探究基层妇联妇女工作之道：机制、矛盾与多向度网络调适

张 圣

(上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

一、问题的提出

在基层治理中妇女工作一直以来被视为一项较为关键、关系到“半边天”治理稳定的重点工作，一般由与妇女联系最为密切的基层妇女联合会(以下简称“基层妇联”)承接。所谓基层妇联，多是指中国共产党领导下的区(县)级妇联、街(镇)级妇联以及社区级妇联。它们普遍能够融入妇女群众之中，直接与妇女儿童产生亲密联系，识其冷暖、即时联络、回馈诉求、维权护益，并在坚持党中央集中统一领导和认真听取妇女群众切身需求基础上，依凭符合民意、深入民心的妇女工作，密切维系党政部门与妇女群众联系，进而强基固本，做好国家政权的重要社会支持，充分保障妇女儿童权益，促进基层稳定与和谐发展，以此彰显出基层妇联的关键性和重要价值(1)沈跃跃：《以改革创新精神建设服务型基层妇联组织》，《求是》2014年第18期。。

基于基层妇联在参与国家治理和社会发展过程中反映出的广泛性、代表性和官民二重性等复杂特征，许多学者立足不同视角表达了各自担忧，同时针对性地提出了破除基层妇联发展阻力的研究判断，主要集中于三个方面。一是改进基层妇联运作模式。行政体系内部“倒三角式”架构，使得基层妇联需要承接落实多个上级行政部门提出的妇女工作以及兼任其他行政事务，在此过程中难免延续相对单一的“自上而下”部署方式，而非基于一线实情“自下而上”的多维引导(2)毛丹、陈佳俊：《制度、行动者与行动选择——L市妇联改革观察》，《社会学研究》2017年第5期。，导致基层妇联难以有效联系和服务广大妇女群众，更难调动一切社会资源共同投入于基层妇女工作，因而需要作出对应调整，通过优化基层妇联运作模式，强化其在对接一线民意诉求上的能力，以此提升基层妇女工作的群众满意度，同时激发社会参与、盘活社会资源(3)汪超：《“一型四化”视角下妇联基层组织建设的治理现代化——以湖北省为表述对象》，《湖北社会科学》2015年第5期。。二是增强基层妇联对妇女群众的动员能力。妇女群众虽作为基层治理重要力量，却一直以来未能足够充分而有效地参与到基层治理之中，这与社会大环境下女性地位偏低、缺乏有效参与途径、参与治理主观意愿较弱等多种因素有关(4)詹虚致：《组织引领与多元推进：女性参与基层治理的路径研究——以广东省顺德区为例》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2019年第2期。。对此，需要运用制度、组织和活动等多方面策略增强基层妇联对妇女群众的动员能力(5)李莹：《中国农村基层少数民族妇女政治参与困境的思考》，《云南民族大学学报》(哲学社会科学版)2015年第2期。，提高妇女群众参与基层妇女工作的数量和质量(6)肖百灵：《促进湖南农村妇女参与基层民主自治》，《湖南社会科学》2010年第5期。。三是促进基层妇联实践的妇女工作创新。梳理新中国成立以来在中共中央领导下全面推进的妇女运动，涌现出破除传统封建陋俗、构建男女平等婚姻家庭观念和围绕妇女发展开展主题活动等一系列传统实践，实践内容顺应了国家建设和社会发展的主流趋势(7)全国妇联妇女研究所：《当代中国妇女运动简史(1949—2000)》，北京：中国妇女出版社，2017年，第11、158、245-252页。。直至今日，已有研究表现为基层妇联广泛吸纳其他妇女团体和个人参与，丰富妇女活动形式，提升妇女服务效果等一系列举措(8)李文、简瑞燕、张永英、杨慧：《妇联基层组织服务妇女群众的创新路径探讨——基于广州市海珠区妇联基层组织改革创新案例的分析》，《妇女研究论丛》2018年第1期。。新时代下基层妇联应持续注重基层妇女工作方面的实践优化，不断与新时代要求接轨，创新妇女工作形式和内容，充分满足妇女群众的新需求，这是基层妇女工作得以在新时代有效开展的前提和保障(9)李鹏飞、王晶：《新时代基层妇联组织角色与工作机制创新思考》，《湖北社会科学》2020年第3期。。

