构建黄河流域环境协同治理的路径分析

薛栋，许广月，2

(1.河南大学 经济学院，河南 开封 475004；2.河南大学 经济学院 生态文明经济研究所，河南 开封 475004)

1 引言与文献综述

黄河自古就被冠以“容易淤积、动辄溃决、经常改道”的标签。有限的治理能力使得古人在屡次面对黄河所带来的天灾时，显得束手无策，沿线地区也由此经常处于民不聊生的状态。自中华人民共和国成立以来，中国共产党便领导着人民致力于治理黄河，经过70多年的艰苦奋斗，古老黄河发生了翻天覆地的变化，不仅从“忧患之河”变成了现在的“利民安澜之河”，还担负着保障中国粮食安全、能源安全、生态环境安全的重要使命。党的十八大以来，习近平总书记多次实地考察黄河流域沿线地区，并立足于中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，提出了黄河流域生态保护和高质量发展的重大国家战略[1]，为新时代的黄河治理提供了理论路径和价值导向，为我们维系、弘扬、传承黄河文化提供了重要遵循。

黄河流域横贯中国西、中、东三大地带，是新时代生态文明建设和区域经济发展的重要阵地，同时也是建立人与自然和谐共生的现代化经济体系的核心窗口和关键地区[2]。然而，历史和自然因素使得黄河一直处于较为脆弱的状态，河道形态复杂、水土流失严重、生物多样性较差、植被覆盖度较低等，成为制约黄河流域生态保护和高质量发展的主要原因。因此，把生态保护作为高质量发展的先导性因素，不仅从实践上看是推动黄河流域绿色低碳循环发展、最终实现“金山银山”与“绿水青山”互相转化的核心环节，而且从本质上看也是贯彻落实习近平生态文明思想的重要体现。如何更好地促进黄河流域生态保护和高质量发展，目前已成为学术界热议的焦点，其相关研究主要集中于以下两个方面。

在高质量发展层面上，安树伟等阐述了生态优先、市场有效、动能转换、产业支撑、区域协调、以人为本六大内涵[3]，于法稳等分析了黄河流域社会经济状况[4]，任保平、钞小静、郭晗等分别提出了分类、协同、绿色、创新、开放的五维发展思路，以及加快构建现代化治理体系和高质量空间治理体系等对策[5-7]，张贡生与高煜则分别从不同角度研究流域经济带建设和沿线产业体系的构建与转型[8-9]；

在生态保护层面上，左其亭从战略全局角度综述了涉及的学科与理论，制定了整体研究框架，并提出了在战略实施过程中需要解决的重大科技问题[10]，许广月等论述了生态保护和高质量发展之间的内在逻辑[11]，任保平、刘琳轲、孙继琼等分别检验了经济增长、环境治理、区域分布等因素之间的耦合关系[12-14]，郭晗进一步探索了如何建立可持续发展和生态保护之间的协同机制[15]。

综上可见，现有文献较多关注黄河流域生态保护和高质量发展之间的逻辑、时空等联系，对于高质量的理论内涵、重大意义和推进策略等有相对丰富的研究。而黄河流域途径9个省(自治区)，各地区的环境状况和发展趋势紧密相关，这就使得黄河流域的生态保护工作具有很高的协同潜力和价值。但目前，鲜有对黄河流域环境协同治理的研究，针对黄河流域目前存在的环境现状和路径分析也较为匮乏。基于此，本文借鉴《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》(后文简称为《纲要》)，对黄河流域的环境协同治理路径进行探索，力图阐述协同治理对于黄河流域生态保护的创新价值，厘清其内在逻辑，分析当前黄河流域环境治理的现状特征及存在的主要共性问题，提出具有针对性、实践性的环境协同治理的新路径，以期更好地实现黄河流域生态保护和高质量发展。

2 黄河流域环境协同治理的逻辑机制

黄河流域的环境协同治理是实现高质量生态保护的关键途径，为此需要坚持协同保护、共同发展的区域性、系统性建设思路，打造科学高效、分工明确、目标可行的协同治理框架，充分调动沿线省(区)、市的积极性，共同创新黄河流域生态保护和环境治理的新实践。

