高校巡察与其他监督贯通融合路径研究

姚君君 王瓅苑 刘东晓

（上海外国语大学，上海 200083）

习近平总书记强调，要把巡视与纪检监察、组织、审计等监督贯通起来，立体聚焦、形成合力，打通党内监督和国家监督的贯通渠道，推动形成系统集成、协同高效的中国特色监督体系。[1]高校巡察是巡视向基层的延伸和拓展，是学校党委落实全面从严治党主体责任的重要抓手。打通巡察监督与其他监督的内在联系，加强贯通融合，对发挥巡察制度优势、提升监督整体效能具有重要作用。

一、深入推进高校巡察与其他监督贯通融合的重要意义

（一）进一步完善党和国家监督体系的必然要求

赵乐际在十九届中央纪委第四次全体会议的工作报告中指出，要探索巡视巡察与其他监督贯通融合的有效路径，推动形成系统集成、协同高效的监督工作机制。《中国共产党党内监督条例》 规定，建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。巡视巡察是党内监督的战略性制度安排，是重要且管用的监督方式。深入推进高校巡察与其他监督贯通融合，能够进一步完善党和国家监督体系，充分发挥党和国家监督体系的集成效应，推动党和国家监督工作提质增效，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的政治保障。

（二）进一步提升巡察监督质效的必然要求

习近平总书记和党中央明确将 “发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展” 作为巡视巡察工作方针。要落实这一工作方针，最终落脚点在于精准发现问题并有效解决问题。为实现上述目标，提高巡察监督质效单靠巡察工作部门和巡察组的力量显然是不够的，需要其他各类监督主体协同配合。首先，各相关职能部门清楚了解本部门业务工作的重点、难点和风险点，能够帮助巡察工作部门完善巡察监督检查要点并指导巡察组找准监督检查的入手处、着力点；其次，各相关职能部门对全校各单位工作落实情况有较为清晰的了解，能够帮助巡察工作部门科学安排巡察对象并协助巡察组全面了解被巡察单位的基本情况，使巡察组有的放矢地开展工作；最后，各相关职能部门还承担着职能监督责任，能够协助巡察工作部门推动被巡察单位整改工作并评估被巡察单位开展巡察整改的成效，对涉及全校范围内的普遍性问题开展专项治理，有力推动以巡促改、以巡促治。各相关职能部门上述作用的有效发挥，能够有力提升巡察监督的实效。

（三）进一步推动高校全面从严治党向纵深发展的必然要求

党的十八大以来，党对高校的全面领导得到进一步加强，高校党委对全面从严治党工作更加重视，主体责任和监督责任落实更加到位，党风廉政建设和反腐败斗争取得历史性成就。但从目前来看，高校全面从严治党工作仍普遍存在 “上热中温下冷” 问题，责任和压力传导呈现逐级衰减趋势。巡察作为高校党委落实全面从严治党主体责任的重要抓手，以二级党组织领导班子及其成员特别是党政主要负责人为巡察对象，紧扣职能职责查找政治偏差，并明确一届党委任期内巡察全覆盖要求。巡察工作的这些要求和特质，使之能够在解决压力传导衰减方面发挥重要作用。巡察的高质量开展以及与其他监督贯通融合必将更加有效、全面地发现被巡察单位在落实全面从严治党责任和改革发展任务方面存在的问题，推动高校全面从严治党工作向纵深发展、向基层延伸，持续提升和巩固党风廉政建设与反腐败斗争成效，营造风清气正、干事创业的校园政治生态和育人环境。

（四）进一步推进高校治理体系和治理能力现代化的必然要求

党的十九届四中全会明确将 “坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督” 作为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，强调要推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。[2]巡察是对被巡察单位的全面政治体检，通过与其他监督方式的信息交流、问题研判、推动整改并形成长效机制等贯通融合机制的建设，能够以点带面，精准把握制约高校改革发展的深层次因素和体制机制问题，推动高校党委通过开展专项治理、建章立制等方式完善治理体系，提升治理能力，进一步推进高校治理体系和治理能力现代化建设。

（五）进一步促进高校落实立德树人根本任务的必然要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视培养社会主义建设者和接班人，坚持把立德树人作为教育的根本任务，不断开创我国教育事业发展新局面。习近平总书记强调，高校立身之本在于立德树人。[3]高校巡察与相关职能部门监督贯通融合，从全面贯彻党的教育方针、坚持社会主义办学方向、落实立德树人根本任务出发，着力发现并推动解决二级党组织在落实 “三全育人”、思想政治工作、意识形态工作、师德师风建设等方面存在的突出问题，为高校培养合格的社会主义建设者和接班人提供坚强政治保障。

