民国医生管理法规中的医生资格比较研究

王 容，张 玲

（川北医学院 马克思主义学院，四川 南充 637000）

医生资格，是医生管理法规的重点。目前，学界对于民国医生管理法规中涉及的医生资格，关注虽不多，但也有一些论著。这其中，代表性的研究成果有田晓旭《民国时期执业医师许可制的健全过程》[1]以及张志斌《近现代职业中医师资格认定制度的对比研究》[2]等。但这类论著多聚焦于以中央政府名义发布的各类法规，较为关注中医资格，除上海、广州、天津、伪满几地外，对其他各地涉及医生资格的法规，以及各类以“办法”命名的变通性、临时性中央法规，鲜少涉猎，也尚未有对中央与各地法规中的医生资格进行纵向梳理或横向比较，无法借窥民国中央与各地方医生资格立法的全貌。本文拟从中央与地方对比的角度，兼及中西医，梳理民国中央与各地法规中的医生资格，关注各自之特点，比较二者之异同，以期能较为完整地呈现此期医生资格立法的大致历史面貌。

一、涉及医生资格的中央法规

晚清以来，社会和医界对于取缔不合格医生的呼声日益高涨，不断要求政府尽快出台相关法规，规范医生行医资格,但这方面的中央法规长期“难产”。1908 年，清廷仿各国考医先例制定《取缔医生规则》，但未能施行。1915 年，北京政府内务部又仿各国成例，拟定医师准许状，亦没有付诸实施。直到1922 年，《管理医师暂行规则》和《管理医士暂行规则》才终于“千呼万唤始出来”，是为近代中央政府首次颁行的涉及医生资格认定的法规。之后南京国民政府成立，亦相继颁发了数量较为可观的涉及西医或中医资格的法令法规，医生资格之甄别渐入法制轨道。这其中，较为重要且具有代表性的法规有（见表1 和表2）：

表1 涉及西医资格的代表性中央法规

表2 涉及中医资格的代表性中央法规

同时，政府也以指令的形式，宣布取缔神巫医、江湖医。比如，北京政府曾在1913 年公布《严禁巫术令》，严禁祠庙“神方”，查禁“女巫”；国民政府也在1929 年下令各地取缔神巫医。换言之，以前可自由行医的神巫医，在民国相关立法中，不再具备行医资格。

大量的法令法规，为我们从法律的角度管窥民国医生资格的特点，提供了便利。要言之，上述法规具有如下特征：

其一，以“规则”“条例”“法”命名的法规，其医生资格，基本上一脉相承，并具有浓郁的异域色彩。国民政府建立以后，“远效欧美，近法日本”几乎是当时的朝野共识[3]。《医师暂行条例》和《医师法》中关于中西医行医资格的规定，不仅与《管理医师（士）暂行规则》大同小异，亦与欧美及日本的医师法规十分相似[4]，尤其是《管理医师（士）暂行规则》，基本上照搬自日本，堪称日本法规的“译本”[5]，具有很强的外来色彩。

其二，以“规则”“条例”或“法”命名的法规，具有较为一致的倾向性和导向性。以政府认可之医学校出身为“正统”，可免考获得医生资格；中医从宽，且有被“标准于西学”的倾向[6]；考试与检覆①，均是甄别医生资格的重要方式：中医以检覆为主；而西医的检覆则一般只限于从国家认可之医学校毕业者，其余“出身”者，原则上需要考试合格才能获取医生资格。这意味着大量未立案之医学校毕业者以及现实中大量存在的医院实习出身者，几乎无缘“检覆”，只能参加政府组织的医生资格考试，合格后方能获得医生资格证书。这就很大程度上迫使未立案的私立医学校，尤其是教会医学校向政府呈请立案，亦促使立志学医者将眼光转向正规医校而非医院，有利于教育权的收回，也有利于中国本土西医教育走向学校化和正规化。

