支持辽宁高质量发展先行先试税收政策研究

范宝学，谢凯伊

（辽宁工程技术大学 工商管理学院，辽宁 葫芦岛 125105）

0 引言

习近平总书记关于东北振兴发展的重要讲话和中央关于支持东北地区深化改革创新推动高质量发展的政策精神，为东北振兴和东北区域经济发展指明了方向，是辽宁实现高质量发展的行动指南。为贯彻落实中央政策精神，使中央政策落地生根，极大地发挥政策效应，辽宁高质量发展政策需要更进一步具体细化。有些政策在执行过程中需要结合辽宁实际情况落实，有些政策在中央政策框架范围内需要辽宁进行探索、先行先试。本文旨在探讨促进辽宁高质量发展的先行先试税收政策问题。

1 税收视角下辽宁区域经济发展特点

1.1 经济税收总量偏低，与先进省份相比仍存在差距

从全国来看，辽宁的经济发展现状与发达省份存在较大的差距，表现为经济税收总量偏小。2019年，辽宁地区生产总值24 909.45亿元，占全国的2.51%，江苏、浙江、山东分别是辽宁的4倍、2.3倍、2.8倍；辽宁税收收入（国家税务总局口径）3 940亿元，占全国的2.49%，总规模在31个省级行政区（中国香港、中国澳门和中国台湾等未有统计数据）中排名第13位。江苏、浙江、山东分别是辽宁的3.6倍、2.9倍、2.3倍。见表1。

表1 2019 年辽宁省国内生产总值、税收收入与先进省份比较Tab.1 comparison of GDP and tax revenue between Liaoning province and advanced provinces in 2019

1.2 省内经济发展不均衡，呈现“两强多弱”格局

从辽宁省内部看，比较突出的问题是省内经济发展不均衡。2019 年辽宁地区生产总值超过1 000 亿元的有大连市、沈阳市、鞍山市、锦州市、盘锦市、营口市，其中大连市和沈阳市分别为6 470.3 亿元和7 001.7 亿元，遥遥领先，而居后两位的铁岭市和阜新市只有640 亿元和488.1 亿元。2019 年辽宁地区税收收入超过1 000 亿元的有沈阳市和大连市，分别为 1 159.74 亿元和1 084.56亿元；超过200 亿元的有鞍山市、盘锦市和营口市，分别为220.57 亿元、266.05 亿元和213.26 亿元；最后两名是铁岭市和阜新市，分别为61.04 亿元和46.51 亿元。而沈阳市的税收规模为阜新市的25 倍、铁岭市的19 倍；大连市的税收规模为阜新市的23 倍、铁岭市的18 倍。 2019 年辽宁省各市地区生产总值与税收收入见表2。

表2 2019 年辽宁省各地区生产总值与税收收入Tab.2 GDP and tax revenue of cities and regions in Liaoning province in 2019

1.3 科技创新相对落后，资源配置效率不高

2019 年，辽宁信息传输、软件和信息技术服务业税收收入409 075 万元，同比增长1.6%，科学研究和技术服务业税收收入393 325 万元，同比增长9%，与先进省份差距较大，同比增长也没有明显改观。其中大连市的信息传输、软件和信息技术服务业与科学研究和技术服务业税收收入约占辽宁全省的50%，省内其他地区科技产业发展可见

一斑。根据《中国区域创新能力评价报告（2020）》的统计数据，辽宁省在2020 年全国区域创新能力综合指标的排名中位居第17位，较2019 年的第19 位上升两位，与2018年排位相同，在创新实力、创新效率、创新潜力方面的指标排名分别位于第14 位、第11 位和第29 位。可见辽宁省的科技创新能力相对落后，特别是创新潜力严重不足，这表明辽宁省占有优势的科技资源并没有充分转化为创新优势[1]。

1.4 税源结构差异较大，产业布局有待优化

（1）从产业看，辽宁省地方税收贡献以第二产业为主体。2019 年，辽宁省第一、二、三产业税收收入分别为3.70 亿元、2 306.58亿元和1 774.89 亿元。三次产业税收占比分别为0.09%、56.46%和43.45%，见表3。第二产业税收收入在辽宁全部税收收入中占据主导地位，同比增长2.2%。第三产业税收收入不增反降，同比降低0.4%，其增长速度相比于第二产业税收收入增速有明显放缓的趋势。第三产业主要是房地产业，占比为13.09%，其次是批发和零售业、金融业分别占9.47%、9.24%。高端生产服务性行业发展势头不足，主要表现为信息传输、软件和信息技术服务行业税收收入为40.9 亿元，占比仅为1.00%，见表4。

