美国联邦政府数据治理的实践框架研究——基于政策的分析及启示

周文泓 吴 琼 田 欣 钟瑞玲

(1.中国人民大学信息资源管理学院，北京 100872；2.四川大学公共管理学院，四川 成都 610064)

政府数据治理作为面向数据元素与多维度管理标准化的数据活动及其规则的集合体系，正在全球各国(地区)得到逐步建设，它的逐步完善在于连接具体的数据管理活动得以实现整体性、治理化的设计。在此背景下，随着数据的资源与资产价值得到识别，数据技术持续发展，数据文化融合于各领域的社会活动中[1]。数据治理提供的信息管理与公共管理兼具的理论和方法论可帮助拓展深化数据管理内涵、方法与行动内容。例如，开放数据是具有复杂性的事务，无论是设想层的构建还是实践层的推进，从整体到细节的多要素多关联体系，需要更系统的指导，由此驱动政府数据治理体系面向数据开放中的机制、流程、权属、相关利益等方面的复杂性展开升级建构[2]。美国、英国、澳大利亚等发达国家(地区)从政策法规、组织架构、数据平台等方面设计并实施政府数据治理体系，以推动数据利用为重要目标[3]。我国同样在数据战略、国家大数据中心、数据管理机构、数据管理规范等具体措施上显示出数据治理的建构进展[4]。然而，政府数据治理体系的建设实践面临多重挑战，在建什么、如何建等问题上需要更充分的探索[5]。

理论层面进展相似，对政府数据治理从是什么到如何做均有相应探索。一方面，政府数据治理的内涵得以明确，被视作面向数据元素与多维度管理标准化的数据活动及其规则的集合[6]，多元主体参与，治理对象不限于数据，涉及对组织架构、流程、制度的整体建设等特征获得识别。同时，经由数据以及治理相关理论成果的推导演绎与基于实践的归纳[7-8]，政府数据治理的框架与相应内容得到一定程度的明确，如包含制度、管理、技术、数据等层面及其具体要素结合的体系[9]，或是以大数据为对象提出的以组织结构、标准规范、技术支持等为关键域的框架[10]，或是面向数据生命周期形成以覆盖管理活动的总体框架[6]；另一方面，面向具体的管理活动解析政务数据治理的进展与成效，开放数据作为重要活动得到识别，亦同样以政务数据治理为依托解析问题与对策[12]。一是政府开放数据主要围绕政策法规、组织架构、平台建设、开放流程等维度展开整体性探讨，这本身同政府数据治理相对照[7-8,11-13]。二是融合开放数据扩展政府数据治理体系[14]。基于开放数据的情境、要求、特质，扩充政府数据治理如结构、思路、理念、流程等要素的具体内容[15]，在数据治理法律法规、组织架构、数据资源管理、数据共享开放等方面提出行动策略[16]。然而，政府数据治理如何面向显著且复杂的数据活动，实现完善的体系建设，尚需更深入的研究。例如，政府开放数据所涉及跨部门跨层级的组织架构、数据权属划分、完备的规则设计、流程再造等方面的要求以及挑战，是政府数据治理从整体上设计数据机制要解决的重点问题。

为有效地认识政府数据治理体系落于实践应有的基本要素与内容，本文将以美国联邦政府为案例展开研究，描摹其所建立的实践框架。选择美国联邦政府为例的原因在于，美国联邦政府在2009年就上线了开放数据平台，依托政策发展，逐步完善其对应的数据治理体系。相比于此前以美国等国外政府数据治理为案例展开调查的研究，本文将政府数据治理的透视同开放数据实践连接，所收集的政策为广义上的各类法规、指南、规范、白皮书等为数据治理提供依据的制度，不仅从政策中发现数据治理要点与策略，而且从整体角度提取实践框架。因而，本文将具体分析美国政府数据治理版块的政策，以政策内容确认实践框架的基本形态并展开要点解析，立足我国实际形成参考策略。

