健康中国行动下我国体育场地设施有效供给的整体性治理策略

隔 超，谢洪伟

(1.澳门城市大学 创新设计学院，中国 澳门 999078；2.广东医科大学 第二临床医学院，广东 东莞 523808；3.集美大学 体育学院，福建 厦门 361021)

2018年，国务院副总理、健康中国行动推进委员会主任孙春兰在国家体育总局调研时强调，推动学校等单位的体育场馆向社会公众开放，多渠道增加全民健身场所和设施，切实解决群众“健身难”问题，该提法直指人民日益增长的健身需求与场地设施供给不平衡不充分的突出矛盾。2019年7月，国务院出台了《关于实施健康中国行动的意见》，将“全民健身行动”作为15个专项行动之一，突出运动对健康的促进作用。行动要求政府努力打造百姓身边“15 min健身圈”，统筹建设全民健身场地设施，推进场地设施免费或低收费对外开放，以扩大有效供给，营造良好的健身环境，不断提升人民健康水平。

在管理主义思想指导下的改革导致政府职能划分和专业分工愈来愈精细，壁垒愈来愈森严，所造成的一系列碎片化问题无疑是全民健身场地设施供需矛盾的根本原因。党的十九大报告中明确提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。治理源于对城市的管理，目的在于解决庞杂而棘手的公共问题，而整体性治理作为一种新型的政府治理模式，以整合、公众需求、结果导向为核心理念，整合治理层级和治理功能，以解决不同主体间关系的“碎片化”为目的，通过为人们提供满足其需求的、无缝隙的公共服务，从而达到整体性治理的最高水平。2020年10月，国务院办公厅印发的《关于加强全民健身场地设施建设 发展群众体育的意见》指出，“加强全民健身场地设施是各级人民政府的重要公共服务职能”。有鉴于此，整体性治理理论为促进全民健身场地设施有效供给、推动落实健康中国行动提供了新路径。

1 供需矛盾：我国体育场地设施有效供给的突出问题

1.1 体育场地设施供给不平衡

(1)各地区人均体育占有面积不平衡。“六普数据”显示，拥有体育场地数量最多的省份是江苏省，场地数量为4.626万个，最少的是西藏，场地数量为461个，按照人均体育场地面积算，江苏是西藏的4倍之多，同样，在同一地区也普遍存在行政区划之间的供给不平衡，以2017年上海市城区为例，人均体育场地占有数量最低的宝山区(9.72个/万人)与最高的崇明区(25.33个/万人)相差1倍之多。

(2)各系统体育场地管理数量不平衡。2014年，“体经字〔2014〕34号”“财教〔2014〕54号”两个文件制定了推进大型体育场馆免费、低收费开放的通知和补助资金管理办法，开放与补助范围均为“体育部门所属大型体育场馆”。但根据“六普数据”体育场地数量统计中，体育系统管理的场地数量开放占比最低，仅占1.43%，反观教育系统和其他系统分别占38.98%、56.51%，显然，各系统体育场地管理数量严重不平衡。可想而知，仅靠体育系统管理的场地设施对外开放根本无法满足群众参与到有效的健身活动中，人民群众受到的基本公共体育服务的机会难以保障。

(3)大中型体育场馆地区分布不平衡。人民体育、人民网舆情监测数据中心联合发布的“2017最具体育活力城市排行榜之场馆榜”中，体育场馆总量排名前列的都是一、二线城市，并且主场馆数量东部占据明显优势。也就是说，在全民健身的总体要求下，仍然存在经济欠发达地区大中型体育场馆供给不足的短板。与之形成鲜明对比的则是许多省会城市的场馆，有的隶属于省政府或省体育局，又有隶属于市政府或市体育局，还有隶属于各区政府，这些体育场馆的构成和功能基本类似，造成严重资源浪费和区域布局的不平衡。