2.1 政策与制度相互配合，推动环境协同治理的顶层设计

黄河流域的环境协同治理是政策层面与制度层面的协同。中国共产党以人民的切身利益为根本，以人民对美好生活的向往为核心，把黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，充分发挥社会主义制度的优越性，号召全体人民参与到对母亲河的治理当中。

一方面，黄河流域生态环境治理关系到国家生态环境安全，需要从国家战略高度给予足够的重视。中国共产党的百年历史表明，治黄历程是党光辉奋斗的典型代表，在党的坚强领导下，不仅沿黄军民团结一心，对黄河的发展与治理投入了巨大的人力、物力与财力，而且党和国家始终秉持人与自然和谐共生的理念，不断加大黄河流域生态环境的治理力度，依法有序推进各项治理，在推动黄河流域进行生态恢复的同时，还满足了人民群众对于生态产品的需求。

另一方面，生态环境的巨大差异，使得黄河流域不能只通过沿线城市进行生态修复，也不能通过建立全流域统一的发展治理模式来实现生态保护[4]。所以，黄河流域的环境协同治理离不开合理的顶层制度设计，需要以《纲要》为指引，跨区域协调和处理各城市在黄河流域生态环境协同保护和治理中的职责与关系，推动黄河流域生态一体化建设，统筹规划黄河流域各种生态功能区，强化黄河流域生态环境的共建共治共享。

2.2 法治与科学互补，落实环境协同治理的实践内容

黄河流域的环境协同治理需要在科学层面与法治层面进行相互协同。一方面，要利用科学技术的专业性，确保协同治理的有效性和合理性；另一方面，要发挥法律的强制保障力，防止以生态换发展的情形再发生，巩固协同治理的效果。

在规范性层面，依法治理黄河具有国家强制性，可以有效规范黄河流域环境治理行为，明确各个主体的责任范围，建立良好的黄河流域生态保护机制，以法律条文的形式将黄河流域环境治理制度化。目前，相关法规有《黄河河口管理办法》和《黄河水量调度条例》等。这些政策法规的出台落实，实现了治理过程中法制化与法治化的相互转换，既为科学治理黄河提供了法治后盾，还为环境的协同治理提供了正确导向。此外，政策法规在制定、实施的过程中还具有时滞性，应根据黄河流域协同治理的动态发展对相应的规范及时进行修订、补充，确保协同治理与政策法规的协调统一。

在技术实用性层面，高水平生态保护下的环境协同治理，要依靠科学理论和实践应用的互相转化，各种水利枢纽工程的兴建与投入使用，正是科学治理的重要结晶，也证明了科学治理的必要性与可行性。近年来，对黄河流域的治理更加注重利用全面可持续和高质量发展的新模式，不仅赋予了科学治理新的内涵，也为相关政策法规的出台提供了经验借鉴。因此，法治与科学的有机结合是辩证统一的，既要通过法治建设来约束不规范行为，推动高水平生态保护，也要有符合黄河流域可持续发展的科学治理举措，提高环境协同治理的效率[16]。

2.3 深挖生态与文化的共生关系，筑牢环境协同治理的根基

黄河流域环境协同治理是生态层面与文化层面的协同，需要转变以往“征服黄河”的思想，树立“保护黄河，保护自然”的理性认识，始终坚持以保护和治理促发展、以发展促高质量保护和治理。同时，还要发挥文化的传承作用，加强对环境协同治理的精神塑造，通过自然与人文的协调，充分发挥好二者的协同互补价值。

从生态保护和修复的视角来看，黄河流域环境治理是一个长期的动态调整过程。首先，要贯彻生态优先的理念，持续推进黄河流域经济社会发展的绿色化转型，加快新旧动能的转换力度。其次，绿色发展离不开空间的合理规划。黄河流域作为中国重要的农业基地，生态保护成效影响着国家的粮食安全。在环境协同治理视角下，我们既要考虑工、农、服务业的发展需求，还要重视生态空间的布局，确保环境保护与经济增长的有机融合，真正实现“绿水青山就是银山”。最后，通过创新环境协同治理思路，利用各沿线城市的要素禀赋来建立黄河流域的双循环发展模式[17]。