1 美国联邦政府数据治理实践框架：基于政策内容的透视

基于美国政府数据治理版块政策内容的文本分析，构建美国联邦政府数据治理实践框架如图1所示。

1.1 引领数据治理的战略设定

美国联邦政府在2019年建立了联邦数据战略体系，描绘了联邦政府如何加快各项数据在各项具体任务、服务公众和管理资源中的使用，并保护好安全、隐私和保密性。所有的联邦机构都要在整体政府的范畴下执行好这一战略。美国联邦政府的联邦数据战略在上述目标之下设定了三部分的内容，从理念至实践、从需求到行动布局出了引领各机构数据治理方向的目标[17]。

一是作为驱动型的指南的联邦数据战略原则，用于指导实践和行动规划。联邦数据战略框架(FDS Framework)提出10条原则，分别从符合伦理的治理、有意识的治理设计和学习型文化建设3方面对联邦数据治理提出总领性要求。这些原则作为战略实践和行动计划目标设计的基础，为战略的后续行动步骤提供参考，通过理论层面的指导为联邦机构数据治理指明方向。

二是用于指导常态化行动的联邦数据战略实践。它强调持续的相关性与通用性，以适用于所有联邦机构和所有任务。这些实践代表了各类机构、工作者和政策制定者为了实现目标和应对挑战来升级数据管理工作以及创造价值的数据活动。实践主要包括3类：建立重视数据与促进其利用的文化，治理、管理与保护数据，推动有效且适当的数据利用。作为联邦数据战略中由理论转向实践的过渡环节，3个主题下共提出40条具体目标。作为数据治理的理想性目标，联邦数据战略实践的实现将有效促进各机构、政策制定者和实施者不断改善政府数据管理方法，推动利用数据创造价值。

图1 美国联邦政府数据治理实践框架

三是用于推进联邦机构数据实践的年度行动计划，所列举的行动都规划具体内容和时限。2020年度行动计划旨在实现跨越式发展，规范各机构的数据资产管理和开发，帮助其满足广泛的立法和行政要求。计划分别明确了针对联邦机构、相关实践社群以及二者通用的行动安排。针对联邦机构，行动意图提高其充分利用数据作为战略资产的能力；针对相关实践社群，行动主要围绕跨领域协作，推动数据治理的领导机构建立、财政预算管理，及其与人工智能研究等方面的融合发展；通用性行动则涵盖数据收集、存储、管理、保护，以及人员数据管理技能、政策制定、伦理框架、质量评估等。

1.2 面向开放数据的行动设计

为实现政府数据的社会化共享与利用，美国联邦政府面向开放数据布局和完善政府数据治理体系，形成系列指导如何展开数据治理以及相应管理活动的政策工具。

一是数据治理手册，帮助联邦机构确定数据治理的行动重点和步骤，并进行自我评估[18]。①要求建立具有领导监督职能的领导小组，明确管理的数据范围、数据管理优先事项，将数据识别、数据管理政策制定、风险管理、数据评估与监管、数据交流等关键活动纳入机构决策与运行过程中；②制定符合机构目标和现实的愿景，作为确定优先事项和战略信息资源管理计划的基础；③通过定期的成熟度评估分析机构数据和数据基础设施相关政策、程序和操作，包括数据治理、数据管理、数据文化、数据系统和工具、数据分析、人员技能、数据资源及合规性。评估结果纳入数据治理和管理流程，以衡量进展情况与支持后续决策；④制定数据系统和特定数据元素的标准化管理要求，以促进互操作性，减少冗余，改善用户体验。

