减税降费政策背景下优化营商环境路径分析

曹阳，于学威

1.吉林财经大学，吉林 长春 130117；2.天职国际会计师事务所，北京 100350)

一、引言

税收营商环境是评定营商环境程度优劣的重要指标。近年来，我国大力推行“减税降费”政策，特别是在2020年疫情突发的背景下，减税降费政策更是有效地应对了经济下行压力，为经济平稳运行提供了有力支撑。

2020年10月，财政部部长刘昆在全国财政工作会议上表示将持续推进减税降费，保持政策的连续性；中央经济工作会议上也明确指出，会继续完善减税降费政策。减税降费是一个涉及经济、政治、国防和民生等多方面的命题，坚定不移地落实好减税降费政策，进而优化我国的整体税收营商环境，须从多维度和多角度出发制定减税降费政策，结合中央和地方财政收支平衡情况，做到相对稳定，适度降低。

从图1中2015年-2019年国内企业平均纳税额趋势看出，宏观方面近年来在国家减税降费相关政策的调控下，国内企业数量逐年快速增加而企业纳税额却呈现出逐年下降的趋势；微观方面，减税降费会为国内企业带来显著经济效益，降低国内公司的运营成本，同时也间接提升国内企业在国际市场上的竞争力。宏观方面减税降费为我国经济体制转型升级、缓解经济下行压力、继续深化供给侧结构性改革、成为世界第一大经济体提供了有力保障。

图1 2015年-2019年国内平均每家企业纳税额趋势

2018年国家税务总局印发《关于进一步落实好简政减税降负措施更好服务经济社会发展有关工作的通知》，2021年中办、国办印发《关于进一步优化税务执法方式的意见》均说明我国政府高度重视市场化营商环境建设，不断深化税收制度改革，着力打造市场化法制化国际化营商环境，用创新的手段激活市场主体活力。

二、税收营商环境概念

根据我国实际国情来优化营商环境是近几年来政府工作的重点。简单概括，营商环境就是一个市场主体在进入、经营至退出市场的周期中，所接触到的一切涉及政治、市场、法律、政策、行政服务和文化等各方面内在外在的影响因素的汇总。营商环境能直接或间接地反映一个国家或地区的经济、政治和社会制度的运行效果，体现这个国家或地区市场的综合实力、竞争力、内在潜力和开放程度。优化营商环境，是我国经济体制改革过程中的一项复杂且庞大的工作体系，它对我国未来的经济发展、财政政策、社会就业和军事国防等方面都将产生深远的影响。营商环境的优劣，会影响生产力的发展，优化营商环境就是在解放和发展生产力。

世界银行历年发布的《营商环境报告》，对绝大部分国家或地区的营商环境相关指数进行统计并排名，仔细观察不难发现，凡是营商环境排名靠前的国家或地区，其大多数税收相关指标也优于其他国家或地区，这也说明了营商环境与税收具有很强的关联性。

2018年我国推出减税降费措施，在此背景下营商环境有了一定的改善（详见表1）。“纳税次数”从2018年的9次/年降低到2019年的7次/年，虽与表现最好的经济体依然存在差距，但与OECD成员国相比，我国处在了领先地位。从“纳税时间”看，我国从2018年的207小时/年，下降到2019年的142小时/年，低于亚太地区国家和OECD成员国，这项数据的变化说明我国的减税降费措施有效降低了企业办税的时间成本。“总税率和社会缴纳费率”指标虽有所下降，但依然超过了表现最好经济体的二倍，说明我国企业在税与费方面面临的形势依然严峻。我国的“税后流程”指标得分虽上升至50分，但上升幅度小，与其他国家相比依旧存在很大差距。

表1 2018-2019年中国和部分国家或地区的税收指标对比

2019年国务院颁布了《优化营商环境条例》，是全球首部国家层面优化营商环境的专门行政法规；以条例方式明确政府行为准则，减少政府部门或政府人员非故意、故意乱作为的现象，努力打造法制化、公平化、透明化的良好营商环境，让企业能够公平地参与市场竞争，顺畅地进行日常生产经营活动。