1.2 体育场地设施供给不充分

(1)健身场地设施供给的数量不充分。《中国群众体育发展报告(2018)》显示，我国体育场地已超过195.7万个，人均体育场地面积达到1.66 m，虽比2014年“六普数据”增加了0.2 m,但仍然处于较低水平。相比国外发达国家和地区，人均体育场地面积不足美国(16 m)、日本(19 m) 的1/10。截至2017年底，上海市共建成社区健身苑点13 103个、市民球场473处、健身步道457条、健身房156个；在场地类型中，限于中心城区社区公共用地紧张，室外场地设施占比较高，社区健身中心等综合性室内健身场所数量较少，难以满足居民多元化的健身需求。

(2)健身场地设施供给的质量不充分。朱文龙在调研济南市社区全民健身路径的使用情况时发现，有些全民健身器材使用频率较低(如，呼啦桥、双位漫步机等)，锻炼效果不明显,基本成了闲置器材,还造成社会资源的浪费。通过实地调查也可发现，虽然有些体育部门向社区居民捐赠健身器材，部分解决群众健身难的问题，但是由于在操作供给过程中相对封闭，缺乏公民参与和自下而上的调查，从立项到验收完全自行而成。民众需要被“供给什么”，政府并不知晓，政府的机械供给造成了场地设施闲置浪费、供给质量不充分。

(3)学校等教育系统对外开放不充分。“六普数据”显示，2013年教育系统对外开放率仅为31.7%，其中，高校为44.9%，中专中技30.1%，中小学30.5%。2017年，“教体艺[2017]1号”制定了学校场馆对外开放的意见，各省市政府积极响应国家号召，越来越多的城市已经开始执行此项意见。陈涛通过调查济南市城区133所中小学体育场馆对外开放情况，统计得出对外开放的学校有17所，占总量的12.8%，学校体育设施对外开放的比例虽然较往年有所提高，但开放数量仍不乐观，未能按照国家和地方政策实施和执行。

2 供需矛盾剖析：我国体育场地设施供给“碎片化”表征

政府是提供全民健身场地设施的主体，场地设施的建设从决策到落成，几乎都是政府参与和行政协调的结果。政府在供给场地设施过程中，因组织结构、供求关系、政策规范等碎片化问题导致沟通失效、相互推诿、协调合作缺乏，无法通过共同形成一致目标向社会公众提供有效的健身场地设施。

2.1 组织结构碎片化：纵向政府职责同构，横向部门各自为政

政府行动组织结构合理与否直接影响着政府职能的履行与实现，结构层级过多、分工过细都极有可能导致政府职责划分及其供给的碎片化。

从政府的纵向层级构成来看，我国政府主要在以省(自治区、直辖市)、市、区(县)、街道(乡镇)为依托的4个层级供给全民健身场地设施。由于不同层级政府在纵向间的职责、职能、机构上具有高度一致性，下级政府拥有的事权几乎是上级政府的翻版，以致各地不同层级的政府机构、系统都有权规划建设体育场馆。如，广州拥有体育场馆43座，其中隶属于体育系统、容纳2万人以上的体育场馆高达9座，作为省会城市，这些功能相似的体育场馆不仅隶属于省政府或省体育局，还隶属于市政府或市体育局，甚至隶属于区政府或区文体局，各个层级政府的碎片化供给，极易导致重复建设、闲置浪费、使用效率低。

从政府的横向职能分工来看，体育局、林业局、交通局、规建局等部门在体育场地、公园、交通道路、规划建设等各自管辖范围内，需协调合作建设健身路径、健身步道、场馆等场地设施，“政府主导、部门协同、社会参与”共同建设体育场馆设施成为各省市发展体育事业的必要政策规定。但在实践中部门设置较多，职能配置必定过于零散，职责划分必定过细，极易导致职能交叉和责权不明。这是因为等级控制模式下的政府间关系以纵向的上下级关系为主，政府部门之间相互独立，并不存在真正意义上的横向联系，致使管理上容易出现各部门领导意见不合、项目工程难以推进的现象。如，2016年湖北某地区建设的快走路径，但从立项至今建设进度缓慢，该区域教体局负责人表示由于工程涉及规划、城建、林业、财政以及各行政区、街道办事处等多个部门，教体局疲于协调，导致供给效率缓慢。