二、高校巡察与其他监督贯通融合的运行情况与现实困境

习近平总书记强调，要坚持系统观念，深入推进巡视巡察上下联动，与其他监督协同配合，更好发挥巡察综合监督作用和联系群众纽带功能。[4]他还多次强调，要充分发挥巡视制度优势和纽带作用，打通党内监督和国家监督的贯通渠道，推动形成系统集成、协同高效的中国特色监督体系。[5]高校通过将巡察监督与其他监督贯通融合，能够将多方力量凝聚起来，形成有机整体，实现监督效果最大化。

为此，课题组对部分中管高校和教育部直属高校的巡察监督与其他监督贯通融合情况进行了调研。33 所高校参与本次问卷调研，其中，中管高校有12 所，占36.36%，教育部直属高校有21 所，占63.64%，问卷均得到有效回收。课题组通过对33 所高校的巡察监督与其他监督贯通融合运行情况的分析，总结了目前高校巡察与其他监督贯通融合的现实困境。

（一）高校巡察与其他监督贯通融合的运行情况

1.中管高校和教育部直属高校校内巡察基本情况

参与调研的33 所高校均建立了巡察工作领导体制，这表明各高校能够将巡察工作作为加强学校党的建设工作的一项重要任务来抓。调研显示，多数高校已建立了学校党委、相关职能部门联动监督指导的巡察工作路径，其中约54.55%的高校巡察工作领导小组组长由校党委书记和校长共同担任，形成党政同责、齐抓共管的工作局面；几乎所有高校（32 所，占96.97%）的巡察工作领导小组副组长由校纪委书记担任，与绝大多数高校（28 所，占84.85%）由校纪委书记分管巡察工作的结果相对应，少数高校副组长成员还包含校党委组织部部长等人员。从巡察工作领导小组成员单位构成来看（见图1），除巡察工作部门以外，与巡察工作关系紧密、需经常协同配合的单位以党务部门为主，按构成比例从高到低而言，主要有组织部门、纪检监察部门、党委办公室、宣传部门、教师工作部门等，也包含少量的行政部门，如人事部门、审计部门等。就巡察工作部门的设置而言，超过一半仍为合署办公（18 所，占54.55%，其中17 所为与纪检监察部门合署办公）。

图1 巡察工作领导小组成员单位构成情况

2.高校巡察与纪检监察、组织、审计及其他部门贯通融合工作机制运行情况

在评价本校巡察与其他监督贯通融合的整体情况时，69.7%的高校表示建立了与纪检监察部门、组织部门、审计部门等融合贯通工作机制，但也有接近三分之一的高校尚未建立。这表明巡察与其他监督贯通融合工作发展仍不均衡、不完善（见图2）。

图2 巡察工作部门与相关职能部门建立监督贯通融合工作机制的情况

在23 所建立相关机制的高校中，巡察工作部门主要与纪检监察部门、组织部门、审计部门等三家部门开展协调协作。其中，所有高校均与纪检监察部门建立了监督贯通融合工作机制，且工作机制较为全面和深入。纪检监察部门从信息共享、人员支持、问题研判以及方式方法指导等方面积极协助巡察工作开展，并对巡察发现的问题线索及时进行处置并落实问责。

同时，23 所高校与组织部门也进行了较为全面和深入的融合贯通，主要表现在信息共享、问题研判、方式方法指导以及干部队伍建设等方面。大多数高校已经将巡察结果和巡察整改落实情况作为干部选拔任用及干部和班子考核评价的重要依据。

另外，绝大多数高校与审计部门也建立了监督贯通融合工作机制，具体做法包括向巡察组通报被巡察单位审计方面有关情况并提供相关工作资料、派员参与巡察工作或接受巡察工作部门委托对被巡察单位进行专项审计、协助巡察工作部门对巡察发现的以往审计整改不到位问题督促持续整改等。巡察工作与审计工作的联系日益紧密，在巡前、巡中、巡后各个阶段均有协作配合，为巡察工作高质量开展提供了积极支持。