三、国内外税收营商环境现状

（一）国外税收营商环境现状

自2017年美国国会通过减税法案以来，俄罗斯、韩国和印度等国家相继出台税制改革计划和减税措施；世界主要经济体开始在减税降费背景下，探索用适合自身国情的宏观调控工具来优化国内营商环境。

1.韩国税收营商环境现状

在世界经济论坛公布的《2019年全球竞争力报告》中韩国排在第13位，比2018年排名提前了2名。为了应对国内疲软的市场和缓慢的经济增速，韩国政府通过各种方式积极营造良好的营商环境，以法律条文的形式规定税收相关制度，通过加强对纳税人的引导形成奖罚分明的鼓励机制；根据税收走向以及纳税人的需求，及时调整并公开有关法律条文；对中小型企业实行部分税收减免举措，借助公众人物的影响力引导公民主动了解税收法律法规，号召公民主动纳税。此外，韩国将每月第三周的周二定为“税金问题现场沟通日”，政府针对企业反馈问题及时给予解答、调整有关规定或采取有效措施，有效的提高了政府与企业之间的交流。韩国办税机构，一方面将线下大量的重复机械工作优化整合到线上，方便纳税人线上办税；另一方面办税机构内部上下协同发展，实施扁平化管理，部门职能清晰，实现高效协作。

2.俄罗斯税收营商环境现状

俄罗斯政府进一步完善了税收监管体系，缩短了企业办税时间成本，如：减少或取消繁杂手续，简化程序，缩短了开设账户等所需时间；取消规章制度中的鸡肋条款，减轻了企业负担；加强突击检查的频率，规范政府部门的行为，使税收更加公正透明。税务机构进一步加强与企业的纳税交流，深入了解企业的纳税情况，结合发展趋势对国家税收制度及时进行调整。

近些年俄罗斯政府也实施了创新的税收改革，通过减少现有税收种类和降低税率等手段来优化国内税收营商环境，针对部分企业出台了“特别税收制度”，包括简化征税制、统一农业税和专利征税制，俄罗斯政府希望在保障国内中小微企业多元化的前提下，同时使其保持持续健康发展的趋势，以此优化当前国内的税收营商环境。

简化征税制，是指俄罗斯政府公布了两种不同的新计税方式，符合要求的企业可以选择按照企业年度总收入乘6%的税率进行征缴，或按照企业季度净利润总额乘15%的税率进行征缴；企业在按照上述计税方式纳税后，无需再额外缴纳企业利润税、增值税与财产税。这一措施有效降低了企业的纳税总额，增强中小微企业的“生存能力”。

专利征税制，是俄罗斯政府为通过大量专利获取收入的中小微企业专门出台的一项税收制度，符合条件的企业的专利收入税率固定为6%，税基为通过专利获得的潜在收入总额。申报周期为每一财务年度或专利的有效期，按照专利征税制纳税的企业无需重复缴纳企业增值税、财产税和车辆税等地方税种。

3.印度税收营商环境现状

为高效应对电子政务管理，提高政府与各个辖区之间沟通合作的效率，印度政府提出了依托互联网的“数字印度”计划。该计划使得因特网覆盖印度全国，并推出了PayGov公共服务平台、E-TTAL政府治理网站、AADHAR个人身份识别卡、“数字锁”个人存储空间等计划，这为公民提供了安全可靠的网络平台，使业务办理变得更加便捷。此外，印度政府还出台了《破产法》，并加强对个人以及企业信用的监管。印度虽人口众多，但大部分民众的受教育程度低于世界平均水平，基于这一基本国情，印度政府制定了大众数字素养计划，旨在通过两个阶段的培训，使每个家庭中都能有一位拥有数字化素质的成员，能够通过网络了解和办理各项业务。