表3 2019 年辽宁省分产业税收收入情况Tab.3 tax revenue by industry of Liaoning province in 2019

（2）从行业看，辽宁省地方税收贡献仍以传统产业为主。2019 年，辽宁省制造业、批发和零售业、房地产业、金融业、采矿业，及建筑业税收收入分别为1 855.84 亿元、386.56亿元、534.44 亿元、377.31 亿元、164.82 亿元、176.52 亿元，6 大行业合计占比为85.73%。其中制造业税收收入占比全部税收收入的45.47%，见表4。

表4 2019 年辽宁省分行业税收收入情况Tab.4 tax revenue by trade of Liaoning province in 2019

（3）从城市发展看，资源型城市资源枯竭且转型艰难。据资料显示，在全国262 座各类型的资源型城市中，辽宁省除沈阳市、大连市外其余12 个地级市中的15 个市、县（区）位列其中[2]。近年来，尽管辽宁在资源型城市转型方面做了大量工作，但是，由于资源型城市产业结构不合理，缺乏政策的强有力支持，替代和接续产业发展缓慢，生态环境保护和民生改善任重道远，这是辽宁经济高质量发展面临的难题。

2 实现辽宁高质量发展迫切需要国家税收政策支持

2.1 优化辽宁产业布局需要税收政策支持

长期以来，由于受体制影响，辽宁省产业结构不合理的矛盾日益突出，严重阻碍其经济发展[3]。为适应高质量发展要求，辽宁省人民政府对优化产业布局和结构调整做了部署，在辽宁省“十四五”规划中指出，要着力建设数字辽宁、智造强省，构建支撑高质量发展的现代产业体系，推进产业基础高级化、产业链现代化，培育壮大先进制造业集群，加快辽宁制造向辽宁智造转变，提高经济质量效益和核心竞争力。逐步形成以战略性新兴产业为先导、农业为基础、传统工业为支撑、服务业全面发展的产业格局。优化产业布局需要国家政策的支持，但适应上述战略要求的税收政策制度安排存在缺失，不利于辽宁实施产业优化发展和战略转型。

2.2 实现辽宁区域创新驱动发展需要税收政策支持

辽宁老工业基地要实现创新驱动发展、促进产业转型升级，在加大科技创新投入、优化创新环境、推进创新成果转化、引进创新人才等诸多方面迫切需要科技税收政策的支持。目前实行的国家自主创新示范区税收政策，如中关村示范区“1+6”和“新四条”等试点税收政策，对企业技术创新和升级改造发挥了较好的促进作用[4]。然而，现行支持辽宁区域创新驱动发展的税收政策较少。辽宁目前享受的科技税收优惠政策都是全国普惠性的，由于辽宁科技产业基础薄弱，科技创新相对落后，这些普惠的科技税收政策对于促进辽宁的科技创新作用还远远不够。

2.3 优化辽宁营商环境需要税收政策支持

从营商环境来看，辽宁税收营商环境仍有待进一步优化，主要体现在以下方面。一是业务流程有待进一步简化。近年来，辽宁省税务机关一些办税便民措施的实施简化了企业办税业务流程，但在现实业务实践中，部分办税流程中仍有一些问题尚待解决。例如，某些税种要求提交繁杂的纳税申报资料，纳税人的办税成本由此增加。在纳税期限方面，只有企业所得税是分季预缴、年终汇算清缴，其余多数税种是按月(次或季)申报，纳税申报次数偏多。网上办税存在一些短板。例如，当纳税人申请一般纳税人登记时，办税系统能够自动受理，但受理后，相关税（费）种认定的申报期限仍不能由季更换为月。另外，由于税务人员迟延获得相关信息，会造成个别纳税人逾期申报等。二是纳税服务配套措施有待进一步完善。国税、地税合并后，辽宁税务部门有效提升了税务部门办税效率。但实践过程中，仍存在一些问题有待破解：一方面，办税系统不够稳定，办税软件的功能有时不能及时随着税收政策变化同步更新，使纳税人实际业务需求难以得到满足。另一方面，税收执法方式有待进一步改进。目前，基层税务部门在税收执法过程中还很难达到规范税收执法的要求。比如，减税降费政策落实不到位从而影响国家整体的减税降费效果，任意增设审批事项或者规避责任导致税收征管职责越位或缺位，违反税收执法规则和程序导致执法的任意性等[5]。辽宁省要实现高质量发展，离不开良好的营商环境，优化辽宁税收营商环境需要税收政策支持。

3 中国区域经济发展的税收优惠政策启示

3.1 政策梳理

（1）京津冀协同发展税收政策。2014年10 月，北京、天津、河北三地的税务部门签署了《京津冀协同发展税收合作框架协议》，提出了通过统一建立互联网办税平台和优化热线服务，采取资质互认、征管互助、信息互通的“一统三互”措施。2015 年6 月，财政部、国家税务总局公布《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，明确企业迁入地和迁出地三大税种税收收入五五分成等政策。同年12 月，国家税务总局发布了《关于京津冀范围内纳税人办理跨省（市）迁移有关问题的通知》。对京津冀范围内纳税人跨省（市）迁移简化手续有关问题做了部署，并对其适用范围、时限要求、业务衔接和操作流程等内容进行了明确[6]。