二是数据伦理框架，辅助联邦领导者和数据使用者在各类活动中采集、获取、管理和使用数据做好伦理决策[19]。联邦机构应了解数据道德准则，培养数据道德驱动的文化。框架提出7条准则：①坚持适用的法规、条例、行业和道德标准。遵守法律法规的同时，积极应用最新的、全面的道德标准；②尊重公众、个人和社群。负责任地使用数据，应考虑潜在影响，包括对特殊社群、地方背景和公众利益的考量；③尊重隐私和保密。隐私是指个人私生活不受无端侵扰，而保密是指个人信息不被不适当地获取和滥用。二者应始终以尊重数据主体的尊严、权利和自由的方式加以保护；④保持诚实、正直和谦逊。不得实施或纵容不道德的数据行为，应准确地报告信息和数据限制、已知偏见等，展示数据时对反馈持开放态度；⑤对自己和他人负责。数据收集、管理和使用者须了解利益相关者并对其负责；⑥提高道德决策过程透明度。通过便利的反馈渠道促进利益相关者参与，并及时更新数据使用结果；⑦了解数据管理和数据科学领域发展。要紧跟创新，学习如何以道德方式使用新方法。

三是数据创新活动手册，指导机构为强化利益相关者的参与举办各类活动[20]。首先，手册明确了举办数据创新项目的目标、预期结果，并提供主题参考。其次，对小型团队线下活动、大型团队开放日活动，以及机构范围内的数据创新展示与培训3类创新活动分别展开说明。对每一类活动均清晰指明了其目标、协调要求、策划要求，以及所需人力、物力、财力和时间，并制定了参考性很强的时间线和议程安排模板与注意事项清单。

四是数据质量框架，为机构认识数据质量和做好数据管理提供通用性指导[21]。这一通用语言和框架作为联邦机构对其数据进行全生命周期管理的基础，由实用性、客观性、完整性三方面的12类要素组成，各要素对数据质量与数据管理的影响也得以识别。进而基于框架制定了一系列最佳实践，以说明如何使用该框架识别和报告数据质量。具体从数据风险识别、数据质量报告等方面强调提高数据质量的具体措施，如机构开始与正在进行数据收集时，定期根据上述要素评估数据质量方面的潜在威胁，并形成数据质量报告。且在数据提供利用过程中也实时监控数据质量，及时反馈用户问题，以进一步改善数据质量。

五是以开放数据为核心的专题系列政策：①政府开放数据8大原则，对完整性、一手性、及时性、可获取性、机器可加工性、非歧视性、非专属性、免费许可性予以界定和确认[22]；②数据上线的最佳实践，对数据在网络的发布和使用予以全流程全方面的指导，帮助建立可持续的生态系统，以实现发布者和利用者的良性互动[23]；③开放数据参与指南，指导联邦机构举办吸引公众、私人部门、非营利组织、学术机构和其他力量参与开放数据活动[24]；④实施《开放数据政策——将信息作为资产管理》的补充指南[25]。

1.3 连接整体环境的保障设置

数据治理联动于政府治理、社会治理等，涉及数据管理和政务的方方面面，在面向开放数据时更是产生涵盖多元利益相关者的复杂事宜，因而政府数据治理同样要连接整体发展环境提供保障性的政策指导。目前，美国联邦政府提供了如下政策引导。

一是从组织架构和人才支持的角度提供数据技能的评估手册，介绍数字技能评估的基本步骤，明确采取各步骤的原因和涉及的人员安排，不仅宏观地说明怎么做，而且通过事项清单和应用示例提供更具体的指导，从而帮助机构及其工作人员认识数据治理与管理所需的技能与自身能力。与此同时，手册于每一步骤均设置延伸思考问题，帮助不同机构结合自身实际灵活应用前述方法[26]。