4.美国税收营商环境现状

特朗普政府在执政时期，曾提出了一整套的税改法案，其中包括了对企业和个人的减免优惠措施：一是，提高了个人所得税扣除额，例如单身纳税人从原来的6500美元上涨到了12000美元；二是，儿童的税收抵免额也翻了一倍，从1000美元提升到了2000美元；三是，提高遗产税起征点，从先前的560万美元增长到了1120万美元；四是，降低了企业所得税的税率，从35%下降到现在的21%，同时对于跨国企业滞留在海外的利润，按照低税率进行一次性征税，且实行新的属地征税原则，对跨国企业从海外获得的利润不再进行征税。

特朗普政府的税改法案，一方面有效降低了企业和个人纳税人的赋税额，促使经济社会的运行成本进一步下降；同时也鼓励了消费和投资，刺激了美国国内经济增长，促使美国GDP稳步上升，对于美国国内的资本密集型产业的竞争力也有所增强。针对跨国企业实施的税改政策，通过鼓励跨国企业在海外市场深度布局，吸引到更多的外国投资和资本流入，以此来提升美国在国际经济领域的影响。另一方面，税改法案降低了美国国家整体财政收入，迫使政府财政赤字和债务压力增大，部分持有美国国债的投资者对政府信心下降，导致投资者大量抛出国债，引发美国国内债务危机，使得全球金融市场上美元的信用度相对降低。

美国政府也一直在推进税收现代化计划落地，希望依托建立完善的核心税收征管系统、业务流程和网络安全机制，来保护纳税人的信息安全，改善税务部门的服务水平，使纳税人在办理税务业务时获得更佳的体验。

提升纳税人的满意度是当前美国国家税务机构工作的核心。税收现代化计划的重点，是通过技术创新的手段来提升办税机构的现有业务处理能力，比如开发全新的办税应用程序，在线上为纳税人提供更广泛的服务，整合现有税务系统，淘汰老化的系统，进一步降低办税机构自身的运营时间成本，实现税收业务“实时”处理。在网络安全得到保障的前提下，各级办税机构内部建立高效的信息交换机制，提高内部流转效率，优化内部办公流程，消除部门间存在的信息不对称，提升办税业务能力。

（二）我国税收营商环境现状

减税降费政策的出台，降低了我国纳税人的税负，有效激发了市场主体活力，改善营商环境的效果显著。2020年11月国家税务总局发布最新数据显示，前三季度，全国新增减税降费金额累计超过2万亿元，其中，2020年出台的支持疫情防控和经济社会发展税费优惠政策减税降费金额达13659亿元，2019年年中出台的政策减税降费金额达7265亿元①。

近年来，我国税务部门不断开展有关纳税服务活动，宣传普及税收法律相关知识，解答相关问题，并倡导纳税人使用线上办税，这些举措大幅度减少了纳税人办税成本；但疫情原因，使纳税人延期申报和延期缴纳税款的申请数量大大增加。我国目前税收营商环境相对复杂，改善还需要因地制宜的做好大量的细致工作。

2019年10月世界银行对外公布了《全球营商环境报告2020》，中国营商环境处在全球第31位。报告显示我国营商环境排名实现“两连跳”，继2018年第一次步入世界前50行列（第78位跃升到第46位）之后，2019年排名再次提高了15位②。报告中对于当前我国国内营商环境进行了高度积极评价，各项指标与排名靠前国家的差距逐渐缩小，经济体制转型升级和逐步优化营商环境的效果开始慢慢显现。整体看来，国内当前营商环境趋势持续向好发展，但是为了防止国内经济增速放缓，能否给市场持续注入强劲的新动能成为重中之重。