既有研究大多立足于基层妇联内部治理、外部建设和实践创新等方面，探索基层妇联开展妇女工作上的治理方式转型，然而实际过程中治理转型并非遵循于单一方向的改良(10)吴晓林：《治理转型遵循线性逻辑吗？——台湾地区城市社区治理转型的考察》，《南京社会科学》2015年第9期。，笼统指明基层妇联转型特征和优化方式，缺少对基层妇联运作机制系统分析，很难解答基层妇联与其他治理主体何以建立共治联系，更难由表及里阐释共治效果。因此，结合网络化治理理论，基于J市A区妇联的妇女工作实践，运用访谈法充分了解“区—街道—社区”三级妇联对妇女工作分工管理基础上，提出建构以基层妇联为中心，立足一线、网罗各方的妇女工作机制，借以分析不同主体之间关联性，以及在此基础上形成的内在矛盾及其应循的调适路径，以期充分发挥基层妇联的综合服务能力和协调动员力量，进而实现对妇女工作的多中心参与，造就具有合法性、责任性、有效性、回应性、法治性等特征的协同共赢的善治良态(11)俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第9-11页。。

二、机制建构：基于网络化治理理论的延展思考

理论上的“网络”是一种附着于主体协同思维基础之上更为紧密的多主体合作体系，表现为组织与组织之间、个人与个人之间，以及个人与组织之间相互依赖的正式或非正式结构关系，根据不同网络中呈现的成员类型、“垂直—平行”关系、资源分配方式等状况，可将现有研究指明的网络类型划分为政策社群网络、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络五种(12)竺乾威：《公共行政理论》，上海：复旦大学出版社，2008年，第359-360页。，均是在遵循整体性、协调性和统一性等基本原则前提下，探索结构内部各要素间的特征和互动关系，以此形成较为稳定的互联互通系统，引起要素协同并引发聚合效果(13)乌杰：《协同论与和谐社会》，《系统科学学报》2010年第1期。，基于此衍生出的网络化治理则多从政府行政管理视角出发，在社会建构主义思想之下(14)陈亮、熊竞：《棘手问题治理的复合困境、可行路径与理论反思——基于网络化治理的视角》，《吉首大学学报》(社会科学版)2018年第1期。，将通过制度形成的良好公私伙伴关系视为优化政府治理绩效的核心目标(15)[美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第12页。，进而转变传统非政府主体的政策受众定位，号召它们积极通过组织化形式表达治理诉求和参与治理行动，依托多样化参与方式，充分展现不同主体在该过程中的自主性，实现公共治理多元主体合作(16)纪光欣、张为娟：《论社会创新的实践发生与理论缘起》，《山东行政学院学报》2017年第2期。，最终将政府打造为融合第三方政府、协同政府各类优势之上的网络化政府，对应提升政策转化速度和灵活性，同时实现公共服务专门化、创新化，扩大政府影响力以及政策推进效力，更好地达成理想治理效果(17)[美]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京：北京大学出版社，2008年，第8-35页。。在这其中，融合社会参与理念的制度、组织和行动三元素成为促成政府运用网络化治理激活社会多方力量、集中投入治理进程的关键，涉及到社会资本创造以及“编织”良好社会网络等重要事项(18)佟瑞芬：《社会资本与社会主义协商民主发展》，《山东行政学院学报》2018年第1期。。若欲借用网络化治理理论去解读其他公共管理实践现象，应对制度、组织和行动三元素予以额外关注和细致考量，则用以解析基层妇联妇女工作之道也不例外。

基层妇联作为直接承接政府妇女管理职权的群团组织，能够积极开展紧跟党政部门要求、满足妇女群众期待的妇女工作，在该过程中往往也会触及到不同层次、不同方面的内外部主体联系，涉及到多主体协同合作方式选择等问题(19)张永英、李文、李线玲：《新时代妇联组织改革的创新实践与思考》，《妇女研究论丛》2019年第1期。，因而可以借鉴网络化治理理论思想建构以基层妇联为中心，容纳制度、组织和行动三元素，链接党和政府与妇女群众共同践行的妇女工作机制(如图1)，这也诠释了基层妇联何以在妇女工作中发挥链接各方的中心作用，以及如何完成意识引导、政策落实、团队孵化、协作发展和妇女团结等重要事项。进而，基于此可系统探究基层妇联妇女工作实践方略及其矛盾症结，明确有待进一步调适优化的实践突破口，以期改良妇女工作机制，团结妇女群众力量，增进基层治理效果。