二是为数据治理和开放数据设定情境。①开放政府，以“开放定义2.1”界定开放数据、内容和知识的具体内涵[27]。明确了开放数据在提供利用、机器可读性、格式等方面必须满足的条件，并对开放许可证的条件予以严格界定。通过厘清开放数据的定义，确保开放数据质量与不同数据库间的互操作性；②数字政府服务，帮助认识数字服务导向之下的数据与数据治理[28]。基于公众通过网站、电子邮件和移动应用程序等数字渠道与政府互动的需求，美国数字服务部门由政府和私营机构的成功实践中总结出13项工作指南集成于数字服务手册中，指导落实政府为公众提供数字服务情境下的数据治理；③美国公共参与手册，用以理解政府管理者如何通过公共参与来评估和升级服务[29]。通过公众参与建立良好的反馈机制和相对完整的用户环境，使联邦机构及时获取信息，有效评估并改善数据治理实践；④倡议数字转型之下减少文书工作的相应政策[30]。在政府向公众收集信息的情境下提出如何于此过程减少政府文书工作，明确了需要特殊许可的信息范围。同时提出需开展评估以衡量机构文书工作负担，促进数字转型和后续的数据开放。

三是从数据对象的角度提供合规框架。首先，文书削减法案指向政府信息收集环节，针对联邦机构信息收集的原因、对象、面向群体和方法作出规范，要求在涉及收集社会公众信息、报告等特定信息类型的特定条件下需申请批准。若出现违规收集，信息与监管事务办公室(OIRA)将介入制止，行政管理和预算局(OMB)也将向国会和总统报告违规行为，严格规范联邦机构的数据收集行为。其次，信息自由法案[31]以促进开放为宗旨，规定联邦政府数据除某些免于公开的原则外，应向公众全部开放，并根据数据内容、特点等构建和完善便于用户利用数据的程序。再次，美国政府作品的版权政策界定了版权不属于美国政府的作品，以规范用户的数据利用行为。即除政府机构的徽标、外部承包商为政府创建的作品，以及未经许可不能使用的文本、图像等享有版权的政府作品外，其他政府作品完全向公众开放利用，进一步完善了政府数据开放规范架构，从版权保护的角度为用户利用数据提供保障，维护政府数据开放利用的合规性。

四是数据平台。Data.gov Dashboard集聚了美国联邦政府的开放数据，为联邦机构、各产业、公众和其他利益相关者具化呈现了联邦机构如何执行开放数据政策[32]，设置具体指标评估政府机构在实施联邦开放数据政策和计划时的完成情况，并形成开放的数据平台供社会公众查询。该平台通过指标衡量和反馈机制，兼有评估和监督职能，以实现面向公众的政府数据开放，推动社会共同监督开放数据政策的落实。

2 美国联邦政府数据治理实践框架解析

由政策内容所呈现的政府数据治理框架显示，美国联邦政府的数据治理体系的建设凸显出开放数据的引领与贯通，具体表现如下。

2.1 以开放数据为核心的内容设计

美国联邦政府数据治理围绕开放数据逐步明确方向、理念、方法，体现在多个方面的政策设计之中，从而将开放数据有效贯通其中，并系统充实政府数据治理的整体内容。

一是为政府数据治理的内容设计提供方向，在各项数据政策里显示开放数据。一方面，各类政策将需求分析作为重要内容，以数据共享和利用为要求明晰数据以及数据管理的应用方向与空间。如数字服务手册将“理解用户所需”作为第一条提出，强调探索和精准定位数字服务用户需求，以及数字服务将如何融入用户的生活。具体而言，要求着重思考主要用户是谁、将解决哪些用户需求、用户为什么想要或需要此服务以及哪些人在服务方面最困难等问题，对应地提出相关措施供机构自我检查，如与潜在服务对象沟通，使用一系列定性和定量研究方法来明确人们的目标、需求和行为，记录有关用户目标、需求、行为和偏好的发现等；另一方面，作为更整体和宏观的政府数据治理，同样为开放数据明确情境。例如，通过数字服务手册帮助厘清开放数据要实现的优质政府服务数字转型的目标、方向、要求以及方法，从而为开放数据以及数据治理确认是什么、为什么、如何做等问题。