其三，以“规则”“条例”或“法”命名的法规，具有一定的拓荒性、稳定性和“正统”性；而以“办法”命名的法规，多具有临时性、变通性的特点。《管理医师（士）暂行规则》为北洋政府首次颁行，而《医师暂行条例》则是国民政府建立后出台的第一个西医管理法规。《中医条例》虽然公布较晚，但也是国府首个以“中医”命名的中医管理条例。《医师法》则是民国建立以来的第一部医师法。就适用时间而言，这些法规适用时间都较长，例如《管理医师（士）暂行规则》一直适用到北洋政府覆灭，《医师暂行条例》和《中医条例》则一直适用到《医师法》颁布以后。而《医师法》的适用时间则一直持续到国民党政权在大陆败亡。就立法而言，以“规则”“条例”命名的法规，其级别要高于“办法”，而“法”则为最高——《医师法》为管理医生的根本大法。因此，以“规则”“条例”或“法”命名的法规，在一系列涉及医生资格的法规中，有一定的“正统”性，一定程度上亦能反映中央政府医生资格甄别之“初衷”。

与之相反，《医师变通给证办法》《医师甄别办法》《医事人员甄训办法》等，基本上都是《管理医师（士）暂行规则》《医师暂行条例》《西医条例》《医师法》等无法在现实中顺利推行而实施的变通之“法”，其医生资格较之后者往往大幅降低，且较为变通。比如《医师甄别办法》规定，“办法”颁布前在医院学医5 年以上者，若医师甄别委员会认为其合格，即可获得医师资格证书，这实际上就是专门针对医院实习出身者的“救济”之“法”。而《非常时期中医领证暂行办法》《卫生署委托代办战区中医考询暂行办法》《未领证中医参加中医公会补救办法》则是重庆国民政府为争夺（与汪伪政权）和“救济”沦陷区中医而出台的临时性变通“办法”。上述两类“办法”，始终与各种以“规则”“条例”“法”命名的法规相伴始终，是民国医生资格认证过程中颇具特色的一大现象。

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二、涉及医生资格的各地方法规

上述涉及医生资格的中央法规，理论上适用于全国，但适用范围仅限于所辖区域的地方法规亦不能置之不论，它们亦是政府医生资格甄别法规中不可或缺的一部分。《管理医师（士）暂行规则》颁布之前，广东[7]、浙江[8]、江西[9]等省，北京[10]、广州[11]、杭州[12]、天津[13]等城市，均举行过医生甄别，其对象，既有西医，也有中医。同时，在《中医条例》未出台前，对中医的甄别，各地方政府多各制单行法规，审核合格或考试及格后，即由各地方政府发给开业执照。像北平[14]、上海[15]、天津[16]、南京[17]、成都[18]、汕头[19]、青岛[20]、南昌[21]、武汉[22]、杭州[23]、佛山南海县[24]、威海卫[25]、江苏[26]、湖北[27]、山西[28]、浙江[29]等地均属此类。这些地方法规，虽不一定对后来的中央法规产生影响，但无论晚清还是民国，地方政府在医生甄别上，总是走在中央政府前面，值得深思。同时，地方法规与中央法规之异同，各地方法规之异同，亦不可不察（见表3、表4）：

表3 涉及西医资格的部分地区法规

表4 涉及中医资格的部分地区法规

续表4

另一方面，在1922 年中央未颁行相应的医生甄别法规之前，各地推行各自的地方法规，乃合情合理之事，但值得注意的是，在中央法规已颁布的情况下，仍有不少地方存在地区单行法规将中央法规取而代之的现象。这有好几种情况：1.中央法规无法推行于地方，故地方察酌地方情形及向来习惯订定单行法规。比如1922 年《管理医师（士）暂行规则》无法行诸各省市，江苏、福建等地遂出台相关地方法规。2.在1926-1928年之间，即北洋政权日趋瓦解之际，或新政权（国民政府）尚未颁布新法规之前，上海、北平、南京、汕头、杭州、哈尔滨[30]、南昌、南通[31]等城市均颁布有涉及医生资格管理的地方单行法规。这些区域的医生资格甄别，属于地方政府自主行为，而非贯彻中央法令。3.地方割据政权、沦陷区伪政权及解放区政权，均在各自辖区内颁布各自的医生资格甄别法规。比如，1923 年，孙中山在广州建立了大元帅大本营，同年9 月大本营内政部公布《管理医生暂行规则》，1924 年又公布《大本营内政部请速办理医生开业执照布告》[32]。伪满政府1937 年施行《汉医法》，1941 年再颁布《汉医考试令》和《汉医考试令实行细则》[33]。北平伪临时政府内政部于1939 年颁布《医师甄别办法》[34]。汪伪政权于1940 年公布《中华民国国民政府医师暂行条例》[35]《中华民国国民政府管理中医暂行规则》[36]，1942 年颁布《医师甄别办法》[37]，1943 年发布《医士暂行条例》[38]。解放区政权，如东北行政委员会也在1948 年颁布《医务人员管理暂行条例》[39]，对包括中西医在内的医务人员资格进行认定。