图1 基层妇联妇女工作机制的结构示意图

三、案例呈现：以J市A区基层妇联实践为例

聚焦J市A区基层妇联实践，主要是缘于其在妇女工作落实上的先进性及其发挥出的较好实践效果，彰显执委体系优越性、阵地建设有效性和行动选择适宜性等多重优势特性，并可充分反映基层妇联网络化治理过程及其所蕴含的制度、组织和行动三元素发生机理，具有一定的研究价值。此外，J市A区基层妇联实践符合研究案例选择的即时性、持续性和创新性等要求，较好地呈现新时期妇女工作实然状态。故此，可深描该案例，思索妇女工作机制及其产生的实际效果。

(一)制度吸纳：建立执委体系

合法吸纳多主体参与的制度建设是妇联运转的优势体现，该优势反映在实践中主要表现为妇联执委体系的设立和应用，以此推动基层妇联可持续运转，不断趋向组织既定目标(20)李景鹏：《论制度与机制》，《天津社会科学》2010年第3期。。J市A区基层妇联，通过吸纳妇女群众成为妇联内部执委成员以及赋予其他妇女团体相关执委职权等方式，建立了较为完善的基层妇联执委体系。设立执委一方面是为了解决基层妇联人手不足、人才紧缺的问题；另一方面也是以执委方式强化基层关联性，密切妇联内外部联系，增强组织影响力，拓展组织规模。

“可以说，从区到街道，再到社区，每一级妇联都有执委，一般最少是7人，最多可以扩充到15人甚至16人；如果有比较优秀的人才，执委人数还可以再增加；里面除了妇联人员外，也可以有普通妇女参与。执委的存在真的给我们解决了很多妇女工作问题，有些带有资源的妇女执委，也可以给我们的妇女工作提供一些帮助，甚至于直接帮助我们开展专业化服务”。(访谈记录20200817—A区妇联)

落实于操作层面，根据对A区妇联主席访谈获知，一般A区妇联执委人员选自街道妇联(多为街道妇联主席)以及区级层面其他妇女团队领导人或先进妇女个人；相对地，街道妇联执委则选自社区妇联(多为社区妇联主席)以及街道层面其他妇女团队领导人或先进妇女个人；社区一级，则选自社区范围内有一定威望和影响力的妇女团队领导人或妇女个人，以及已经退休的原社区居委会工作人员。

基层妇联执委日常中主要负责贯彻执行妇联执委会决议；了解、收集妇女群众意见和要求；积极参加基层妇联组织的活动；认真完成基层妇联交办的事项；向所属妇联报告履职情况等，以达到配合基层妇联开展妇女工作的目的。根据对执委选拔方式和职责内容的描述，可凸显其对于妇联内外联合的重要性，即应用于制度化方式，依托执委建构了一套完整有序的协同联动体系，较好体现了基层妇联的桥梁角色，实现了党和政府与妇女群众的互动交流。

以执委体系为代表的基层妇联制度建设，促成了政社关系在差异化制度逻辑之中的内在弥合，构成一种互益性合作(21)沈亚平、汪圣：《正当性“互益”：合作治理中的政社关系探析》，《理论学刊》2017年第6期。，映射了国家和社会由二元分割走向整合的制度化合作过程(22)郁建兴、沈永东：《调适性合作：十八大以来中国政府与社会组织关系的策略性变革》，《政治学研究》2017年第3期。，亦成为建构基层妇联为中心的妇女工作机制的先决条件和关键保障。

(二)组织协同：依托阵地建设

阵地建设是加强基层妇联组织建设的重要内容，是基层妇联参与基层治理和公共服务的重要平台，能够发挥凝聚妇女、服务妇女和带动妇女参与等多方面的作用(23)全国妇联组织部：《建设坚强阵地 营造温暖之家——全国妇联系统妇女之家建设概述》，《中国妇运》2012年第6期。。据访谈得知，在J市A区建有多处多类型的妇联阵地，如与J市A区民政局合办的专职于调节婚姻家庭矛盾的婚姻家庭辅导中心；在J市农民工综合服务中心设立的，主要负责给农村进城务工的妇女群众找寻工作的妇女服务平台；以及作为“妇女之家”升级版，在场地面积、活动样式和群众参与度均有所改进的“妇儿家园”等。其中，“妇儿家园”目前已成为J市A区妇女儿童活动的主打阵地，具有联络社会力量、拓展社会参与的独特功能。

