇规划的适应性较差，村民参与规划的自主意识较为模糊，公众介入推动的乡镇规划相对滞后，导致乡镇规划成果的实施性和可行性较低。只有实现村民主体地位的回归，才能增强规划的落地性。

乡镇规划空间需融合村民的历史记忆、乡土知识，承载过去的发展脉络，以及对未来的美好生活的向往。将乡镇规划从单纯的空间规划转向参与规划，村民主体由原来自上而下的“被动式”接受转向自下而上的“主导式”参与，我们规划师则扮演“参谋”的角色，需保证村民主体在规划中的利益。

结语：

乡镇是五级空间规划中的最后一级，是城之尾，村之首，也是“多规冲突”最直接的交汇点，规划需要尊重村民意愿，需要兼顾上位规划和村民的诉求，权衡的社会性问题。为此，规划需要对乡镇空间规划的问题、重点、难点进行研究，建立乡镇规划数据平台，明确乡镇规划需要解决的问题，合理判断新时代空间规划的特点和内涵，如实具体化的反应在乡镇规划的编制上，需要编制实用性乡镇空间规划，用于指导乡镇的发展与建设。