二是将开放数据凸显为政府数据治理与管理中最显著的版块，为其配置丰富的政策。如《关于实施〈开放数据政策——将信息作为资产管理〉(M-13-13)的补充指南》以开放数据战略为主题，强调将信息作为资产进行管理，从数据创建、收集、管理、维护、开放等方面进行战略部署。而Data.gov Dashboard则重点显示各机构在实施联邦开放数据政策的进展情况。通过每季度对定性和定量两个角度设置的指标进行评估，如各类开放数据集数量(包括“公共”“非公共”和“受限”)、计划完成进度表、计划风险等，并于季度末形成进展总结。通过多维度的指标评估和定期的更新记录，监督联邦各机构对开放数据政策的落实情况。

2.2 以有效开放为着力点的政策工具配套

为了推进开放数据所内含的社会化共享与利用实现长远布局和落实，美国联邦政府数据治理在政策的工具配套上多层次贯通开放数据本质要求。通过多层次政策工具对开放数据和政府数据治理这双重复杂事务的分解，开放数据同政府数据治理的关系、二者的内涵、为何做、如何做的问题得到系统解答。

一是由数据战略展开以数据高效利用为愿景的顶层布局。数据战略的制定一方面将数据利用即服务于政府机构和公众的根本目标予以明确，从原则层在数据伦理、管理方法、组织架构等方面确立治理框架下的基本要求；另一方面，数据战略明晰应有的实践形态与对应的实现路径。因而，既从数据文化建设、数据管理流程再造、数据利用升级等方面将实践要求与形态予以描摹，也以年度行动规划的方式设计如何达成实践目标的具体内容和步骤。

二是以具体指南指导数据治理各个方面的设计以及行动。一方面，从数据治理所涉及的社会、文化、技术等方面明确数据活动中的注意事项和可参考措施。例如《数据伦理手册》就基于数据文化和伦理要求对机构领导者和数据利用者在合规性、尊重利益相关者、保障安全和隐私、诚实行动等方面提供了具体行动建议；另一方面，从流程角度提供行动规范。如《数据治理手册》为每一机构如何建立数据治理小组、确定数据治理任务、评估数据治理能力、明确数据治理优化策略形成了具有先后次序的步骤引导。

三是以示范性实践提供详实的行动参照。为将数据治理从宏观设计落实于具体行动，承接于具体数据活动的示范性实践得到提取，这在开放数据中尤为显著。例如，《数据上线的最佳实践》就为各机构如何将数据高效优质地共享于公共空间提供了全流程的指导，每一个具体活动与对应要求均有详细说明。一方面，其指导涵盖如何选择合适的数据格式，如何添加元数据、数据许可证、数据来源信息以及持久可用的统一URI标识符以增进信任，实现数据增值的“网络效应”，评估数据质量，于更新时添加版本信息以保障利用的准确性，查找、评估和选择现有的词汇表以保证互操作性等；另一方面，具体方法的落实要求既有人类可理解的方法说明，又可参照其提供的机器可读的本体模型和代码级的案例指导，指导较为全面且可操作性强。

2.3 以主体协同为核心的组织架构设定

政府开放数据的社会化要义同数据治理的多元主体协同具有一致的内涵，这在美国联邦政府的数据治理政策中全面显示。每项政策中均强调政府机构、数据利用者以及其他利益相关者的合作与平衡，并在协同框架下从不同角度确认权责和行动内容。同时，以公共参与为重点制定专属政策。如《数据伦理手册》从联邦机构领导者和数据利用者两大不同的角度提出建议，将联邦机构领导者细化为机构领导、首席信息官、首席信息技术官、首席数据官、统计高管等。