从文化精神建设与传承层面来看，对黄河流域进行环境协同治理也是为群众塑造热爱自然、保护自然、与自然和谐共生意识的过程。这个过程，在思想上有利于培育人们的绿色发展理念，在生活中有利于形成黄河治理与保护的特色文化，在精神上有利于筑牢保护黄河、保卫家园的生态红色底线。黄河作为华夏民族的母亲河，是中华民族灿烂文化的根基，是中华文化核心内容的灵魂[18]。习近平生态文明思想落实在黄河流域的生动实践要从黄河文化中汲取力量，从而形成属于习近平新时代中国特色的黄河流域环境保护与治理经验，将传承黄河文化和保护黄河生态贯穿于环境协同治理的过程中，以文化建设促进生态保护与修复，实现二者的螺旋交替上升。

3 黄河流域环境治理现状

习近平总书记时刻牵挂着黄河及其沿线地区的生态和经济发展情况，不仅足迹踏遍黄河流域，还积极推动沿黄生态保护与修复的相关工作，从道路上为沿黄各地环境治理指明了方向。此外，我国从政策方针上确立了黄河流域未来高质量生态保护准则，标志着黄河流域治理新时代的开启。

3.1 严格整治黄河流域污染乱象

2020年5月，生态环境部开展黄河流域入河排污口排查整治试点工作，标志着黄河流域的生态环境治理进入源头排查阶段，这对于从源头上切断黄河污染源具有重要的意义。就目的层面而言，部署推进沿黄流域入河排污试点工作，旨在进一步落实党和国家关于黄河流域生态保护的重大决策，是由国家层面和制度层面所决定的；就机制而言，入河排污工作的推进对于落实“水陆统筹、以水定岸”的规划理念有着积极的促进作用，并且通过构建“权责清晰、管理规范、监管到位”的排污口管理长效机制，能够从系统上综合监管入河排污，切实加强沿黄流域环境治理的有效性、长期性和稳定性；就排查举措而言，沿黄流域入河排污工作具有明显的特征，即严格的“三级排查”手段。一方面，“三级排查”立足于沿黄流域三省十二市(州)的环境特点，结合环境污染情况，针对性地选取了主要支流和干流作为排查试点对象。另一方面，排污试点工作的开展还以“三级排查”手段本身为有力抓手，借助无人机航测优势进行初步排查与筛选，同时结合人工徒步实地排查进一步核实，遇到重点难点情况，则交由专家进行攻坚排查，切实简化了工作流程，细化了排查过程，实现了各省(区)和各市之间、各单位和各部门之间的高效协同、有力推进。

总的来看，生态环境部对黄河流域入河排污工作的重点部署，是继长江流域与渤海海域统计工作之后对黄河流域入河排污口底数进行的全面统计，其目的还在于对入河污染物的排放进行精准管控和处置，改善黄河流域生态环境质量。但是，黄河流域拥有较多资源依赖型产业，如煤电、煤化工等，这类高能耗产业不仅会加剧水资源短缺，还会产生大量废水。据统计，黄河流域的废水排放量已由20世纪80年代初的22亿立方米增加到目前的44亿立方米，其中污染耗水型产业的COD(化学需氧量)排放量占据了工业排放量的80%以上。同时，部分地区由于过度开发水资源，破坏了水生态系统，又大幅度削弱了水体的净化能力，水体污染进一步加重，从而形成了恶化黄河流域生态系统的闭环[19-20]。水体污染问题的根源在岸上，对黄河流域的治污思路应及时转变为从排污源头上进行全面排查，坚持以水为主、水固兼顾原则。除传统意义上的水体排污口之外，入河排污工作的开展还要将尾矿污染点纳入重点排查范围。