（三）基于我国税收营商环境现状的调查

本部分研究采取线上调查问卷的方法进行，选取不同年龄、不同城市、不同学历和不同行业的人作为样本进行典型随机抽样调查，共回收到有效问卷83份。

由图2可知“从支付宝银行APP等财务软件”、“与家人同事朋友的交谈”、“微信微博等社交软件”这三类方式知晓率最高。互联网已经成为人们生活不可或缺的一部分，各个办税机构利用互联网的便捷性来宣传税务知识，但拥有“高流量”优势的抖音、快手等短视频平台还没有被充分利用。互联网的兴起加速了“传统”广告的衰落；“城市商圈中的户外广告”、“网络上的广告”和“公交地铁出租车等交通载具上的广告”成为最少被选择的三个选项，“传统”广告平台的传播范围和速度远不及互联网平台，政府可以相对减少在“传统”广告平台宣传税务知识上的投入。

图2 “生活中在哪些渠道见到过税务相关知识的介绍”数据

在回收到的83份有效问卷中，有34人选择了“亲自办理过税务相关业务”。由图3可见，如今各类线上办税软件已经成为纳税人办税的主要平台，大部分办税业务均可实现线上线下同频办理，超过41%的纳税人选择通过线上办税平台办理业务。

图3 “从哪些办税渠道办理过税务业务”数据

在选择“亲自办理过税务相关业务”的选项中，有12人选择了通过“线下办税机构办事大厅”办理过税务业务。通过图4可知，线下办税机构仍然存在办理业务流程繁琐、业务处理速度慢等问题，同时线下办税机构的硬件设施、工作人员专业性、服务态度和办公时间也需要进一步优化调整。

图4 “希望线下办税机构要加强哪些方面的建设”数据

表2直接反映出当前我国办税机构亟需解决的问题，虽然近些年办税机构以服务纳税人为导向不断优化业务流程，但是纳税人反馈情况并没有达到预期效果，“办理业务的流程复杂程度”仅得到77.26分，“处理业务的速度”只得到77.62分，说明纳税人依然认为线下办税机构仍需要在办理业务流程方面进行有效调整。纳税人对于我国办税机构的总体满意度并不高，这是我们优化税收环境亟需解决的一个重要问题。

表2 各类办税渠道的民意满意程度得分

在回收的83份有效问卷中，有44人曾听说过“减税降费”政策，但有39人未曾听说过“减税降费”政策，说明我国对于“减税降费”政策还需要进一步加强宣传，否则政策无法起到设计效能。从图5可知，在选择曾听说过“减税降费”政策的44人中，大多数人对于“减税降费”政策还没有做到详细了解，有30人选择的分数为50分以下，约占到了全部人数的68%，这一数据启示我们既要做到政策宣传，更要做好细致宣传，使群众详细了解政策优势，吸引纳税人积极主动办税。

图5 “对于我国‘减税降费’的了解程度”数据

四、我国税收营商环境存在的问题

我国税收制度还存在一定短板，在减税降费背景下优化营商环境措施应引起高度重视。

（一）法规政策的普遍实用性有待提高

我国虽然已经出台了《优化营商环境条例》、《上海市优化营商环境条例》、《北京市优化营商环境条例》等法规，但这些并不是营商环境相关法律，约束力有限，缺乏强制性；其次，税收优惠政策涵盖范围不够全面，大部分都是针对大型企业的政策，直接针对中小型企业的税收优惠政策较少；再者，当前我国地区经济社会发展程度差异较大，如果单一的以北京、上海等一线城市作为优化营商环境的试点城市，并将其试点结果作为研究成果样本进行全国范围内推广，是否可行不得而知，必然会产生“橘生淮南则为橘生于淮北则为枳”的现象。

（二）部分公民的税收认识有待增强

公民的纳税意识，受平均文化水平、道德习惯以及国家法律法规等因素的影响，我国是发展中国家，目前还处于社会主义初级阶段，社会经济和民主法制的发展还在不断发展完善，公民、企业对依法纳税意识还不够均衡，偷税漏税事件时有发生，一些企业和公民对于国内纳税流程的认识，还停留在线下，复杂办税的层面，对税法、税收优惠、线上办税等还缺乏了解。