经由政策设计与引导，数据治理在组织架构上依托开放数据形成多层次的协同。一是机构内部要形成协作。《数据治理手册》明确要求数据治理的首个步骤就是建立数据治理小组，这个小组要包括机构的领导者如首席数据官、各个业务主管等。由此，可确保数据治理的要求得到整个机构范围的明确，各个业务口的需求亦得到反馈，从而实现双向融合。二是政府机构到整体政府的扩充。所有的政策既是面向每一机构为机构内部建立数据治理体系提供指导，同时又将前提设定为各个机构之间的协作。因而，开放数据作为具体事务要求机构实现数据资源共享，数据治理同样要求各个职能的机构实现联动。例如，《数据伦理手册》的制定者为美国总务署(GSA)成立的机构间小组，由14名来自各部门的政府领导人组成，手册制定过程中还征求了首席数据官委员会(CDO)、机构间统计政策委员会(ICSP)和联邦隐私委员会(FPC)的意见。《数据治理手册》则是由代表23个联邦机构的57名成员组成的联邦数据战略工作组制定的。三是数据治理在开放数据驱动之下要实现的是政府同社会各方力量的协作。数据利用者可细化至公众、产商、联邦雇员、研究人员等。《数据创新活动手册》《开放数据参与指南》《美国公共参与手册》等均将强调在数据治理中最大程度发挥群体智慧与在开放数据中获得社会参与。

2.4 以数据实践为落点的行动示范建设

为了数据得到有效开放，数据治理依托政策所显示的规则体系均面向实施予以全面设计和动态完善。这主要体现为政府数据治理面向开放数据的实践要点得到凸显并落于政策之中。从美国联邦政府数据治理的相关政策来看，实践重点和难点逐步得到确认，并针对性地提供指导。这主要包括如下方面：

一是数据技能的培育，这既涉及机构整体数据文化，即重视数据价值并及时投入行动的意识提升，也涉及数据管理利益相关者建立对应的能力。《数据技能评估手册》就为可持续动态评估和升级机构及其雇员的能力提供指导。二是数据活动的有效开展。如何将数据治理从机构内部贯通至整个联邦政府，需要不同类型的数据创新活动达成宣扬数据文化与共享优质的数据实践的效果。三是目前依旧成效有限的社会化利用所依赖的社会参与如何得到有效落实。因而，政策中既有专门的公共参与指南，亦有面向开放数据的社会参与策略。此外，政府数据治理同样将数据平台建设纳入其中，并且将数据平台作为政府机构至公众如何践行数据治理的具体表现，在推动开放数据的同时，亦驱动政府内部力量与联动社会力量促进政府数据治理的优化升级。

3 启示：我国政府数据治理实践框架的优化建设策略

当前，我国的政府数据治理正基于数据开放在大数据战略以及国家治理体系与治理能力现代化框架之下逐渐步入构建进程，通过政策工具实现有效引领。这涉及：依托大数据产业发展和智慧城市建设战略，立足数据开发和利用要求建立更完善的数据机制；从国家至地方政府以国家数据中心为目标，推进政务系统联通建设和资源共享，形成各具特色的政府信息或数据资源管理办法；逐渐以开放数据为主题形成专属性政策，并推进开放数据平台的建设等；数据管理机构和首席数据官制度在部分地方政府得到设立，数据治理的组织机构凸显，数据管理尤其是开放活动的职责更加明确得到落实。

尽管已有一定的战略布局和实践进展，但我国的政府数据治理由于涵盖中央至地方则更加宏观，地区差异进一步提高统筹数据活动的难度，数据治理框架的构建进展因此稍有差距。相比于美国联邦政府的数据治理，一是我国政府数据治理所需的顶层格局并不完整，尚未从国家层面确立专属战略，缺乏高级别的倡导、统筹与规划，数据治理体系的整体建设动力和顶层设计缺失。二是尽管部分地区有更快的政府数据治理实践进展，但更落于具体的活动如开放数据上，而非数据治理，数据治理有什么、涉及哪些方面、如何实施与评估等欠缺完整表达。三是数据治理应有各方保障，如数据治理所需的协同机制、互动平台等，均有升级空间。