除纪检监察部门、组织部门、审计部门这几类有代表性的部门之外，我们也对高校巡察与其他相关职能部门的协作配合进行了调研，其协同配合方式整体趋同。

调研还显示，绝大多数高校对本校巡察监督与其他监督贯通融合的整体情况评价较高，33 所高校中30.3%的高校选择了 “好”，54.55%的高校选择了 “较好”，评价为 “一般” 或 “较差”的高校占15.15%。

（二）高校巡察与其他监督贯通融合的现实困境

1.相关职能部门对发挥巡察综合监督平台作用认识不到位，常态化的协同配合机制未完全建立，尚未形成同题共答的局面

在调研中，大多数高校认为目前巡察与其他监督贯通融合工作存在的问题集中在思想和机制两个方面。高校属于典型的 “熟人社会”，“熟人社会监督难” 问题较为普遍，不仅表现在巡察组与被巡察单位之间，同样还表现在相关职能部门对待嵌入巡察的专项检查的认识方面，有时个别部门站位不高，对巡察工作理解不到位，认为查找问题就是否定工作成绩，尚未在查找问题是促进发展这一点上形成共识。机制方面，主要表现为常态化的协同配合机制未完全建立、巡察整改监督不到位、巡察成果运用不充分等，这也比较符合目前大多数高校的巡察工作情况，即巡察工作还处于起步探索阶段，运行制度的建立尚不完善，尤其是在整改落实方面的规范化制度化建设水平仍有待提高，科学有效检验评估成效的办法仍较缺乏。

2.协同配合机制各阶段运行存在不平衡现象，贯通融合效果有待进一步提升

从调研结果可以明显看出，高校巡察和其他监督协同配合程度和效果为：巡前＞巡中＞巡后，随着巡察过程的进展逐渐减弱；纪检监察部门与组织部门在巡察整改监督及巡察成果运用方面发挥的作用均较为薄弱。目前，高校巡察与其他监督贯通融合的相关做法中，较为常见和成熟的方法主要为巡察前的信息共享、方式方法指导和人员支持，巡察中的信息研判以及巡察后的问题和线索处置，在 “发现问题、形成震慑” 方面发挥了积极作用。但是，巡察中还普遍存在通过巡察 “推动改革、促进发展”的成效仍不够明显的问题，主要是对巡察整改的日常监督和以巡促改功能的发挥比较薄弱，整改落实机制不够完善，对被巡察单位落实整改的督促检查有待加强，尚未建立起科学系统有效的整改评估机制。

3.高校巡察干部多为临时抽调，能力和素质需进一步提升

调研结果显示，有84.85%的调研对象认为高校巡察干部队伍建设存在不足。巡察干部的能力水平直接决定了巡察中精准发现问题、实事求是反映问题的能力水平。目前，高校巡察干部多为临时抽调，工作衔接性、延续性不强，部分干部专业性不够强。虽然经过巡前培训及巡中临时党支部学习能够掌握基本的巡察专业知识，但在巡察工作中还存在部分组员政策把握不够精准、巡察方式方法掌握不够熟练、问题核实不够深入、发现问题能力不强、发现深层次问题少、精力投入不足等问题。

三、高校巡察与其他监督贯通融合的优化路径

高校巡察与其他监督贯通融合对于提升各类监督整体效能起到重要作用。高校作为实施主体，其实现路径可以 “思想、责任、机制、组织” 四个要素为核心，即通过筑牢贯通融合的思想基础、强化贯通融合的责任抓手、建构贯通融合的有效机制和夯实贯通融合的组织保障来实现。[6]

（一）筑牢贯通融合的思想基础

1.加强上级精神和相关制度文件学习解读，凝聚齐抓共管思想共识

切实提高对巡视巡察是党内监督战略性制度安排的认识，充分利用学校党委常委会、党委理论学习中心组学习、巡察工作领导小组会议、全面从严治党工作会议等形式，及时传递巡视巡察贯通融合的重要性和工作要求，强化校内各责任主体和相关单位巡察工作 “一盘棋”和 “同题共答” 意识，推动贯通融合的思想走深走实。

