审计视角下地方农村商业银行发展探究

◆齐其芳 徐雅婷/宜昌市审计局

农村商业银行（以下简称农商行）是由辖内农民、农村工商户、企业法人和其他经济组织共同入股组成的股份制地方性金融机构。作为我国服务实体经济、推进乡村振兴的重要抓手，农商行的健康发展情况一直是地方党委、政府和社会各界关注的热点。如何实现稳健发展是农商行面临的迫切问题，也是金融营商环境的重要课题。本文尝试从审计的角度来探讨并提供一种新的发展思路。

一、当前农商行发展的困境

农商行脱胎于原农村信用合作社（以下简称信用社），早先信用社主要由个人集资联合组成的以互助为主要宗旨的合作金融机构，随着信用社制度的变迁，信用社逐渐暴露出诸如产权不清、管理混乱、治理结构不明晰等突出问题。为了甩掉历史遗留包袱，帮助信用社完成转型，自2003年起，国家开始引导信用社改制为农商行，对信用社的净资产进行清算，健全股东大会、董事会、监事会制度，进一步优化经营和管理机制，在此过程中出现了改革的阵痛和发展困境。

（一）先天不足。一是基础条件差。一方面，基础设施捉襟见肘，农商行的资产规模较小，受资金实力的限制，农商行的网点数量，特别是在各城区网点数量与“四大行”相比劣势明显。农商行开发的网上银行APP页面简陋，交互体验感不够顺畅，财务和业务信息系统也不能直观准确批量导出数据，基础设施存在较大短板。另一方面，优秀人才供给不足，老一批的员工多为原信用社员工，准入门槛较低，员工素质参差不齐。新一批入职员工虽然学历高，但缺乏实战经验，高端人才青黄不接，对于农商行创新业务的发展形成一定的制约。二是吸储能力弱。农商行起步晚，社会认可度低于传统国有银行，在市场上吸储竞争能力较弱，资金的获取成本远高于其他老牌银行。资金成本的上升带来了贷款利率的被迫“抬价”，贷款业务的竞争力较弱，导致农商行的贷款客户质量良莠不齐，贷款风险随之提高。此外，农商行在面对大型央企协议存款、国家财政性资金存款、行政事业单位代管资金等对公存款上的议价能力远赶不上大型银行，又损失了一大块存款来源。三是风控能力低。一方面，由于资本规模小，风险抵御能力较弱。另一方面，风控程序不完善，风险识别能力不强。审计发现，农商行的风控程序执行不到位，未按照规定设置关联交易委员会，某种程度导致农商行股东贷款金额较大，实际发生不良贷款的概率较其他非关联方贷款也偏高。此外，农商行的业务结构隐患大。农商行的非信贷业务占比较高，导致存贷比较低，挤占了可用于信贷的资金。同时，资金业务存在较大的风险隐患，有的已经造成损失。

（二）机制劣势。一是股东企业的无形掣肘。当前农商行发展普遍受到资本金不足的限制，企业增资扩股成为大多数难以上市募股的农商行的选择，但农商行分红低、投资门槛高，在投资市场并不占优势。企业入股农商行，更多是瞄准作为股东能带来信贷方面的支持，这带来了银行信贷风险上的巨大压力。一方面，银行要向潜在股东兜售自己的股份；另一方面，又要防止大股东以此胁迫农商行向不符合贷款条件的企业放款。审计发现，确实存在股东贷款不良率居高不下的情况。二是地方政府的潜在干预。地方政府干预是银行经营压力的一个重要方面，主要反映在对个别扶持企业五级风险划分、对农商行贷款对象选择、对不良贷款核销、对部分抵押资产处置等方面。这些干预行为，虽然能起到拉动当地经济发展、活化本地企业的作用，但是客户的质量参差不齐，风险大小不一，反而有可能带来财政风险、金融风险甚至涉众风险互相传导、叠加的隐患。三是“政企银”多方需求冲突。农商行与地方政府及地方企业联系非常紧密。而金融机构的趋利性和效率性与地方政府、参股企业的诉求产生了诸多矛盾，中央要支农，地方要发展，银监要稳定，企业要支持，股东要贷款，自身要盈利，“政企银”诉求不一致，多重管理目标发生冲突的情况导致了农商行经营操作变形，最终给农商行的发展带来了不利影响。