3.2 高效监测黄河流域水体状况

“河长制”的创新性出台，不仅为进一步开展黄河流域水质数据监测工作注入了新的动力，还极大提高了黄河流域的环境治理效率，在组织形式上扩大了水质数据监测工作后勤队伍，在实际工作中加强了水质数据监测工作专业水平。“河长制”在黄河流域的全面推广，是实现高水平生态保护、加快构建环境协同治理体系过程中必不可少的制度保障。权责清晰、协调有序、监管严格的“河长制”，能够将黄河流域分散的水质数据监测工作汇总起来并进行有效检测，通过分析大量的实时水质指标，为黄河流域环境协同治理提供科学、全面及有针对性的信息和数据，提高制定和出台相关政策制度的时效性，确保黄河流域的环境协同治理时刻有信息数据的支持。从各个节点上传的实时监测状况，也强化了环境协同治理成效。

《2020中国生态环境状况公报》的数据显示(表1)，黄河流域在2020年整体处于良好状态。首先，在监测的137个水质断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面占比为84.7%，比2019年上升了11.7个百分点，并且不再存在劣Ⅴ类水质断面。经过流域水体治理，水体情况有了明显改善。其次，干流水质为优，虽然Ⅰ类水质占比较2019年有所减少，但Ⅱ类水质占比却有大幅提高。此外，干流已没有Ⅳ类、Ⅴ类、劣Ⅴ类水质断面情况的出现。最后，主要支流水质为良好，Ⅰ类和Ⅲ类水质占比均比2019年有较大提高，劣Ⅴ类水质断面也被根治，全部水体情况均有大幅度改善。

表1 2020年黄河流域水质状况

通过表1的数据还可以发现，2020年,黄河流域的Ⅳ类、Ⅴ类及劣Ⅴ类水质相较于2019年下降了11.7%，在水质断面的占比仅为15.3%，边际净化能力处于上升阶段，污水处理与危废处理技术仍有较大的提升空间。总的来看，黄河流域水质数据监测为管理者提供了更为直观具体的数据化视角，因此可以不断调整优化相应的整治措施，直达治理的重点、难点。

3.3 积极布局黄河流域科研创新工作

黄河流域环境协同治理的逻辑表明，科学治理是环境协同治理的核心要求，科研创新能力的提高,能够为黄河流域环境协同治理提供有效支撑。而政策法规是环境协同治理的航向标，二者的协同不仅能够积极促进黄河流域的科研创新工作，还会吸引更多的资源要素流入黄河流域，参与生态保护和高质量发展的实践，加快新动能的孵化[21]。

近年来，各级政府持续加强对黄河流域环境治理的科研投入，已经取得了显著成效。首先，青海省从法治层面，制定了《关于加强行政执法与公益诉讼检察协作推动黄河青海流域源头治理的意见》(后文简称为《意见》)。该《意见》在“河长制”的基础上，创新开设了“河长制、湖长制+检察长制”的工作协同机制，符合环境治理的协同性理念，为处于发源地的青海开展黄河流域治理提供了新思路；其次，宁夏立足于科学技术层面，提出了实践性较强的基建方案。从建设重点实验室到设立工程技术研究中心，再到引进优秀科研人才、组建科研创新团队，宁夏较为注重科研创新对黄河流域环境治理的基础性支撑作用。尤其是在黄河流域宁夏段的生态恢复、固沙防沙、沙漠化动态数据监测、旱区资源开发等领域，宁夏均投入了大量精力，生态治理也呈现出稳中向好的态势。此外，青海的法治创新还发挥了政策法规的导向性作用，能够进一步鼓励高等院校有针对性地培养人才，加大相关科研经费的持续投入。而宁夏基于科研创新的严谨性和规范性作用，构建了以绿色可持续为核心的环境治理体系。科技导向型的治理模式，成为黄河流域生态保护和环境治理的新实践。

4 黄河流域环境协同治理中的制约因素

黄河流域沿线地区多年粗放式的发展，已对脆弱的生态系统造成了严重影响，加剧了生态治理和环境保护的难度。各种潜在的生态环境风险若不及时进行处置，将会导致经济社会风险，阻碍黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施[15]。而且，黄河流域沿线地区尚未形成共同保护、协同治理的统一框架，又加剧了生态保护的复杂程度。因此，在构建黄河流域环境协同治理的过程中，需要突破诸多制约因素。