2.加大巡察工作宣传动员力度，做好巡察信息公开和成效宣传

发挥巡察联系群众桥梁纽带作用，通过印发巡察工作宣传册、多渠道公布巡察公告和监督检查重点、开好巡察工作动员会及意见反馈会、及时发布巡察动态和进展、接待教职工来电来访、深入开展教职工个别谈话、主动公开巡察反馈意见和巡察整改成果等方式加大巡察工作动员和信息公开力度，广泛宣传巡察工作方针和重要意义，推动巡察工作真正走进一线、深入基层，促使广大教职工认识巡察、深入了解巡察、支持巡察、积极参与巡察，共同监督巡察整改成效，进一步拓宽广大教职工解决“急难愁盼” 问题渠道，推动巡察监督和群众监督、社会监督、舆论监督等贯通融合，形成监督合力。

（二）强化贯通融合的责任抓手

1.以全面从严治党 “四责协同” 机制落实为抓手，健全完善贯通融合责任体系

高校党委要落实全面从严治党主体责任，切实加强对巡察工作的领导，牵头抓总、协调各方，层层传导压力，凝聚学校各相关单位力量，抓好巡察工作的总体部署和推进落实，推动建立制度化常态化的贯通融合监督体系，推动形成 “大监督” 格局。高校纪委要落实监督责任，一方面认真贯彻落实党中央和习近平总书记关于纪律监督、监察监督、派驻监督与巡视巡察监督贯通融合的战略部署，切实加强与巡察工作的积极联动；另一方面也要协助党委完善巡察和其他监督力量贯通融合的制度机制、方法举措，并加强对相关举措落实情况的监督。高校党委书记要履行好第一责任人职责，把巡察作为 “书记工程” 抓实抓细，切实做到 “四个亲自”，亲自推动巡察和其他各类监督同频共振，同向发力。班子成员要严格履行 “一岗双责”，严格对标对表、贯彻落实中央及上级关于巡视巡察重要决策部署，推动分管或联系单位切实加强与巡察工作的协同配合，积极支持、配合巡察工作开展，对巡察发现的分管或联系单位的问题要严肃督促整改落实并形成整改长效机制，积极推动“同题共答”。

2.充分发挥巡察工作领导小组作用，推动各类监督力量贯通融合形成合力

巡察工作领导小组作为巡察工作的实施主体，要学深悟透党中央关于巡视巡察与其他监督贯通融合的文件精神和学校党委各项工作要求，加强巡察与其他监督贯通融合的理论研究，理顺巡察工作体系，从巡前、巡中、巡后三个层面建立健全巡察和其他监督力量贯通融合体制机制，推动各类监督力量在信息共享、队伍建设、问题研判、线索处置、整改监督、成果运用等方面形成监督合力，发挥最大监督效能，推进巡察工作提质增效，促进高校全面从严治党体系更完善、效能更彰显。

（三）建构贯通融合的有效机制

1.巡前强化信息情况沟通和队伍建设支持，画出最大“同心圆”

巡察前，各相关单位要积极协助巡察工作领导小组和巡察工作部门做好巡察前各项准备工作。要以日常监督和职能监督成果共享为抓手，协助巡察工作领导小组和巡察工作部门确定巡察对象，完善监督检查要点，向巡察组通报被巡察单位有关情况，确保巡察组开展工作有的放矢；要以巡察队伍建设为关键，为巡察组发现问题提供政策文件支持并开展业务培训，进一步提升巡察组成员业务素质。组织人事部门还应积极协助巡察工作部门做好巡察组成员的推荐、调配工作。

2.巡中强化专业力量支持，充分发挥 “利剑” 作用

巡察中，各相关单位要充分发挥自身专业力量，协助推动巡察工作顺利开展。要牢牢把握发现问题、解决问题这个主线，为巡察组开展工作提供政策咨询和资料核查协助，必要时与巡察组共同会商有关问题线索，协助巡察组精准发现、精准定性问题。同时，根据年度重点工作任务和上级、学校党委工作要求，有关职能部门可视情况在巡察期间配合常规巡察开展相关领域专项检查，最大限度发挥集成监督效能，避免重复监督检查等形式主义、官僚主义行为。对于巡察过程中发现的群众反映强烈、明显违反规定并且能够及时解决的问题，相关职能部门要充分发挥职能监督作用，推动被巡察单位立行立改、标本兼治。要注重发挥审计监督作用，充分利用已有审计成果开展巡察，将审计监督作为发现问题的重要指引，对专业财务与审计人员有限、尚无条件每轮巡察都派出人员参加的高校，可探索在巡察前或巡察中由审计部门对被巡察单位开展专项审计方式，及时将发现的问题反馈给巡察组，为巡察组深入了解被巡察单位全面情况提供有力协助。