（2）长三角区域一体化发展税收政策。2019 年至2020 年，国家税务总局先后两次发布《关于支持和服务长江三角洲区域一体化发展措施的通知》，共推出了26 项助力长三角一体化高质量发展的税收征管服务措施。这些措施主要包括：提升税收大数据服务能力，深化增值税电子发票应用，推行“五税合一”综合申报，探索推进纳税申报预填服务，简化增值税即征即退事项办理流程，加快土地增值税免税优惠办理，推进服务贸易对外付汇便利化，统筹开展税收风险管理，推进税收政策执行标准规范统一，构建统一的税收执法清单体系等。

（3）粤港澳大湾区税收政策。2019 年3月14 日，财政部和国家税务总局发布《关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》，规定广东省、深圳市按内地与香港个人所得税税负差额，对在大湾区工作的境外（含港澳台，下同）高端人才和紧缺人才给予补贴，该补贴免征个人所得税[7]。同年8 月，广州市税务局推出了“便民利企促发展33 条措施”，涵盖便利申报纳税、简化办税流程、精简办税资料、提速发票服务、创新纳税辅导、落实优惠政策、共治税收风险、统一规范执法、拓宽办税渠道、助力经济发展等十大领域。

3.2 政策启示

目前，我国促进区域经济发展的税收优惠政策措施主要体现在两个方面：一方面是支持重点领域率先突破和产业结构转型升级的税收优惠政策；另一方面是优化营商环境的创新创优税收服务举措。在制定促进区域经济发展的税收政策时体现如下原则。

（1）问题导向原则。针对区域产业发展瓶颈，通过优化税收政策为企业减轻纳税负担。针对税务机关服务意识差，办税效率低等突出问题，对症下药、标本兼治、努力优化税收营商环境。

（2）对标先进原则。借鉴国际先进经验，结合我国国情，大胆创新，打造国际一流的税收管理体制和服务体系。借鉴国内区域发展相关政策，结合本地经济发展实际，落实适应本区域的税收政策。

（3）试点先行原则。探索落实契合本区域功能定位和产业布局的重点税收政策，努力争取促进区域发展税收政策先行先试，以试点示范探索最优方案、总结经验，分步实施、逐步完善，形成一批可复制、可推广的先进典型和创新经验，为全国促进区域发展税收政策建设积累经验。

4 支持辽宁高质量发展先行先试税收政策建议

4.1 实施支持重点领域率先突破的先行先试税收政策

辽宁省工业和信息化厅于2019 年12 月19 日发布2020 版《辽宁省工业高质量发展重点项目手册》，该手册入选了囊括现代信息技术、新型材料、重大成套装备、生物制药等产品和行业共108 项优质项目。这些项目是辽宁省大力推进、高度重视的重点领域，也是辽宁工业发展的未来方向。为了推动辽宁重点领域率先突破，实现高质量发展，应积极为入选项目争取国家税收政策支持。参照西部大开发税收优惠政策，研究出台辽宁等东北老工业基地从事国家鼓励类产业的税收优惠政策，例如，制定《鼓励类产业目录》，对符合条件的企业，按照15%税率征收企业所得税。

4.2 实施优化产业布局先行先试税收政策

一是促进产业结构调整。调整产业结构，涉及到低端企业升级改造，低效企业改制重组，污染企业关停并转等。为减少被调整企业损失，降低调整过程的阻力，研究对被调整的企业给予相应的税收政策优惠[8]。例如，在落实辽宁经济高质量发展过程中政策性关停的企业，可以考虑免征其处置资产增值税、土地增值税以及重新购置不动产的契税。对选择改造升级低端企业，应允许其购置的用于改造升级设备实行企业所得税税额抵免政策。对按照政策要求，由于低端企业升级改造而整体转让的，免征增值税、土地增值税等相关税费；为了鼓励制造业转型升级，对辽宁传统制造企业为转型升级而新建项目或新购置设备，享受固定资产加速折旧；压缩过剩产能的，按压缩产能占当年比例减征企业所得税等。

二是支持重点产业园区建设。要根据辽宁优化产业布局规划，充分发挥沈阳市、大连市等高技术产业基地的辐射带动作用，形成一批具有核心竞争力的先导产业和产业集群，鼓励有条件的地区建设一批有影响、有规模的特色产业园区，拉长产业链，对重点产业园区给予配套的扶持政策，既能够解决运输成本高的问题，也能吸引相关产业到园区投资建厂，形成带动和辐射效应。因此，应研究对国家批准的重点产业园区争取更加优惠的企业所得税政策。