二、未来农商行发展的机遇

一是政策红利。从国家层面来讲，随着国家对“三农”支持力度进一步加大，国家乡村振兴战略的进一步推进，农商行作为农村金融领域的主力军，是国家加大乡村建设的重要抓手和载体。加之后疫情时代，农商行也能享受到国家对小微企业贷款的政策红利，比如“再贴现”、“再贷款”政策，也帮助农商行在“三农”和“小微”发展上深耕细作。从地方层面来讲，农商行一般是当地的纳税大户，是政府扶持当地经济的主要抓手，是信贷投放主力，对当地企业加快供给侧改革，完成产业升级转型起到了至关重要的推进作用，地方政府往往“高看一等、厚爱一层”，因此也更能得到政府的各种支持。二是市场发掘。就审计情况来看，农商行已加快步伐走向了由传统大额贷款到创新小额分散贷款的转型道路。“支农、支小、支微”成为了近年来业务主要发展方向，在该领域，农商行起步早，基础好，在同业间有着明显的优势。此外，农商行这两年在执行小微政策过程中，在村民、个体户、小微企业中赢下了“不抽贷、不断贷”的良好口碑，提高了知名度。三是后发优势。农商行在近年来基本完成了股份制改革，改革带来的成果正在慢慢转为银行发展的内生动力。相比于其他股份制银行而言，农商行具有明显的“后发优势”，对于如何有效利用股份制的先进机制加强提高内部管理能力，如何设置部门职能来提高银行运行效率和效益，农商行可以直接借鉴其他股份制银行成熟的经验成果，降低改革成本，实现跨越式发展。

三、农商行发展需要多方合力

（一）政府层面：加强宏观调控力度

一是完善帮扶政策，出台指导意见。一方面，进一步梳理现行的支农支小信贷业务政策，有针对性地建立推动农商行支农支小业务转型的指导意见，由大水漫灌转型为精准滴灌，在把握各地农商行实际情况下细化政策和督导措施。另一方面，积极争取中央、省市的支持政策和财政奖补资金，协调银监、人行积极推进“再贷款”、“再担保”等政策工具的使用，为支农支小业务添砖加瓦。

二是加大资源投放，提高市场质量。一方面，根据农商行对当地的贡献度，财政性资金存款、行政事业单位工资账户在可允许的范围内向农商行倾斜，帮助银行降低融资成本，壮大农商行资金实力；另一方面，结合本地招商情况，疏通市场资源的支持渠道，积极协调农商行参与招商引资工作，进入专班、提前介入、共同考察，既提高重点企业办贷效率，又扩充农商行优质客户的资源库。

三是优化金融环境，疏通转型梗阻。深入调研农商行转型中存在的梗阻，积极协调多部门通力合作，特别是在消化不良贷款方面，既需要法院对于抵押品拍卖服务提质加速，也需要引导地方政府合理价格承接农商行不良债权，进一步优化金融生态环境。

（二）省联社层面：加大行业服务力度

一要做好业务支持。积极做好与各级政府的沟通与协调，利用省联社的群体优势，争取优惠政策、争取财政资金、争取优质客户，加强联动协作。

二要指导推进治理机制完善。督导各级农商行学习先进经验，要鼓励各行在战略转型中不怕犯错，积极利用好农商行机制灵活的优势，多摸索创新转型方式方法，对于做得好的农商行要以点带面，灵活借鉴。

三要做好行业服务。围绕农商行难以独立做的事项，做好包括信息系统升级优化、创新产品研究开发、银团贷款组织协调、上市针对性辅导等服务工作，帮助农商行登高望远。

（三）银行层面：加大改革转型力度

一是找准市场定位，紧扣“支农支小”。一方面，全面开展支农支小信贷业务，进一步规范并压缩传统贷款业务和非贷款业务规模，县级农商行应将留存省联社、市级农商行的存放资金盘活用于支农支小信贷投放，确保县级农商行存贷比达到国家规定的75%左右。另一方面充分研究分析市场，形成差异化竞争策略。找准客户需求的“痛点”，有针对性的研发精准服务策略，将客户需求具体化、特色化、差异化，解决潜在贷款客户不能贷、不敢贷、不愿贷的难题，服务有市场、有前景、有技术、有竞争力的小微企业和“三农”主体。