（三）政策的实用性有待完善

对于营商环境的调查评估多以政府为主导，多站在评估制度的合理性角度，对制度结果进行统计和分析，这种自我评估难以对政策实施情况形成客观、理性的判断分析；对引进第三方进行评估，或对第三方研究机构从事的调查结果重视采纳不够，从而影响减税降费设计的科学性、缜密性和系统性。

（四）职能部门的工作衔接度有待提高

本轮机构改革，对政府职能进行了整合，下放了一批审批权限，为优化营商环境做了大量的铺垫，但仍存在多重管理、审核流程纵横交错、责权不清晰的问题，办理某些业务甚至需要发改、税务、工商、环保、规划等十余部门的分项独立审批。信息共享不够，一些职能部门信息相对独立，数据标准不统一、数据库之间仍存在孤岛现象，一些部门在制定政策时缺乏足够沟通和共同推进措施，遇到问题也难以协调解决③。

（五）部分区域的办税水平有待提高

部分偏远地区的办税大厅硬件设施落后，没有可以24小时自助打印纳税清单的机器，影响到纳税人办事的时效；部分税务机关人员缺乏足够的专业化知识，对于纳税人提出的问题仅仅是问什么答什么，缺乏主动的指导；有时，不同人员对于同一问题会给出不同解答，这些都影响实际办税效果。纳税服务厅的办税工作人员构成复杂，其素质和专业素养参差不齐，导致部分地区办税水平相对较低。

五、相关政策建议

（一）出台相应政策，完善相关法律法规

当前我国应以基本国情为导向制定有关优化营商环境的法律，加强政府与企业、公民之间的有效沟通交流，定期组织相关人员深入市场了解变化走向，针对反馈的问题集中讨论深入研究，优化或出台相关法律法规，据此实施切实有效的调控手段。同时，税收机关也要定期与中小企业组织沟通交流会，在不打扰的前提下深入企业展开调查，方便掌握到企业在税收方面的困难，及时与其他政府部门例如工商局、卫生局、消防局进行沟通，实现各个政府部门联动。为中小型企业制定灵活的税收政策，让中小型企业有机会根据自身经营模式、特点与主要业务范围相结合，选择适合自身的纳税方式，从而有效地给企业减负。及时提醒中小型企业在税收方面的风险，定期组织管理范围内的企业财务负责人开会培训，及时调整、修改、完善出台针对于中小型企业的税收政策。赋予办税机关更多的法律权力，使税务稽查达到震慑的效果。在赋予更多执法权力的同时要保证执法尺度在全国范围一致，对于相同的税收违法行为，全国任意一个地区的税务执法机关都会给予同等尺度的惩罚。在2020年11月召开的国务院常务会议上国务院总理李克强宣布下一步中央将会完善失信约束制度、健全社会信用体系的措施，为发展社会主义市场经济提供支撑④。李克强总理同时指出要规范信用信息共享公开范围和程序；依法依规轻重适度开展失信约束；加强信息安全和隐私保护。严格信用信息查询使用权限和程序，严肃查处泄露、篡改、毁损、窃取信用信息或利用信用信息谋私，严厉打击非法收集、买卖信用信息违法行为。另外会议明确表示要积极稳妥推进个人征信机构准入，这一举措极大力度的加快了市场公开透明的竞争趋势。此次会议表明国家正在努力推动纳税信用体系建设，为税收监管部门提供便利，进一步给纳税人提供公平、法制、统一的税收环境。