据承接“妇儿家园”运作的N社会组织人员介绍，“妇儿家园”以社区为依托，以保护妇女儿童权益、促进妇女儿童发展为宗旨，向社区妇女儿童及家庭成员提供教育、维权、帮扶、就业和娱乐等一体化服务，成为了基层妇联开展妇女工作的新型载体和坚实阵地。同时，为发挥“妇儿家园”的服务优势，J市A区打破常规服务方式，将7个妇儿家园项目整体打包交由N社会组织承接，由其以项目组的形式进行专业化管理，安排专职社工入驻项目点。在项目运作中，既有项目组整体规划，又可以根据项目点的不同协调各家园具体工作，在实现资源优势最大化同时，融入各社区自身特点，打造“一家园一亮点”的特色服务工程。

“妇儿家园”阵地建设后，会吸纳一批专业化妇女服务机构，以及巾帼舞蹈队、绘画队等一些民间团队，乃至许多有特长爱好或专业能力的个人，在阵地内部构成了相互凝聚、协同发展的妇女工作共同体，从而发挥互利共赢的组织效果。在该过程中，除了依托“妇儿家园”联络社会力量外，还会在此基础上将一些具有共性特征的妇女个人集聚起来、自由组合，由此孵化出更多新型民间团队，从而引导妇女群众通过集体行动的方式更好地实现社会参与。

“‘妇儿家园’对于我们来说就是一个融合社会参与的阵地，或者说是平台，有些时候我们会邀请一些专业性社会组织入驻，如JQ社会组织。这个组织专门做心理辅导，正好贴合了D社区内的女性需求。另外也会把每个社区篆刻、书法和舞蹈等队伍在‘妇儿家园’这个阵地内组织起来，为大家服务。他们也愿意，毕竟在活动中也凸显了个人价值……值得一提的是，‘妇儿家园’还通过凝聚妇女群众，又相继诞生出一批新的团队，这使得妇女基层参与的能力更强了。”(访谈记录20200910—W街道妇联)

故此，妇女群众阵地已成为基层妇联联络各方的关键平台，在该平台中透露着社会内部包含观念、主体和资源等不同成分之间的交织互动，发挥出社会在自主治理、参与服务和协同管理等方面的综合作用(24)蒋建国：《网络协同治理与网络文化的协调发展》，《理论学刊》2018年第4期。，营造出党政指引、社会联动和互惠共建的妇女工作新格局，让妇女群众力量有效运转起来，达成互益和公益目标。

(三)行动联合：主张意识引导、活动引领与社会动员

行动联合是与制度吸纳、组织联络互嵌的，融于网络化治理中的第三类元素特征。基层妇联通过多维方式将妇女群众以组织或个人形式纳入进来，接受党政部门的领导，同时发挥自身主观能动性，形成有序和谐的政社互动行为，优化妇女儿童生活状态，塑造良好和谐基层环境。具体而言，基层妇联的行动联合过程主要包含三个方面：意识引导、活动引领与社会动员。

1.意识引导。基层妇联在实际工作中时刻秉承“党建带妇建，妇建促党建”的妇女工作思想，准确把握新形势下党对妇女儿童和家庭工作的新要求，自觉坚持党的领导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践和推进工作。具体在J市A区基层妇联，会依凭开展妇女党课教育、动员妇女党员投身志愿服务和表彰妇女党员先进模范等活动形式，引领广大妇女听党话、跟党走，以此较好地团结妇女群众，使她们在做好家庭、家教和家风建设的同时，为实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗。

“我们积极动员妇女党员，一同为人民服务，尤其是疫情期间，在妇联带动下许多妇女党员表现出了突出的先锋模范作用，不仅号召家人居家防范，有些还成为了志愿者，在社区一线保护大家的生命安全。”(访谈编号：20200911—S街道妇联)