从美国联邦政府的实践来看，我国的现有局限源于政府数据治理的根本载体即政策所映射的规则体系建设较为不充分，政府数据相关政策较少，主要为管理或开放办法，规定较为宽泛：政府数据治理未立足数据开放这一核心活动贯通设计政府数据治理内容体系；政策形式的多样化配套不足，对政府数据治理活动的引导欠缺多重效力的引导配置，故政策落于实践的不足相对凸显；政府数据治理所涉及的多元利益相关者及其协同机制没有得到显著确认与设计，应有哪些治理主体、定位、具体职责、权责关系等不够清晰；同开放数据等重要活动的联系同样未充分表达，政府数据治理既为有效引导政府数据管理升级扩充，政府数据管理的方法与实践基础亦无法完整应用于政府数据治理。因而，为推进我国面向现实发展需求和国家战略引领的实践框架，可参考美国联邦政府的实践探索，以政策为重要维度推动数据规则的系统化构建，从如下方面展开重点建构。

3.1 多元化的政策内容扩充

为了解决我国数据治理的定位、内涵、理念、方法、要素、行动路径等问题，政策层的内容设计与充实是重要方面，从而对数据治理是什么、如何做提供解答，并可依托重点环节，如开放形成指导。当前，我国主要从相关事物如大数据或智慧城市显示数据治理的必要性，以在数据资源管理以及开放方面发布“提出一定要求”的办法类的数据政策，政策内容具有较大的设计与填充空间。

因而，我国从国家至地方政府应建立数据治理的专题性政策，围绕数据治理的复杂性，分维度、分阶段、分对象制定系列政策。一方面，以数据治理为中心，在框架层面依据其涉及的方面、要素确定不同的政策主题。为了达成数据为资产和生产要素的多元主体协同框架下的数据全生命周期活动的高质量运行，参照美国联邦政府的政策内容，政策可围绕如下方面制定：数据治理的基本内容；数据治理的行动步骤；数据权属界定；数据文化建设；数据治理涉及的伦理事项；数据治理涵盖的法律性事务；数据治理的相关组织架构及其职责等；另一方面，在数据治理框架下对重点的数据管理活动予以重点的政策解答。如同美国联邦政府以开放数据为要点，我国的战略导向同样显示出在多个方面需要政策指导，政府内部的数据共享、面向社会的数据开放、经济情境中的数据转变为生产要素融入市场等均需要具体的政策引导。这意味着，这些议题将在数据治理之中形成分专题的政策，从而将数据治理拓展向更细颗粒度的情境与数据活动。

3.2 多样化的政策形式配套

政策在形式上的多样化配套，有助于从整体至细节帮助理解数据治理，并高效优质落于行动中。依据笔者的调查，我国在数据治理相关政策上主要是以指导性意见与办法显示，主要是对政府数据管理的目标、环节、基本要求有所解答。部分地方政策同时发布有数据开放的行动计划、数据目录的规范等。相比于政府数据治理的复杂内容，当前的政策尚不能充分从粗至细、从宏观到微观系统匹配。因而，借鉴于美国联邦政府，我国可参照如下形式补足政策。

一是专属性的战略。在数据被视作数字转型之中的“石油”的背景之中，数据治理上升至国家战略已是必然要求。它不应仅是其他相关事务的附属或配套要素，而应作为独立事物凸显其战略价值与地位。因而，可参照美国联邦政府，从愿景、原则、目标形态、行动规划等集成出可持续动态发展的数据战略，用以引导从政府整体、独立机构，甚至社会于顶层理解数据以及数据治理，并明确行动方向与方法。二是具化行动的指南。美国联邦政府除了指导性的意见外，更加配置了细化至面向不同对象、场景、活动和要求的行动指南，这同样可启示我国强化类似的政策制定，以帮助数据治理的利益相关者得以遵循规则展开数据实践，积极参与数据治理。三是最佳实践的示范集。为了更加明确“如何做”的问题，辅助各利益相关者完成数据治理与管理的“专业化”与“复杂化”的活动，可直接参考的实践模型是较佳策略。例如，上海较具示范价值的开放数据应用开发推广活动、广东的首席数据官制度落实过程可予以提炼，从行动步骤、重难点、技巧等方面供其他地方借鉴。

