农村集体产权制度改革成果的巩固提升——以共同富裕为视角

王 胜

（舟山市乡村振兴发展中心，浙江舟山 316000）

实现共同富裕，不但是全体中国人民的不懈追求，而且也是中国社会主义现代化的基本特征和本质要求。进入社会主义新时代，围绕实现共同富裕，中共中央提出了一系列工作目标，并开展了具体的工作部署。2021 年，国家出台意见支持浙江省高质量发展建设共同富裕示范区，要求浙江省强化顶层设计，构建好共同富裕示范区建设的工作体系和重大改革体系，为全国推动共同富裕先行探路［1］。同年，浙江省委省政府出台5 年实施方案，将解决地区、城乡和收入之间的差距作为推进共同富裕的主攻方向，更加注重向农村倾斜，深化以农村集体产权制度改革为重点的农村集成改革，在股权赋能活权方面巩固提升农村产权制度改革成果［2］。2022 年中共中央一号文件又要求对农村集体产权制度改革成果进行巩固提升，探索农村产权制度改革后村集体经济发展路径［3］。可见，农村集体产权制度改革是推动共同富裕，尤其是农民共同富裕制度设计中最基础的一环，也是中国推进乡村振兴战略深入实施、实现全体中国人民共同富裕的最核心的一环［4］。

1 研究进展

学者对共同富裕和农村集体产权制度改革都进行了大量有价值的研究。关于共同富裕方面，学者主要从共同富裕思想的发展演进、科学内涵、实现逻辑、目标实现路径和农民农村共同富裕5 个方面开展研究。在共同富裕思想演变方面，吕小亮等［5］认为，坚持马克思主义与中国实际相结合，中国共产党在共同富裕价值引领、先富带后富路径、减少相对贫困、乡村振兴战略实施等方面开展了丰富的实践活动，逐步形成了中国特色社会主义共同富裕思想。在共同富裕科学内涵方面，刘培林等［6］认为共同富裕是社会主义的本质要求，是在中国共产党领导和社会主义制度保障下，全体中国人民共创日益丰富的物质财富，共享日益幸福而美好的生活。在共同富裕实现逻辑方面，唐任伍等［7］认为推进共同富裕需要市场、政府与社会“三轮驱动”，是一个需要通过三次分配向各个阶层成员扩散，并共建共享分配结果的动态过程。在实现共同富裕推进途径方面，董志勇等［8］认为当前推进共同富裕，应提升人力资本，推动国民共进，着力夯实经济高质量发展的重要基础；加快构建优化收入初次分配、再分配、三次分配格局；加快推进农业现代化、增强农民增收能力，缩小城乡差距；加强基本民生保障建设，促进基本公共服务均等化。在推进农民农村共同富裕方面，姜长云［9］从推动共同富裕，构建新发展格局的视角，提出了以促进农民农村共同富裕为导向强化乡村产业发展底线思维；推动农业农村经济多元化、综合化、融合化发展；推进乡村产业适度规模发展。

关于农村集体产权制度改革研究方面，学者们主要聚焦于改革逻辑、改革构架、改革保障三个角度展开。从改革逻辑角度来讲，赵鹏等［10］基于利益相关者视角，从村民、村集体和地方政府三个层面进行多维度分析，发现改革既有政治和经济逻辑，也有村庄和政府利益交织并存。从改革构架角度来讲，学者主要从微观和宏观层面分析探讨了改革对壮大村集体经济和保障农民财产权益所产生的影响。从宏观层面来讲，学者们通过大量案例和调研，分析了构建农村集体资产股份合作制度的主要核心要素，包括了股权设置、股权管理、股份权能和治理结构等，并进一步总结了改革对促进村集体和农民增收的效果。如原农业部农经司调研组调研浙江省产权改革发现，资产量化主要是以村经营性资产为主，主要设立社员身份股和劳动贡献股，或者二者兼顾，股权管理以静态管理为主，形成议事、执行、监督三位一体的股东（代表）大会、董事会、监事会的“三会”治理结构，按比例提取公积公益金后当年收益达到一定数量可按股分红。调研组认为该省改革较大程度上既保证了村集体资产的完整性，又强化了成员管理资产的权利，一定程度上增加了成员的财产性收入［11］。从改革微观层面来讲，学者们主要从改革核心要素中的某一或几个要素角度进行分析，探讨改革对壮大村集体经济和保障农民财产权益所产生的影响。如董帅兵等［12］以T市改革为例，认为决定改革成败的关键环节是股权配置，是改革主体和改革逻辑相互作用的结果；钟桂荔等［13］对云南大理市8个试点村三种股权管理模式对比分析，认为静态管理相对动态和动静结合管理模式，更有利于用益物权权能显化，但也认为股份权能拓展难度大；王静［14］认为虽然村股份合作组织建立起“三会四权”治理机构和管理机制，但在实际执行过程中，股东（代表）大会职能未得到有效发挥，董事会权力弱化，监事会监督乏力。从改革保障层面来讲，陈希［15］认为目前改革还存在着改革主体地位不明晰、法律制度建设不完善、改革赋能推进不深入等问题，需要进一步深入推进改革，在维护农民产权权益、强化产权市场建设、完善土地流转制度等方面取得新的突破。