3.巡后强化巡察整改和成果运用，扎实写好“后半篇文章”

从调研了解到的情况来看，巡察 “后半篇文章” 是各个高校普遍存在的薄弱环节，需要充分发挥巡察和其他监督力量合力，抓实巡察成果运用和巡察整改落实，进一步彰显巡察“利剑” 作用，提升巡察权威性。一是要严肃处置巡察移交问题和线索。纪检监察部门、组织人事部门应优先处置巡察移交的问题和线索，对查证属实的问题要依纪依规严肃处理，有效发挥巡察震慑作用。其他相关职能部门对巡察移交的涉及本部门的问题，也要切实履行职能监督责任及时进行处理。二是要抓实巡察整改监督。纪检监察部门、组织人事部门应切实履行对巡察整改的日常监督责任，加强经常性督促检查，对整改不力或虚假整改、敷衍整改等问题严肃实施问责，确保整改事项条条有着落、事事有回音。其他相关职能部门也要在职能范围内协助巡察工作部门开展巡察整改评估，确保被巡察单位整改成果不掺假、不掺杂。三是要加强巡察成果运用。组织人事部门应将巡察成果和整改成效作为被巡察单位年度考核、中层领导班子和中层领导干部考核评价的重要参考内容以及干部考核评价、选拔任用的重要依据。相关职能部门对巡察发现的涉及学校体制机制的普遍性和倾向性问题要进行深入研究，通过建章立制、开展专项治理等方式切实解决问题，形成巡察整改长效机制，充分发挥巡察推动改革、促进发展的作用。

（四）夯实贯通融合的组织保障

1.共建协调配合工作机制，确保贯通融合顺利推进

要充分发挥全面从严治党 “四责协同” 机制作用，建立起党委统一领导、党委书记牵头抓总、巡察工作领导小组组织实施、巡察工作部门统筹协调、各有关职能部门协同发力的协调配合工作机制。除巡察工作领导小组会议之外，可将建立巡察工作联席会议机制等形式作为巡察工作部门与相关职能部门共享信息、共同研究如何顺利推进巡察和巡察整改的有效平台。通过全校上下的有效协调配合，确保贯通融合顺利推进。

2.选优配强巡察工作队伍，确保精准发现问题

在协调配合机制建立的前提下，组建一支政治素养和业务素质俱佳的巡察工作队伍，成为精准发现被巡察单位问题、确保贯通融合机制有效发挥作用的关键。巡察工作队伍素质和能力问题也是调研中发现的高校巡察工作存在的普遍和突出问题，可以从以下三个方面加以解决。一是要严格巡察工作队伍选拔标准。充分发挥组织人事和纪检监察部门日常监督作用，把党性强、作风好、懂政策、敢担当、善斗争的优秀干部选配到巡察岗位，做到严把 “入口关”。二是要加强巡察工作队伍培训。把巡察业务培训作为巡察准备重要环节充分重视，通过印发巡察工作手册、相关职能部门集中讲授、巡察组集体研讨、巡视巡察干部经验分享、巡察组成员个人自学相结合等方式多渠道、多层次开展巡察培训，保证培训时间，确保培训实效，克服高校巡察组成员多为兼职的难题，有效提升巡察工作队伍各方面能力。三是要加强对巡察工作队伍的监督、考核和激励举措。要加强保密纪律、工作纪律教育，对不适合从事巡察工作的人员及时予以调整；要完善巡察工作队伍考核评价机制，每轮巡察结束后由巡察组组长对副组长和巡察组成员进行工作评价，由巡察工作领导小组和巡察工作部门对巡察组组长进行工作评价，评价结果抄送组织人事部门并存入个人档案，组织人事部门要将巡察工作经历和表现作为日常监督、年度考核、评奖评优和干部选拔使用的重要依据，切实发挥巡察岗位发现、培养、锻炼干部的平台作用，努力建设一支高素质的巡察工作队伍。

此外，高校监督系统是党和国家监督体系的子系统，高校巡察与其他监督贯通融合应纳入国家整体布局。就宏观层面而言，建议出台有关党内监督和国家监督贯通融合的相关法规制度，进一步明确巡视巡察监督与其他监督在推动形成系统集成、协同高效的中国特色监督体系中的职能定位，特别是巡视巡察发挥综合监督作用的机制保障，为各级党委充分发挥巡视巡察制度优势、提升监督整体效能提供制度依据和工作指导。[7]