2.2 供求关系碎片化：缺乏自下而上调查，政府供给需求错配

在全民健身上升到国家战略之际，保持良好的全民健身场地设施供求关系是健康中国行动的重要环节。遗憾的是，一些政府行政管理人员也会完全按照结果或后果功利性地制定供给决策，缺乏自下而上的现实调查，忽视了群众的实际健身需求。因此，群众“健身去哪儿”的问题本质是健身场地设施的供给远远跟不上需求、政府供给与民众需求错配所导致。

美国学者托马斯认为，公民参与能够增加公共管理者所指定政策的有效性，公民参与决策制定后，成功执行政策的概率将得到提高，公共服务的供给也将更为有效。政府作为健身场地设施的供给主体，应广泛征询居民的建议，满足多元化的健身需要。目前，受我国纵向层级管理体制的影响，上级领导作为供给主体，通常根据自身喜好、政绩偏好，“拍脑袋”决策场地设施项目，下级则往往被动接受上级的政策要求，管理体制机制难成体系，以致各地方政府在健身场地设施供给方面普遍存在缺乏客观了解、系统整体规划不足、用地性质随意变动等具体问题。据所收集到的资料和实地调查可知，社区内现有场地设施的通常配置以健身路径为主，群众身边缺少适合青少年运动的综合性体育场馆、全民健身中心等多元化配套设施，千篇一律、功能相似的健身路径缺乏自然性、趣味性和益智性，体育设施实际供给的有效性大幅下降。再者，地方在政策执行时往往针对上级政府的重视程度及排查力度决定财政支出的先后顺序，一旦上级政府为考虑经济效益而忽视场地设施的供给，则地方政府在财政压力及自身权利的驱策下公益性目标的追求将严重缺失。

2.3 政策法规碎片化：法律法规互不协同，政府部门规制失灵

关于城市全民健身场地设施的法律法规，包含全国人大常委会层级的立法、国务院行政法规与所属职能部门的条例、规定、实施细则，经查阅有20余部，除5部全国人大常委会层级的立法，其它则为国务院行政法规与所属职能部门颁布的法律规定，包括体育类法规作为指导性法规和住建部规划局作为执行、操作部门颁布的技术性法规。

无疑，这些种类繁多的法律法规牵扯到多方利益和不同层级、不同部门的职责，不可避免地出现与法制精神、法理以及与不同位阶、同一位阶规定存在不一致和值得商榷之处，不同法律法规政出多门，难免存在相互冲突与脱节的地方。通过对全民健身场地设施法律法规的梳理，发现体育部门颁布的政策法规基本属于描述性的规定，倡导性的要求较多，并且规定当中缺乏定量的标准，约束性不强，虽多为高位阶的法规文件，却缺乏低位阶的法规配套，可操作性低。如，国家体育总局印发的《城市社区体育场地设施建设用地指标》只做了原则性的规定，不仅缺失地方性的法规文件，供给数量、供给方法等可操作性的量化规定也未有体现。而众多地产商以此为法规漏洞，以提升小区品质为由，规划多功能健身设施吸引购房者，经常出现悄然改变规划设计图或者违规侵占体育场地的现象，严重侵犯了购房者的基本健身权利。

另外，作为执行、操作部门的住建部规划局，所依据的是经过他们细化的、可参照执行的实施细则、技术规范和设计标准等，这些具有可操作性的法律规范可以直接对场地设施在建设过程中的审核、验收等环节起到指导作用，并不以体育部门的法规作为指导性文件，造成体育部门规制失灵。体育部门行政法规与技术性规范文件相分离，是全民健身场地设施有效供给面临的主要困境之一。