4.1 经济社会发展差异较大

根据其自身的地理条件和地质特征，黄河流域可划分为上、中、下游3个部分。2020年，沿线9个省(区)的GDP总和为25.84万亿元，约占全国经济总量的25%[22]，各省(区)近年来因地制宜，不断尝试多样化发展道路，虽然为黄河流域注入了巨大的经济增长潜力，但个别地区的实力仍旧是“大而不强”，并且资源禀赋和国家政策导向的不同，还使得黄河流域上、中、下游地区的发展呈现出明显的地域性差异，见图1。

数据来源：《中国统计年鉴2021》图1 2020年黄河流域沿线各省(区)经济发展情况

首先，从经济实力和社会状况分析，黄河流域中下游地区的总体发展水平较高，陕西、山西、河南和山东四省的GDP总和不仅是其他地区总和的2.1倍，而且除四川和内蒙古外，其余3个省(区)的GDP均未突破万亿元。其次，黄河流域沿线地区还面临着发展质量相对较低和收入再分配不够合理等问题，人均GDP和人均可支配收入，只有山东和内蒙古可以达到全国水平，其余省(区)与全国相比仍有较大差距。尤其是陕西，居民人均可支配收入仅为全国人均GDP的39.56%。各地区经济社会发展和人民收入水平的差异性，不仅会导致在治理效率和保护方式上产生不一致，还会降低人民群众参与黄河流域生态保护的关注度和积极性，不利于形成共建共享的环境协同治理体系。

4.2 产业亟须升级转型

黄河流域沿线9个省(区)近年来不断调整产业体系，进行产业升级，产业结构基本完成了从“二、三、一”到现阶段“三、二、一”的转变。2020年，全国和黄河流域的第一、二、三产业比重分别为7.7∶37.8∶54.5和9.7∶39.3∶51.0。黄河流域在第一产业和第二产业的比重不仅偏高，而且第三产业的比重还滞后于全国(图1)。首先，虽然黄河流域在保障中国粮食安全方面发挥着至关重要的作用，但仍有个别地区的第一产业存在抗风险能力差和农业现代化发展迟缓等问题，与黄河流域环境治理相结合的生态化农业尚未形成。其次，《中国统计年鉴2021》和各省(区)2021年统计年鉴的相关数据显示，黄河流域的工业在第二产业中的比重除青海外，其他八省(区)均在80%左右，反映出工业在黄河流域第二产业中占据着主导地位。中上游地区的制造业和能源矿产资源采掘业等高耗能产业是经济增长的核心动力之一。2020年，内蒙古、山西等中上游地区的资源开采及其加工业的比重甚至超过了60%。再次，黄河流域还有部分地区的工业体系中囊括了国家正进行去产能的行业，如化工、有色、非金属等行业，是制约环境协同治理和生态协同保护的关键因素。最后，除甘肃外，其余省份的第三产业的比重均低于全国水平，主要原因在于黄河流域整体第三产业以传统服务业为主，绿色新兴产业对第三产业的贡献度较低，新旧动能转换较慢，无法对环境协同治理形成有力的支撑，黄河流域的高水平生态保护和高质量发展也就难以实现。

4.3 尚未形成清洁环保的发展机制

推动黄河流域实现环境协同治理，需要对资源环境进行合理保护与科学利用。虽然黄河流域近年来的生态环境治理取得了不错的效果，但目前仍面临着发展规模扩大和资源环境约束之间所产生的人与自然、经济发展与环境保护的矛盾。在空气质量方面，《2020中国生态环境状况公报》和黄河流域沿线九省(区)发布的2020生态环境状况公报的数据显示，宁夏、陕西、山西、河南和山东2020年空气质量达标天数均低于全国87%的平均水平，河南和山东的空气质量优良天数比率甚至不足70%，分别只有67.12%和69.10%。并且，根据环境空气质量综合指数选取的空气质量相对较差的20个城市中，黄河流域有16个城市入围，同样集中在山西、陕西、河南和山东4个省份，但在相对较好的20个城市中，黄河流域城市却无一上榜。