大略而言，各地医生资格甄别方式大都分为考试和免试两种。免试通常不出以下几种情况：1.官立、公立或立案且符合修业年限的医学堂毕业者。2.公立机关医员。3.医学会会员。4.领有前中央政府主管部门或其他地方官厅颁布的医生资格证书或者行医执照者。5.年龄、行医年限、医学素养达到要求者。6.某科（如正骨、推拿）有秘方或特技者。7.有医学著述经审查合格者。8.有区域内或官厅指定的医生介绍或作保者。具体哪些对象可以免试，则各地规定有别，多少不一。通常情况下，对不符合免试条件者，各地多规定可参加当地政府组织的医生资格考试，及格后也能获得医生资格证书。至于考试，也有考试资格限制与否的区别，无考试资格限制，意味着任何人均可参加医生资格考试；有考试资格限制，则通常对从师习医年限、行医年限或研究医学年限、或是否为医学会会员等有要求。在考试内容方面，西医基本上以基础医学和临床医学为主；而中医的考试，则通常以传统医学典籍或传统医学分科为依据，考核中医的传统医学知识和技能。免试审查过关或考试及格后，不少地方还有半年或一年的医院“实习”环节，以考察医生的“临症”能力，医院实习期满并及格后方发给医生资格证书。

就宽严而论，各地宽严不一。比如，1923年福建的医生资格认证就相当宽松，中西医凡系外国或国内医学校四年以上毕业得有文凭者，或有福建省会警察厅指定的医务顾问2 人以上介绍之中西医均可申领执照。但1931 年的北平就较为严格，除以前领有京师警察厅行医执照者外，其余欲在北平行医之中医，均需通过北平市卫生局的中医考试后方能执业。其应考资格为“须曾在中学毕业或有同等之程度”[40]89-91，较之以后的《中医条例》更严。

值得注意的是，伪满政府初期采取的是与日本本土相同的政策，发展西医，限制和逐渐废止中医（汉医），后经中医界的争取，伪满政权放宽了对中医的限制，但须实地学习汉医五年，汉医考试及格后方可行医。其汉医考试内容除传统中医知识外，还增加了解剖学、生理学、防疫等西医知识内容，这是其他地方罕有的现象。

三、中央与地方法规中的医生资格比较

与中央法规相比较，上述地方法规具有以下几个显著的特点：

首先，各地的医生资格，大多比中央政府分类更多，更细致，也更切合实际。先说中医，除1925 年颁布的《医士管理规则》中规定的中医认证资格达七类外，其余涉及中医资格的中央法规，一般都不超过四种情况。但地方则不一样，像1920 年京师警察厅颁布的《京师警察厅取缔医生暂行规则》，就罗列了七种中医资格。其中，对精通正骨推拿以及有名望之中医，均予以承认；而在江苏省会警察厅于1922 年颁行的《省会警察厅医士考试规则》中，中医资格更是高达八种，只要符合其一，即可获得行医资格。至于西医，以上海和广州为例，1926 年淞沪商埠督办公署公布的《淞沪商埠医师登记并开业试验章程》，就允许领有前内务部医师开业执照者直接换取医师资格证书。而1927 年执行的《上海特别市市政府卫生局管理医师（西医）暂行章程》，不仅承认前北京内务部照，还承认淞沪商埠时期和广州、汕头等处卫生局颁给开业执照。大本营内政部则承认所有在各地该管官厅考试及格者的资格。这些，在《管理医师暂行规则》《医师暂行条例》《医师法》中，都是不予认可的。显然，不少地方的医生资格较之中央，大多分类更多、更细致，也更合情理。