三是鼓励产业承接转移。从促进辽宁经济高质量发展的视角来看，承接产业转移，整合优质资源，实现优势互补，有利于优化产业布局，提升辽宁整体经济实力。因此，要研究制定迁出地和迁入地政府共享税收收入的财税分享机制。例如，为了确保双方利益，对于由政府主导、符合迁入地区产业布局、迁出前纳税贡献较大的企业，在迁入辽宁后缴纳的增值税和企业所得税，实行由迁入地区和迁出地区按五五分成的政策。

四是助推资源枯竭城市转型发展。研究调整资源型城市企业所得税中央与地方的分享办法。例如，为了对资源枯竭型城市转型工作提供税收政策帮助，规定无论是中央企业还是地方企业，在资源城市转型规定期限内，凡是到资源型城市从事生产经营的，中央不再分成，所得税全部留归地方，以便能给资源枯竭型城市留下更多的转型资金。政府已经确定为资源枯竭转型城市的企业，应给予所得税优惠政策。例如，为了激发资源型企业进行转型投资的积极性，对转型后的接续产业、环境保护等项目投资所取得的收入，可以减计收入征收所得税，对为了资源枯竭后进行转型而购买的设备比照购买环保设备等实行税收抵免政策。

4.3 实施创新驱动发展的先行先试税收政策

一是放宽辽宁区域内高新技术企业认定条件。按照2016 年新发布的《高新技术企业认定管理工作指引》规定，企业近三个会计年度的研究开发费用总额占同期销售收入总额的比例应符合要求。这一规定对一些大型企业提出了新的挑战。按照高新技术企业每三年认定一次的规定，企业本次认定到期后，按照新标准将很难达到高新技术企业标准。辽宁地区多数高新技术企业为大型企业，这将给辽宁地区的进一步创新发展增加难度。因此，研究在辽宁地区放宽高新技术企业认定条件，适当降低收入比例标准。

二是扩大研究开发费加计扣除的范围和标准。现行的研究开发费用加计扣除政策对部分获得境外项目的企业产生不利影响，不利于外委企业的技术创新。基于此，建议研究对辽宁地区企业扩大研究开发费加计扣除的标准。例如在辽宁地区科技型企业，对委托外部机构或个人进行研发活动实际发生的费用全额加计扣除，不设比例限制。

三是加大研发人员创新激励力度。随着经济的持续发展，辽宁经济由于受产业禀赋、经济结构调整等多方面因素的影响，经济发展缓慢，增长乏力，导致了人口的流失，人才的短缺。在吸引科技人才方面，应研究制定税收激励措施。例如，将研发费用加计扣除政策从企业所得税扩大到个人所得税，从法人企业扩大到合伙企业、个人独资企业；对引进高端人才和紧缺人才给予补贴，该补贴免征个人所得税。

4.4 实施优化营商环境的先行先试税收政策

一是在税收服务上，构建以纳税人为中心的服务体制。近年来，在纳税服务上，辽宁省税务部门采取多项举措，不断提升服务效能。在创新服务模式上应进一步优化，拓展服务渠道，不断提升纳税人满意度。例如继续扩大取消行政审批事项的范围，简化增值税等税收减免申报、退税事项办理流程，减轻纳税人报送资料的负担。

二是在税务信息化建设上，加快税务管理模式向网络化大数据转变。研究在电子税务局建设上，尽快实现“一站式服务”，全面提升办税效能[9]。例如，提升税收大数据服务功能，利用税收大数据，增强辽宁区域经济、税源分析的深度和广度。普及增值税电子发票的应用，将辽宁地区列入首批增值税专用发票电子化试点范围，提升电子发票公共服务平台支撑能力。

三是在减轻企业负担上，逐步降低纳税人制度性交易成本。一方面，规范权力和责任清单。进一步完善和细化税务机构的权责清单，划分岗位职责，明确涉税业务的承办机构、办税流程、行事规则等，配合权责事项运行的工作流程图，形成运行高效的清单运行系统，并接受公众的监督。另一方面，推行“五税合一”综合申报。取消纳税人向税务机关非必须资料报送，公开涉税资料清单，不属于清单之内的不得要求纳税人报送。并进一步推动涉税资料电子化、免填单等，减轻纳税人制度性交易成本。

5 结语

税收政策作为国家政策的重要组成部分，对促进经济发展起着至关重要的作用，协同区域经济发展也需要强有力的税收政策支持。在现有政策的基础上，对标国家支持东北等老工业基地深化改革创新、推动老工业基地高质量发展的政策精神，用好政策，用足政策，助推辽宁经济更快、更好地发展。国家税收政策的运用，应结合辽宁区域经济发展特点，对症下药，才能真正实现辽宁高质量发展的战略目标。