二是完善治理机制，加强队伍建设。一方面，借鉴他行经验，充分学习研究国内外商业银行的内部管理经营经验，发挥“三会”的职能，通过完善体系制度做到“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”。另一方面，加强队伍建设，利用引进专业人才、培训系统业务、完善考核体系等方式加大队伍建设力度。将转型升级、资产质量、风险防控放在核心重点上，引导农商行优化结构，加速转型，提高竞争力。

三是做实风险控制，加大内审力度。一方面，做实风险控制环节。农商行应落实风险控制与关联交易控制委员会建立运行，对风险高的业务不打折扣地做实风控流程，该评估的要进行专业评估，该调查的要充分客观地调查，不能流于形式。另一方面，加大内审力度。提高审计人员素质，做好审计全覆盖，做实审计整改。对于专业性较强的业务要提高自身专业水平，扩充人手，借助专家，发现风险盲区，扫清审计盲点。对于审计发现和暴露的风险，加大处罚力度，整改意见必须切实可行，定期组织审计回头看，形成防范风险的长效机制。

四、审计内外兼修帮助农商行行稳致远

（一）内部审计下好“三步棋”，助力农商行自查自纠

一是下好“防控棋”，重事后更重事前。内部审计多是从结果出发进行风险核查，但是已经既成事实的情况，再想规避风险，难度很高，若是能把审计程序前置，将风险扑灭在苗头，纠错的成本就会大大降低。内部审计不仅要做“照妖镜”，还要做“望远镜”，应该将风险防控做在事前和事中，将整个审计监督贯穿于业务的前中后期。

二是下好“服务棋”，重检查更重谋划。翻看农商行历年的审计报告发现，审计发现微观问题的多，宏观管理问题的少，整改意见针对个人的多，针对管理机制的少。内审对农商行运作模式更熟知，要充分发挥优势，让内部审计深挖一层，多走一步，从宏观上把控整体风险，积极向管理层、治理层反映反馈新情况、新风险点，做业务发展壮大的参与者、谋划者。

三是下好“核心棋”，重常规更重专项。内部审计的重点不仅应聚焦柜面业务的合规性操作上，还应聚焦农商行的其他核心业务。一方面，应加强内部审计的人员配备；另一方面，不断提升内审人员的专业能力。

（二）国家审计做好“三结合”，助力农商行治标治本

一是监督与服务相结合，重点揭露体制机制的漏洞。外部审计既要成为“监督员”，更要做好“服务员”。外部审计的先天优势在于能跳出问题看问题，不仅要做好单纯业务的审计，更要从问题频发的地方深入挖掘机制漏洞，归纳汇总不同农商行产生的共性问题，将不同案例联系起来分析研究，发现共性的体制机制问题并提出解决措施。

二是纠弊与风控相结合，主要关注风险传导的问题。国家审计既要成为“啄木鸟”，更要当好“吹哨人”。国家审计在查错纠弊的基础上，更要关注农商行的系统性风险。农商行的特殊组织架构和地方属性，“政企银”的联系比其他商业银行更加紧密，要注意风险的防控与化解，避免引发风险传导甚至叠加。审计人员更应该重点关注财政风险、金融风险和涉众风险互相传导的问题，预防系统性风险，揭示存在的隐患。

三是严管与厚爱相结合，着重保护担当作为的干部。国家审计既要成为“体检师”，更要做好“守护者”。农商行正处于不断试错改革的探索期，很多成绩的取得都伴随着试错纠错的过程，在此期间，正需要一批敢啃“硬骨头”，敢于担当创业的优秀干部。在审计过程中发现，农商行存在很多“险滩”，例如不良贷款的化解、核销工作，处理起来难度大、风险高，对干部来容易滋生“干多干错”、“怕而不为”的情绪。国家审计一定要构建好容错纠错机制，保护好真正想干事能干事干成事的干部。