其次，各地方多将考试落到了实处，但中央层面的考试，则长期成为空悬之“画饼”。各地大多明确“考试及格”为获证条件之一，并从一开始就制定了切实可行的考试章程，对考试时间、考试地点、考试科目、考试方式、考试费用、主考人员、保密措施等都有非常详尽的规定，再以布告或报刊公布之。而这样的考医传统，肇自晚清。斯时，浙江、江西、山东、黑龙江、南京、北京、上海、苏州、扬州、杭州、成都、天津等省份或城市均举办过医生资格甄别。这意味着，有些地方的医生考试比中央超前几十年，这与中央形成鲜明对比：中央政府层面的医生资格考试直到1943 年才开始，以致“考试合格即可获得医师资格”类法律规定长期等同虚文。

再次，中央法规几乎不存在“实践考察”环节，而不少地方尚有一定期限的“医院实习考察”环节。以北京为例，1920 年颁行的《京师警察厅取缔医生暂行规则》明确规定，无论中西医，“覆试录取者，派赴内城或外城官医院实习一星期，查核临症、立方，于医术确有研究者方发给行医执照。”[10]1928 年施行的《北平特别市卫生局管理医士（中医）暂行规则》，再次重申应考中医在参加卫生局组织的考试及格后，需“再送医院实习，实习及格，方准注册给照。”[41]显然，地方上的这种考试及格后尚需至医院实习考察的方式，比中央考虑得更为周全，更能甄别出医生的医术水平。

再者，中央法规对于中医并无分类，但一些地方（包括伪政权）却对甄别之中医有界定。比如福建省会警察厅甄别中医时，就规定其对象为“所有遵照中国古法处方之医生”[42]，汪伪政权公布的《中华民国国民政府管理中医暂行规则》亦称：“本规则所称之中医系指根据中国传统相沿之医学书籍为人治病者而言，其毫无学理根据或涉及迷信者及并无固定住址、沿街治病之江湖术士等均应绝对取缔。”[36]随后，《医士暂行条例》中再次重申了这一规定[38]。很明显，对法律规范对象有明确法律界定的一些地方法规，其立法水准比中央法规更胜一筹。

当然，中央法规和地方法规亦有不少相同或相通之处：

第一，无论中央或地方，均有取缔神巫医、江湖医之禁令。民国建立伊始，广东卫生司就会同警察厅发布公告，取缔境内替人开方看病的神庙司祝，“饬行各区所，所有庙庵神方，一概销毁。如敢阳奉阴违，即将该庙司祝带局严办。”[43]1920年，浙江省会警察厅也发布训令，严厉取缔诈欺民众的“江湖医”[44]。至于中央法规中的相关规定，文中第一部分也有论及，兹不赘述。

第二，不论中西医，就医师资格获取方式而言，基本上都分为免试和考试两种。从表1、表2、表3 和表4 中可以看出，无论中央抑或地方，不管是中医还是西医，凡医学校出身者，基本上无需参加考试就可获得医生资格证书，即时人所谓“在正式医学校毕业者，呈验文凭即可免考”[45]。显然，这是以医学校出身为正统，且有较强的以文凭论资格倾向，即“斤斤计较于文凭之有无，以定考试之资格”[46]。其他出身者，则不外乎以下两种方式：一是其资格符合法规中的免试条件，故以检覆的方式获得行医资格；二是参加政府当局组织的医生资格考试，合格后亦能获取相应资格。