学者的研究丰富和拓展了研究视野，为研究提供了一定理论和实践指导。但对共同富裕的研究还多数停留在理论研究范畴，尤其在农民农业领域如何促进共同富裕缺乏系统的有针对性研究。农村集体产权制度改革，是集体收益分配制度改革［16］，这与在新发展阶段巩固提升农村集体产权制度改革成果，推进农业农村高质量发展要求相比存在较大差距［17］。鉴于此，提出要有效推进农民农村共同富裕，必须要抓住农村基本经营制度实践最根本的问题——产权问题，深入研究集体产权制度改革助推共同富裕的作用机制、现实困境以及两者协同的推进路径。

2 农村集体产权制度改革促进共同富裕的作用机理

过去农村集体资产因底数不明、权属不清、市场流转受限等原因不能自由进入市场流通，进行市场优化配置。党中央、国务院长期以来，尤其是党的十八大以来，一直高度重视农村集体产权制度改革。2016 年底，中央决定开展农村集体产权制度改革工作，到2021 年底，全国现已基本完成改革，在权利保障、权力运行、能力提升、利益联结4 个保障机制上为推进共同富裕奠定了良好的基础。

2.1 以“确权-赋权-活权”为路径，农村集体资产产权制度改革发挥权利保障机制作用

有效发挥农村集体资产效能，必须以建立明晰的产权权属机制为基础。农村集体产权制度改革，结合股份制和合作制的优势，以“确权-赋权-活权”为路径，一方面，通过资产清产核资、人员界定、折股量化等方式对村集体资产确权到人（户），明确产权归属，同时界定了村集体和集体经济组织成员之间的权属关系，使集体资产由“人人有、人人没份”到“人人有份、人人有”；另一方面，改变资产收益分配由原先单一的按劳分配转变为按劳动和资本分配，建立起村集体资产的产权权属制度和收益分配制度，保证了村集体经济发展权和农民自由发展权，从而直接和间接地影响农民财产性收入和经营性收入。

2.2 以“三会制度”为基础，农村集体资产产权制度改革发挥权力运行机制作用

有效发挥农村集体资产效能，必须以建立高效协调的权力运行机制为保障。农村产权制度改革将新型集体经济组织从村“两委”中剥离出来，设立集议事、执行、监督三位一体的股东（代表）大会、董事会、监事会“三会制度”，在组织结构上赋予了新型集体经济组织“股民”平等参与村集体经济社会发展管理事务的权利，优化了基层治理结构。同时，集体经济组织章程也赋予了新型集体经济组织“股民”参与对集体资产管理、分配、监督的权利，从而实现农民权利的长效保障，权益不受侵害。

2.3 以农业高质量发展为目标，农村集体资产产权制度改革发挥能力提升机制作用

有效发挥农村集体资产效能，必须以建立农业经营主体能力提升机制为关键。农村集体资产改革明确权属，使农民享有权益保障后，一方面可以促使小农户、农村剩余劳动力、已经进城的农民将土地等重要生产要素加速向农业专业合作社、家庭农场、社会资本、农创客等新型农业经营主体集中流转，为小农户与现代农业有效衔接，新型农业经营主体规模效应有效提升和农业社会化服务组织快速发展等提供制度性保障，进而促进农业各种生产要素、现代农业技术装备的高效流动和重新组合，提高农业经营主体经营能力和农业现代化水平。

2.4 以激发内生发展动力为根本，农村集体资产产权制度改革发挥利益联结机制作用

有效发挥农村集体资产效能，必须以建立农业主体利益联结机制为核心。农村集体资产产权制度改革采取“村集体+土地（劳务）合作社+农户”“外部资本+村集体+农户”“企业+协会+农户”等多社会主体合作模式，将土地、资本、人才、劳动等要素进行联合以“订单式”“股份式”“托管式”“市场式”等利益联结形式激发农村产权内生发展动力，确保资产保值增值，提高农民组织化现代化程度，来引领和支持农民实现共同富裕，充分保障集体产权制度改革成果由广大农民共有共享。

3 农村集体产权制度改革促进共同富裕的现实困境

基于上述分析，农村集体产权制度改革试图通过确立新的产权分配和保障制度，实现资源要素在农民、村集体和社会之间合理配置，发展壮大村集体经济，增加农民经营性、工资性和财产性收入，从而促进共同富裕。在农村集体资产股份制改革基本完成的大背景下巩固提升改革发展成果有力促进共同富裕还有很多问题需要去破解。