从整体来看，下游地区的整体空气质量不如中、上游地区，与黄河流域经济社会发展的差异特征相反。黄河流域沿线省(区)的发展状况和环境质量没有实现齐头并进，根源在于经济社会尚未形成绿色、低碳、循环的发展机制，而且在经济运行的过程中对经济增长的清洁环保重视不够。经济、环境的错位和机制的不健全，会导致各省(区)在推动环境协同治理时出现难以权衡的困境，降低协同治理的效率。因此，下一步在落实环境协同治理时，应着重考虑经济发展较好的地区对发展实力较弱的地区进行一定生态补偿和转移支付，实现黄河流域内的优势互补和共同发展。

5 黄河流域环境协同治理的构建路径

协同治理视角下的黄河流域环境保护和修复，需要以黄河流域生态保护和高质量发展战略为核心，把黄河流域的环境协同治理作为高水平生态保护和高质量发展的出发点，充分发挥各领域的协同创新作用，加快形成黄河流域环境协同治理体系，最终实现黄河流域的绿色低碳循环发展。

5.1 践行生态优先理念

黄河流域生态环境问题的根源在于生态演化与人文发展之间的矛盾[23]，因此，应通过运用生态优先的理念去推动人与自然的和谐发展，不断强化协同治理的力度，从而加快培育绿色新动能。

5.1.1 促进人与自然和谐共生

人与自然和谐共生关系的形成是黄河流域环境协同治理的最终目标。因此，要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念。首先，围绕“以水而定、量水而行、分类施策”的发展要求，对上下游、干支流、左右岸进行统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，为自然与人文共生筑牢和谐共处的基础。其次，要利用协同治理来实现更高水平的生态保护，进而推动高质量发展，并带动人的全面发展，改善人民群众生活，更好地保护传承弘扬黄河文化，把黄河变为造福人民的幸福河[1]。

5.1.2 强化协同治理力度

黄河上游地区要围绕环境治理和生态修复开展专项整治活动。针对区域内过度开采所带来的生态破坏进行治理恢复，再根据不同的地貌及地表裸露情况，宜林则林、宜耕则耕，全面提升水源的涵养能力。黄河中游地区土质松软、植被覆盖度较低、水土保持能力差，因此，处于中游的城市要着重建设生态廊道，加快生态环境恢复，加强水土流失的综合治理，协同推进退耕还林还草和湿地恢复工作。而且还需要提高支流污染和区域大气污染的治理力度，调整产业结构，走环境友好型发展道路。黄河下游地区河道较为平缓，处于下游的各个城市可以通过发展生态经济、建设生态农业来不断完善黄河下游的生态系统、提高生物多样性。

5.1.3 培育绿色发展新动能

绿色发展不仅是环境协同治理的最终目标，还是促进黄河流域沿线城市培育新动能、破解我国社会主要矛盾的有效途径。一方面，在引领带动黄河流域进行环境协同治理的过程中，要通过树立以生态优先、绿色发展为导向的可持续发展理念，调节开发与保护的关系，逐步构建生态与产业相互融合的生态经济体系，实现高质量发展与生态高水平保护相互促进，打造绿色生产、宜居幸福、治理有效的新发展格局。另一方面，利用黄河流域农业生产的优势和便利条件，助力生态农业的发展，提高黄河流域的农业生产效率，加强粮食安全保障力度，协同沿线城市培育、推广黄河流域特色有机生态农业品牌。

5.2 强化生态共建机制

黄河流域的生态安全和水环境安全不仅直接影响全流域高质量发展的成效，还决定着区域生态环境状态。因此，需要统筹规划各城市黄河流域生态环境协同保护和治理路径，提高资源开发利用和管理的效率。

5.2.1 树立绿色环保意识

黄河流域保障着人们日常衣食住行的各个方面。习近平总书记指出：“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础。”[24]因此，构建合理完善的协同治理体系，要运用实践思维、系统思维，立足于黄河流域环境治理的协同性、全民性保护观念，进一步树立好保护黄河生态就是保卫和守护我们的生态家园、精神家园的意识。