3 从碎片到整体：我国体育场地设施有效供给的整体性治理策略

组织结构、供求关系、政策规范等方面的碎片化问题是造成全民健身场地设施供给不平衡不充分的根本原因。整体性治理着眼于政府内部机构和部门组织之间的整体性运作，主张管理从破碎转向整合。整体性治理的核心要义在于整合，利用整合理念打破现有功能化的分工模式，为形成政府部门之间协同合作伙伴关系，为公民提供无缝隙的健身场地设施，为解决场地设施供给层面碎片化走向整体性的流程提供新思路(图1)。

图1 我国体育场地设施有效供给的整体性治理策略图

3.1 文化整合：强化政府公共利益供给目标，科学整合共同价值取向

追求公共利益价值取向是政府管理的本质规定，其对权力的作用、组织的性质及所提供产品的类型作出了基础性解释，故公共利益是政府公共性的逻辑起点。但由于传统体制遵循的是等级、流程与服从，“官本位”的价值取向极易造成，一旦如此，政府就会倾向于不去考虑公众的实际健身需求，官员的主观意愿便决定了全民健身场地设施的供给，从而造成一味地建设全民健身路径。所以，具有多样化健身需求的居民反而更愿意参与其他体育活动，导致的结果是政府无效供给、设施闲置。可见，要真正满足居民公共体育的利益诉求，在治理过程中就要更好地发挥政府主导作用，使政府强化公共利益代表者的角色，转变政府的价值取向，从政府本位向公众本位转变。

为使政府公共利益供给目标达到最优化，还需科学整合政府各部门、各层级共同价值取向。文化整合在于与原有的组织文化融合以及注重培养一种共同解决问题的组织文化。创造共同的价值观是一个组织文化的重要内容，能够影响组织的运营方式和员工的行为方式。只有对价值取向科学整合，建立共享的价值观，才能形成最有效的合力，发挥价值取向功能的最优化。例如，澳大利亚通过共同的文化观念将政府联合起来，建立一种支持澳大利亚公共部门的文化，以“一起工作”为标语，形成统一的价值目标与行为准则推进整体政府的实施。公共部门要充分发挥平等、协调和适应等合作精神，把群众健身利益置于工作首位，摒弃登记制组织中传统封闭观念，建立共同的、以公众需要为中心的规范和价值体系。只有这样，才能树立以公共体育需求为核心的供给目标，完善公共治理。

3.2 组织整合：加大协调政府部门整合力度，促进供给主体合作共治

加大协调政府职能整合力度，横向维度上成立新的组织形式，大幅度精简整合资源，是目前我国各个城市政府破除公共体育服务体制机制障碍的攻坚战。整体政府以实现横向协调的思想与行动为目的，通过这种协调可以获取一些收益，如，更好地使用稀缺资源、促使不同供给主体协同合作、为公民提供无缝隙的健身场地设施服务。

通过跨部门整合资源资产，提高公共体育服务供给能力，激发创造活力，旨在解决政府部门“各自为政”的问题，加强政府部门之间的协同合作。目前，很多城市、区(县)、街道组织成立了相关部门领导干部共同参与的全民健身领导小组，这些机构实际上是在我国现行的行政区划和职能分割基础上建立起的组织形式，起到增强政府部门组织之间合作、协调的作用，整合了各部门关系和组织功能，有效破除体制僵化、机制不活的束缚。在此基础上，各地政府需多部门联动发展、统筹协调，集约利用土地，充分挖掘土地利用潜力，并鼓励相关部门合作共建、共享、共用体育场地设施，避免重复建设，节约土地资源，促进供给主体合作共治。

另外，以全民健身场地设施供给项目合作为组织形式，认真协商，积极配合。部门在处理问题时涉及到其他部门职责范围内的事项，应由主管领导牵头，主动征求相关部门意见，形成工作合力，促进供给主体合作共治，提高场地设施供给效率。如，聊城市为了举办第11届全国运动会的篮球小组赛，市政府与聊城大学共同建设体育馆，馆址选在大学内，赛季时由体育局使用，平时由聊城大学使用，教育局与体育局深度合作共治，极度盘活了体育场馆的固定资产。