（二）依托“互联网+”宣传税收相关法律以及政策

在保证纳税人隐私不会泄露的前提下运用“互联网+”手段宣传税收法律法规，提高公民纳税意识，提升办税速度。依托先进高效“互联网+”等宣传方式，既可以降低公民纳税成本，又可以减轻税务机关负担，还可以使公民更准确地掌握税收的相关政策和便捷的办税流程，从而促进减税降费政策在国内精准落地。地方乃至国家的税务机关应该与“抖音”“快手”等“高流量”平台合作，借助平台的优势用寓教于乐的方式宣传正确的税收法律法规、普及办税流程、维护纳税人的合法权益。线上办税软件大多有“记忆”功能，大量数据储存在数据库云端，纳税人仅需在系统上进行首次认证，在后续的办税过程中系统便会自动完成识别和认证，纳税人的基础信息无须重复校检。有效的减少了纳税人多次填写基本资料的时间，同时遇到纳税人应缴未缴等情况能够及时提醒与监督。线上办税软件的在线客服可以解答大多数的基础问题，节约了大部分纳税人前往线下办税机构咨询问题的时间，分提高办税的速度，散线下办税机构的人流量，在疫情常态化的当下这也符合我国疫情防控的整体部署。

（三）要科学合理的进行减税降费

近些年我国在减税降费方面的决心和成效有目共睹，但减税降费的进行在未来势必会对地方财政收入造成影响，地方财政税收收入将会进一步降低，占地方财政收入比重较大的非税收入规模也会进一步缩小，地方政府财政将会面临更大的收支压力。所以要科学合理的进行减税降费，避免出现进刚性、片面、过分减税，应优化地方财政收支计划，增强基层的自给能力，使地方财政压力降低。可以借鉴俄罗斯联邦政府的做法，适时引入第三方独立权威评级机构，依据国内各个城市经济发展程度的不同分成不同的等级，在每个等级中选择几个代表城市来进行试点实施个性化的政策，根据这些城市的试点结果，对相应等级的城市制定更具有针对性的政策，防止以偏概全的现象发生。当然对于第三方机构也要加强监管，通过媒体宣传手段让公众协助监督评级的全流程，保证第三方机构的专业、客观、公开、公正和透明性。

（四）创新税务管理，精准纳税服务

在信息共享和区块链模块蓬勃发展的新时代，需要用先进的信息技术来解决存在的信息不对称，促进部门间有效有质的沟通，提升在执行政策时候的协同性。大数据、云计算和人工智能等先进技术也可以加以修改后用在政府的办公系统中，制定出全国统一的数据储存格式和录入方法，建设各行业共享的基础信息交换库可以有效消除信息壁垒，也可以保证政策在跨领域、跨部门、跨层级间不会出现理解不一致、执行不到位、尺度不一样的协同性问题。信息管理部门要定期排查隐患，保护数据库中信息准确、可靠、安全、不会泄露。通过大数据的运用政府部门可以快速收集数据，将民众疑惑较多的政策文件进行再次解读，也能起到一定宣传的效果。对于确实存在的政策问题可以及时讨论修改，以此为媒介形成更加完整透明的监管体系。

（五）从纳税人的角度出发按需提供服务

在为纳税人办理相关业务时，经常存在因材料没有带全而多次往返税务局，应在一定范围内，开发一套容缺机制，或者开放线上传递资料，以纳税人满意为标尺持续优化服务。对于硬件设施落后的办事大厅，要按照标准维护更新硬件设施，保证纳税人能够便捷的获取到高质量服务。定期组织税务机关人员进行内部学习考核，解读讨论熟知最新的政策动态和细节问题，规范办事大厅人员的服务礼仪，进一步提高税务机关人员的专业知识水平，统一回答热点问题的口径，对于纳税人提出的问题的解答能做到“举一反三”，减少纳税人因为对于办税流程的不清晰前往办税机构咨询的次数，提高纳税人的满意度，切实让纳税人体会到“放管服”改革带来的便利。

注释：

①数据来源于《2万亿元减税降费实打实支撑经济快速恢复》中国政府网2020-11-02

②数据来源于国际权威机构观点综述[J].全球化，2019（12）:121-125.

③观点引用自胡税根，吴逍弛，李超.我国优化营商环境政策研究[J].领导科学论坛，2020（23）:31-42.

④引用自《李克强主持召开国务院常务会议确定完善失信约束制度健全社会信用体系的措施等》中国政府网2020-11-26