第三，中央或地方法规，均有较浓厚的异域（尤其是日本）色彩，有的地方甚至直接照搬照抄。比如，从语言学上讲，《管理医师暂行规则》文本中涉及的“规则”、“文凭”、“大学”、“营业”、“注册”、“登记”等词，均属于源自日语的汉语借词，连翻译的功夫都省了，可见抄袭程度之高。这种法规或制度上的引进或移植，在当时不仅不以为耻，反而认为理所当然。国民政府成立伊始，卫生部就向各驻外使馆及总领事馆发函，称“本部奉令设置所有关于一切卫生事项，均应分别研求，籍图改进，惟事属初创，不得不借镜于先进诸国”，因此恳求各驻外使馆及总领事馆，“将驻在国之卫生行政法规以及关于卫生方面重要刊物、杂志等项，广为设法征集”，“如有必须价购者，乞将名称、定价详为调查示知，籍便采择订购，以资参考。至于卫生学生团体之名称、住址，亦望查示，庶可通函讨论、商榷。”[47]南京市市长长刘纪文也曾说，自他1927 年任市长以来，南京市“一年来之市政法规系就欧美日本各国之设施参以本市现状陆续定行者”。这其中，就有“本市卫生局原订法规如医师、药师审查委员会章程，又医师、药剂师、配药士、牙医、镶牙士、助产士等各种章程”[40]3-6。于此也可见，“远效欧美，近法日本”之风在当时的盛行。

四、余论

当然，仅以法规文本论政府“旨意”，并不能窥其“全体”，尤其是中央政府之对待中医。从立法而言，中医资格不可不谓之宽大。但这并不能完整反映当局者的真实心态，比如北洋时期的“漏列中医案”以及国民政府时期的“废止中医案”，呈现的均是政府当局的另一番心思：“漏列中医案”的实质是政府拒绝中医加入学系，但《管理医士暂行规则》又明显有标准于西学的倾向，以文凭论资格，故拒绝中医加入学系，可杜绝学校出身之中医的产生，颇有釜底抽薪之效，其欲废除中医之意不可不谓之明显。而“废止中医案”的核心内容为放宽现有中医登记（以一次为限），同时禁止中医设校，其欲效法日本废除汉医而渐进废止中医之目的同样昭然若揭。

所以，一定程度上可以认为，终民国之世，中医都处于被中央政府欲废止但又废而不止的状态。上海中医洪兆箕曾不无精当地说“主政当局，每视中医问题为赘疣，废止之议，既难实现，则行放任不管政策，听其自生自灭。”[48]著名中医汤士彦也说：“卫生署名为管理中医，实则仍然不管理。”[49]这两句话也可部分解释缘何近代中央政府对中医之甄别远较西医为宽，当然另一方面，也可解读为政府整顿医界的重心一直都在西医而非中医身上。

综上，可见“东渐”之“西学”对当时中国之医界影响之深：不仅民国时期中央和地方的医生资格立法，取“法”日本和欧美，连西医界和政府的废止中医之“议”乃至“实践”，也是蹈袭于日本。因此，民国时期的医生资格认证，一定程度上讲，亦是西学东渐的一个具体缩影。

与上述法规文本不能完全反映当局者心态相反，民国时期复杂的中央与地方关系，倒是能明显地映射于中央与地方法规之中。这主要体现在以下三个方面：（1）各自为政的政权②颁布标准不一的医生资格法规。（2）在北洋政权风雨飘摇而国民党政权又尚未树立权威之际，不少地方不再奉行北洋政府的相关法令，而是各自颁布涉及医生资格的地方单行法规。（3）终民国之世，各地均普遍存在消极抵制或变通中央法规的情形③。

这种现象明显源自民国时期复杂的中央与地方关系：北洋时期，军阀割据，中央孱弱，不足以号令地方。国民政府统治初期，维系的也是名义上的统一，因此也难以在地方令行禁止；其后，日伪政权、革命区政权一度与国民党政权同时并存，各自为政，在威胁其统治的同时，自然也让其政令通行区域大为缩小，其在地方的威信亦因之受损。

民国著名中医张赞臣曾言：“医虽小道，可见时势。”[50]近代医生资格甄别，既是西学东渐下的一个缩影，亦能折射出此期复杂的中央与地方关系，岂止“小道”乎？

注释：

①检覆，又叫“检核”“覆核”或“验覆”，意指呈缴相关证明文件（如毕业文凭等），经审核合格后颁给证照，检覆合格，有时也被称之为考试合格。

②这些政权包括北洋政府、国民政府、孙中山领导的南方政权、北平临时政府、汪伪政权以及党领导的革命区政权等。

③参见拙作《近代医师资格认证在中国的在地化（1922—1949）》，《西华师范大学学报（哲学社会科学版）》，网络首发时间2021-07-08。