3.1 改革后续管理不深入

主要表现在以下三个方面，一是股权管理问题。目前绝大多数地区原则上施行“生不增、死不减”的静态股权管理，股权持有人依所持股份享有对村集体资产经营所产生的收益获得分配的权利。同时规定不能退股提现，但可以继承，在新型集体经济组织内部可以按照一定比例上限进行赠与、转让。虽然现阶段农村集体资产股份流转规定具有较大的合理性和可操作性，但是股转流转同时具有的社区性和封闭性导致包括股份有偿退出、继承和抵押担保等权能的实现和拓展陷入制度性困境，对农村资源要素的合理流动十分不利。随着时间的推移，一些村庄发生了拆并撤变化，人口也发生了较大的变动。如何适应村集体经济组织和人口变化新情况，需要加快探索。二是资产经营问题。为提高村集体资产经营效率，部分新型集体经济组织到市场监管部门注册登记村级企业开展对外经营村集体资产业务，由新型集体经济组织主要负责人，甚至引入职业经理人专责集体资产经营，规范、考核与激励其经营行为，既要提高集体资产收益能力，又要激发经营者不断提高经营能力保证一定的收益，做到增值保值是后续工作的重点。三是“三资”监管问题。产权制度改革后强化“三资”监管，是促进农村集体经济健康发展的基础，也是维护新型农村集体经济组织及成员合法权益的底线，在“三会制度”框架下如何有效促进农村集体“三资”监管工作制度化、规范化、智慧化、透明化，需要深入研究。

3.2 集体经营运行不顺畅

农村集体产权制度改革后，各村建立起村级党组织、村民委员会、村集体经济组织新“三驾马车”权力运行机制，实现了政治社会事务和经济事务分离，但是也存在各个组织定位不清晰，组织运行不顺畅等问题，影响了村集体经济组织运行。同时，也存在着村集体经济组织市场主体地位权能获得不充分问题。《中国人民共和国民法典》第四节第九十六条规定农村集体经济组织为特别法人。虽然在法律上新型农村集体经济组织具有法人地位，但是不属于营利法人，使得新型集体经济组织不能作为完全市场主体经营集体资产，部分权能受限，突出表现在工商登记和税务登记两个方面。在实践中，因没有相关法律规定，市场管理部门不予新型集体经济组织登记注册。不予以市场登记，就无法与税务系统对接，那么开展正常对外经营活动时就无法与企业一样通过系统正常开具发票。如有需要，只能到税务部门申报开票，具有较大的延迟性和不便性，影响了其经营功能作用的发挥。为了不影响正常经营活动的开展，不少新型集体经济组织不得已另行注册一个控股公司。但是目前尚未出台针对新型集体经济组织具体的税收政策，税务部门又将其当作企业看待，对其承担的营业税、土地使用税、土地征用后村集体自留地转让时所需缴纳的税费等进行同等征税，纳税比例较高，对于新型集体经济组织开展经营活动来讲压力很大，为其经营活动增加了不必要的额外成本，压缩了利润空间，从而挫伤了其开展经营活动的主动性。

3.3 改革成果拓展不完全

在完成现阶段性改革任务目标后，改革成果巩固拓展相关机制还存在明显的短板。一方面改革成果巩固拓展工作推进机制存在明显短板。不少基层干部误将农村集体产权制度改革与集体资产股份制改革进行等同，把改革当作任务，认为当前产权制度改革工作已经终结，缺乏持续探索内在动力和改革成效不足等问题，在一定程度上背离了国家对产权改革提出的目标。另一方面改革成果巩固拓展配套政策机制存在明显短板。实际上，改革成果巩固拓展，需要因地制宜进一步推进相关体制、机制和政策的创新协同，如亟需在深入推进农村承包地、宅基地和集体经营性建设用地入市等“三块地”改革上加强联动机制；加强城乡要素交易市场建设，完善交易机制；建立健全引导社会资本、技术、人才、管理等要素向农村有序流动机制；优化在财政、项目、金融、土地等方面加大对新型农村集体经济组织发展集体经济的政策支持机制等，从而以新机制新体制促改革赋权活权，全面激发农村经济社会发展内在潜力和动力。

4 农村集体产权制度改革促进共同富裕的协同推进路径

农村集体产权制度改革最初起点在明晰产权，最终落脚点在推动村集体经济持续发展、农民增收，从而实现共同富裕，针对改革过程中存在的困境，需要巩固提升农村集体产权成果，强化改革的系统性和规范性，多路径协同推进。