3.3 识别利益相关者建立协同机制

数据范畴之下的各方面、各阶段以及各活动，涉及诸多利益相关者，需要平衡其权责，同样需要多方协同来达成数据治理体系的建设及其实践应用。因而，依托政策实现利益相关者的识别，并明确其权利与义务，协调好各方权益，是政府数据治理得以明确与落实规则的前提。借鉴于美国联邦政府，并结合我国实际，数据治理主体机制在政策中应解决的重点在于确认并在协作框架下界定利益相关者。

从我国目前的政府数据管理背景及其活动来看，利益相关者涵盖多方，主要但不限于：一是政府机构以及帮助开展业务的国有企事业单位，它们是政府数据重要的采集方和全程管理者，是数据治理的主导方与多数数据活动的践行方。二是政府数据的共同形成者，如办理政府业务过程中同政府互动形成数据的企业、公民等。他们对数据的权属需要明确，其需求和权益如隐私亦应反馈至数据治理框架中。三是政府数据的使用者，社会任何一类组织机构、群体及个人都是潜在的利用者，如企业、学术机构、公民等，他们的利用范围、权限等均要得到确认。例如，政府开放数据的重要原则之一就是默认对公众开放，知识产权、隐私等需要在其中得到协调。四是政府数据的专业机构，对政府数据治理及其管理提供专业建议甚至予以专业指导以及监督。例如我国的数据管理机构、大数据交易所、图书馆与档案馆等。这些利益相关者在不同地区、机构、数据活动中表现不同，且相互之间属于不同的协作关系。因而，需要政策将各利益相关者在不同的政策予以细化考量，相应赋予角色、职能配置、权责要求、行动建议。例如，美国联邦政府在《数据治理手册》《数据伦理手册》等政策的制定中，从不同政府机构作为数据治理协作者用以合作制定政策到政策中规范不同利益相关者如政府领导者至公众用户，充分显示出对多元利益相关者的考量。

3.4 显性化联动数据管理实践

由美国的政府数据治理体系建设来看，其建设基础有赖于长久的数据管理探索，同数据管理形成一体化的政策版块，尤其是将数据开放凸显为重点环节。这样的数据治理体系建设经验同样可为我国提供参考。

一方面，于我国而言，应为政府数据治理确认具体的构建情境。我国在“十四五”规划引领之下的国家治理体系与治理能力现代化、大数据产业、智慧城市、数据市场化等目标，应当成为政府数据治理所有政策的制定背景，以帮助设定目标与原则。例如，我国的政府数据治理在国家治理体系与治理能力现代化的背景下，不仅限于政府所形成的数据，还应涉及政府对整个社会数据规则的引领；另一方面，我国当下正着力深化实践的政府数据共享与开放应成为政府数据治理政策拓展扩充的基点，用以确认数据所涉及的基础设施、数据对象、利益相关者、技术平台等关键维度，亦用于延伸向所涉及的全生命周期数据活动。例如，参考美国联邦政府围绕数据开放将公众参与、数据平台建设、数据技能培育等设定为数据治理优先制定的政策。

4 结 语

政府数据治理是极为复杂的事务，本文由政策内容、形式、重难点等展开梳理和分析，发现它在美国联邦政府所形成的实践同开放数据密切联动。这一方面基于此前的研究深化构建出政府数据治理面向具体活动所形成的实践框架；另一方面亦印证已有研究所提出的政府数据治理应高度关注同开放数据的关系，并分析得出政府数据治理如何对接开放数据是什么、开放数据的有效落实、开放数据的主体协同要义、开放数据涉及的整体数据活动形成基本框架。随之，本文相应指出我国可在内容多元化、形式多样化、对象协同化、聚焦实践等方面优化建立政府数据治理实践框架的参考策略。同时，关于政府数据治理如何从政策到其他维度予以建设、实践框架如何具化至每一要素均配置完整数据规则的方案等问题尚需进一步探讨，以待后续研究。