3.3 服务整合：建立健全政策法规保障体系，规范场地设施有效供给

政府有责任提供政策制定与法规设计，对全民健身场地设施的供给实施严格有效的规制，充分发挥体育制度的社会服务整合功能，以政策规范的强制性手段引导和保障场地设施的有效供给。

为了满足小区居民健身需要，建立健全以《宪法》为根本、以《体育法》为先头、以体育行政法规为主干、以地方性法规为基础的小区健身场地设施法规体系，将体育的法制精神和国务院令的原则要求在住建部的《规范》《细则》《技术标准》中表现出来，形成可操作实施的、有约束力的规定，再根据适合本小区体育文化特色的场地设施制定相应的实施细则，最后建立监督管理机制，对新建小区健身场地设施给予监督评估，使体育行政部门也参与到小区验收等服务工作中，赋予其行政执法权。

面对多样化的体育需求，还需健全利益诉求表达制度，使公民在参与体育锻炼时拥有提出和反映自身愿望和利益诉求的权利。利益诉求表达制度的建立，实际上可以化解多样化的个体需要，整合碎片化问题，有效衔接场地设施的供给与需求，实现资源效益最大化。目前，政府出台一系列公示制度、听证会制度体系，还包括对居民意见的问卷调查、市民服务热线12345等等，将以上渠道进行整合，收集公民对场地设施的需求信息，使各方关系得到有效协调。以厦门市湖里街道为例，在推动旧小区治理工作过程中，充分发挥人大代表的优势和职能作用，通过督办议案、加强监督、组织视察调研等方式，深度参与小区治理，并设有“人大代表联系群众活动室”，充分发挥了解民情、反映民意、集中民智方面的特殊服务功能，成为密切联系群众的重要平台。

3.4 信息整合：共建共享信息资源服务平台，创新场地设施供给方式

政府部门之间能够持续进行信息的共享，是全民健身场地设施有效供给的重要基础。由于传统登记制行政系统的条块分割，信息作为组织资源被人为分割而存在于不同层级、不同部门中，信息资源的获得较为困难。为推动健身场地设施有效供给，以信息技术作为整体性治理手段，建立信息资源服务平台，将信息资源充分整合，实现信息资源共享。

一是建设城市统一的公共体育服务数据平台，将城市中体育行政部门、教育部门等相关部门的数据库整合起来，通过层级对接，构建一个完善的基础体育设施资源体系。分析探索统一的数据标准，建立全民健身场地设施运行综合管理中心，实现对场地设施统一管理。并应用互联网、信息化技术，建立常态化跨部门、跨行政区业务协同机制，将政府各部门公共体育资源动员起来，提升政府部门运行协同能力。二是以数据服务平台为抓手，通过设计与完善表达、决策、合作、协调、评估以及问责等制度机制，完成对场地设施供给的“去碎片化”。服务平台不仅要加强信息资源的应用开发，还需设计“自上而下”和“自下而上”双轨结合的决策机制。贯彻落实“人人有责，共建共享”的社会建设理念，充分发挥人民群众的作用，鼓励公众参与，让公民广泛参与到健身场地设施有效供给的决策、执行和反馈的整个运行过程当中，以公民体育需求为导向，完善信息资源服务平台，大力推动场地设施的有效供给。

4 结语

由于缺乏科学合理的理论指导和实践经验的借鉴，我国政府部门在全民健身场地设施有效供给方面出现了碎片化现象，而加强社会建设、促进社会整合是体育体制改革创新的客观需要。基于此，整体性治理理论丰富的核心内涵为解决场地设施供需矛盾、扎实推进健康中国行动、全面提升人民群众的健康水平提供了新思路。

运动释放生命活力，助力美好生活。全民健身以实现健康中国为目标，健康中国以推进全民健身为重要支撑点，共同为发展新时代中国的健康事业发挥力量。健身场地问题解决了，“动起来”的步伐才能更从容，全民健身才能更好的成为社会风尚，健康中国战略的实现也将指日可待。