4.1 以审慎推进股权合理流动为路径，有效实现农村集体资产股权权能

现阶段，农村股权封闭流转具有较大的合理性。但从资源优化配置和促进村集体经济发展角度来看，在未来，需要坚持市场起决定性作用的理念，把好市场化和开放化的方向，以集体资产股权价值和股东的流转意愿为导向，在流转对象、流转程序和交易规则三个方面设计好流转规则，审慎稳妥推进集体资产股权合理流动，发挥出股权应有价值。一是探索制定允许非本集体经济组织成员出资购股规则。在坚持集体经济组织成员（代表）大会2/3 通过这一民主决议前提下，在同等条件下允许本集体经济组织成员，曾经在本村生产生活的外来人员（包括其祖辈）和现正实际参与本村建设和发展的人才优先出资购股，同时对以上人员持股上限、比例和权能进行适当限制，防止他们对集体事务的不当控制。二是建立完善股权流转交易平台和交易规则。将集体资产股权流转统一纳入农村产权交易平台，制定具体交易规则，建立股权价值评估机制、流转交易服务和监管机制，提高股权交易透明度和股权价值。三是探索股权作用拓展。探索设置人才引进、突出贡献等特殊类型股权，通过股权激励等手段引进村集体资产经营专业人才，奖励为村经济社会事务作出突出贡献的人员等，来适应当前农业经营管理专业化需求和提高经营者工作积极性的要求。

4.2 以深入推进“政经分离”改革为路径，有效实现集体经济组织良好运行

在新“三驾马车”权力运行模式和机制下，保证政经分设的组织高效运行和有效治理是巩固农村集体产权制度改革的基础。一是要强化村级党组织的领导核心作用。在具体实践过程中，村级党组织领导核心作用发挥，不是简单直接地干涉村级其他组织的事务，而是将党组织的意图采取有效途径渗透到村级事务决策、执行、监督等环节过程中，并通过民主法定程序班子等，加强形成规章制度，使全体持有集体经济组织股权的股东自觉遵守和执行，来支持保障农村集体经济组织民主高效运行。一方面，需要强化村级党组织在协调、监督和服务村级事务方面的作用；另一方面，需要强化对农村党员的综合素质培训，吸纳优秀人才进入村级党组织，提高村党组织的领导能力。二是要确保新型集体经济组织独立运营集体资产。新型集体经济组织应在股民（代表）大会、董事会和监事会“三会”权力运行模式下独立做好做优集体“三资”的经营管理工作，实现保值增效，更好地支持村集体经济社会事业建设和发展。三是要强化村集体“三资”监管。通过制定集体资产管理和交易规则，建立信息披露制度，着重形成涉及集体资产交易、管理、使用和监督的规范运行机制，强化股民（代表）大会决策和监事会的监督职能，扩展监督途径和手段，从而保证村集体经济沿着制度化、规范化、透明化的方向发展。四是要推动立法明确村级集体经济组织市场法人地位。以《中国人民共和国民法典》及相关法律法规为基础，国家层面尽快出台新型集体经济组织相关法规，明确村级集体经济组织的性质，其拥有的权利与履行的义务，以及与村集体资产对外经营密切相关的法人登记、税费征缴等政策，为村级集体经济组织能力提升和发展壮大集体经济创造良好的营商环境。

4.3 以加快推进配套机制创新和协同为路径，有效实现集体经济跨越式大提升

巩固农村集体产权制度改革成果促进共同富裕，需要在工作推进、股权合作、土地制度等方面因地制宜推进相关配套机制政策的创新和工作协同。一是进一步建立健全工作协同推进和容错机制。将深化农村集体产权制度改革工作列入乡村振兴考核，强化组织领导和部门协同。落实农村集体产权制度改革先行容错机制，出台改革容错事项清单，为广大干部群众发挥改革的能动性保驾护航。二是探索建立多形式跨区域的股份合作机制。以股份合作为纽带，以投资、入股、联营为方式，建立跨区域集体资产股份合作机制，在更大区域内对资产、信息、人力等资源要素进行重组整合，形成“互补型”“带动型”集体资产股权合作经济发展模式，实现集体资产经营多赢。三是建立健全农村土地制度改革联动机制。依据所有权、资格权、使用权“三权”分置原则，进一步推进农村承包地、宅基地和经营性建设用地“三块地”联动改革，通过“三权分置”方式在更大程度上实现所有权与使用权的分离、使用权的流动与整合。政府要切实加强对农村土地空间规划、用途管制、确权登记、权益分配、纠纷解决等方面职能作用的发挥，为农村“三块地”联动改革奠定良好基础；建立健全不同需求层面的农村产权交易体系，使对农村产权有不同需求的村集体和农民都能依据自身需要选择相应的交易平台；完善农村产权交易规则、土地价值评估、交易中介服务等交易机制，提升交易平台的影响力和农村土地的价值。