5.2.2 推动黄河流域生态一体化建设

基于黄河流域沿岸城市—都市圈—城市群的三级结构，在治理模式上，应形成区域生态联合保护和分级管控机制，加强区域内外生态环境的管理和协同。在空间分布上，应形成由西向东的横向沿黄生态保护格局，以及黄河两岸南向北向的纵向生态协同治理格局。此外，还应提高跨区域生态建设和协同治理的衔接度与合作效率，加快形成黄河流域生态保护的统一战线，通过水系治理和生态恢复，打造域外绿廊、域内绿网和城市绿芯的生态安全格局；统筹推进禁止开发区、限制开发区的生态保护工程建设，开展全流域国土治理工作，共同防治黄河流域水土流失。

5.2.3 创新资源配置思路

优化黄河流域资源利用结构与空间配置，尤其是要建立水资源长效保护机制和高效利用体系。第一，确立水源—水质—水量和水生态“四位一体”的流域水资源安全配置模式，逐步扭转“人水对立”的窘境，实现水源有保障、水质安全、水量健康、水生态可控的局面。第二，协同建立科学有效的水资源利用预警和监测报告机制。这样做，不仅可以对水资源的超负荷利用给出及时反馈，还能使黄河下游地区受水沙调控的影响减小，最大限度地保障黄河流域水资源的可持续利用。第三，加快制定各级政府间的水权转让与交易制度，促进有限的资源能高效合理地分配到各个地区，保障经济社会的发展。

5.3 深化协同合作关系

黄河流域的环境协同治理是一个系统性和综合性的生态修复工程，需要坚持重在保护、要在治理的要求，推动各个领域相互协作，减少治理过程中可能遇到的阻碍，为黄河流域生态保护和高质量发展夯实环境基础。

5.3.1 积极融入高水平生态保护新格局

在绿色经济、生态经济和低碳经济背景下，黄河流域的环境治理被赋予了新使命。因此，在生态保护方面进行协同化治理，首先，要全面落实黄河治理的国家战略和政策方针，在实践中形成高效的环境协同治理经验；其次，基层基础工作的有效开展对于实现黄河流域的环境协同治理有着至关重要的作用。因此，要以党的建设作为协同治理的有力抓手，积极引导人民群众参与黄河流域的环境协同治理实践，培养他们对黄河流域生态保护的底层思维，提高每个参与者的绿色发展意识。

5.3.2 加快形成高水平生态保护的有效支撑

法治作为上层建筑的重要支柱，能够为黄河流域生态保护和高质量发展提供健全规范的行为准则。因此，要加快黄河流域环境治理的法治建设，确立黄河流域发展中各经济主体的关系，通过规定企业和公民各自的权责，进而规范流域内企业与企业、企业与公民之间的行为，进一步调动市场活力，促进黄河流域高质量发展，保证开发与协同治理工作的顺利进行。

技术水平的进步与理论成果的转化，可以有效提高黄河流域环境协同治理的效率，达到事半功倍的效果。在推动形成黄河流域环境协同治理体系的过程中，要完善科技成果的转化考核规则，加大科研扶持力度，同时严格把控资金流向，严厉打击骗取专项财政补贴资金的行为，将科研经费有效分配给能干、实干的科研单位或企业。

5.3.3 切实保障环境协同治理

一方面，要全面落实黄河流域入河排污监察工作，推动制度的保障性与约束性相协调，促进各成员、各环节以及各项任务的相互协同合作。同时，要加强队伍的综合能力建设，从专业素养、工作水平等方面来全方位提升排查队伍的实力。

另一方面，地方政府作为排污口整治工作的责任主体，也需要加强协调规划能力，坚持循序渐进、标本兼治的治理思路，反对采取直接关闭排污口的“一刀切”行为。严治理、高要求的同时，要尊重客观发展规律，对排污口排查整治时间的设定要立足实际，绝不能层层加码、急于求成。要把黄河流域生态环境质量得到彻底改善作为衡量排污口整治工作的标准，切实确保排查整治的实际效果。