2.活动引领。基层妇联在贯彻党的意志和政府的安排中，最有效的方式就是付诸于丰富多彩且贴合实际需求的妇女群众活动，在活动中引领妇女儿童树立正确的政治认识和家国观念，愿意紧随党的步伐参与实践，这在J市A区体现得尤为明显。A区妇联在接到上级妇联以及党政部门的政策要求后，积极响应、认真筹划，开展了各类型妇女群众活动，除了三八妇女节、六一儿童节等传统节日举办的一般性活动外，还注重于开展具有品牌化、影响力的特色活动，如“出彩人家”评选。该活动是为了贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记关于注重家庭、家教和家风的重要论述，以家庭为切入点，以妇女为主体，围绕庭院美、生活富和家风好等内容，引领妇女群众参与基层治理，推进社区发展，优化生活环境。具体表现为：通过设立“出彩人家”指标，委托社区网格员，从人员素质、家庭责任观和社区融入度等方面综合评选出社区内的“出彩人家”，并借助“出彩课堂”活动，讲出他们的“出彩故事”，让更多家庭效仿学习，进而以此为基点，实现“出彩人家”不断向“出彩楼宇”“出彩社区”等辐射发展，较好地扩大了活动影响力和妇女群众参与程度，有效促进了社会和谐进步。

“我们评出了好几十家‘出彩人家’，他们确实也在参与社区事务上发挥了重要作用，踊跃去做社区志愿者，参与社区服务，这里面有位霍律师，她就愿意平常给社区居民提供一些法律帮助。她是律师啊，大家都愿意听她的，她说的话很有份量。其实，我觉得这个活动激发了很多像霍律师这样的达人在社区发光发热，效果明显。”(访谈编号：20200819—H社区妇联)

3.社会动员。基层妇联除了扮演好党和政府与妇女群众的桥梁纽带外，还通过社会动员方式，激发妇女群众自主性，自发联合组建草根妇女团体，在人力、物力和财力等方面发挥出强大的聚合能量，用于开展需求度更高的妇女儿童活动，让更多妇女儿童受益，这也是妇女工作的应有之义。在H社区，受到社区妇联主席的支持，以赵某为主的12位爱心妈妈，每人出资5万块钱，于2012年集资创办了一家绘本馆，为社区内妇女儿童提供一个亲子阅读场所，也便于妈妈们相互交流儿女教育经验。同时，组建绘本馆的这些妈妈们充分利用各自家庭资源为孩子们提供了一些社会实践机会，开拓了孩子们的眼界，丰富了他们的课余生活。

“绘本馆除了供妈妈和孩子一起阅读外，在假期还会在场馆里组织孩子们参与社会实践活动，活动来源于各个家庭自己的社会资源。像家里是做建筑行业的，就会组织这些孩子们出去参观，让他们了解房屋是如何设计出来的；家里有污水处理厂的，就在假期带孩子们到厂里看污水处理，这些都是平常书本里学不到的……这些妈妈们自发的举动，进一步提升了周边妇女儿童的幸福指数，我们真心希望这类自发组织能够越来越多的存在。”(访谈编号：20200819—H社区妇联)

总之，在意识引导、活动引领与社会动员之下，以基层妇联为中心，与制度、组织互嵌的妇女工作行动得以有效完善，并进一步激发了各类妇女团体和个人的参与热情，成为了投身妇女工作、发挥基层治理作用的重要角色，强化了妇女工作的民主化、社会化和科学化(25)沈跃跃：《加强制度理论研究 服务新时代党的妇女事业发展——在2019年中国妇女研究会年会上的讲话》，《妇女研究论丛》2019年第6期。，有效保障了妇女群众的各方面权益，使得她们的归属感、认同感显著提升，更加热爱家国发展，有志于肩负巾帼责任。

四、矛盾分析：科层制藩篱的制约

按照韦伯的界定，科层制遵循于一种偏重于形式主义的非人格化统治，不会夹杂任何感情色彩，仅会处于层级压力之下，出于功利角度具体落实所属的社会治理职能(26)[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》(上卷)，林荣远译，北京：商务印书馆，1997年，第250-251页。。此外，在压力型体制内不同层级政府之间形成了较为明显的上下级隶属关系，开展社会治理、吸纳社会资源和完成上级任务成为了每一层级政府的动机和出发点，以此提高行政效率，获得上级认可，提升国家和社会对行政工作的满意度(27)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。。但落实到实践，科层制行政方式却难免产生“唯上导向”“管控思维”和“形式主义”等矛盾，限制了服务绩效，制约了回应国家期待和民生所向的行政能力发挥，难以取得较为理想的执政效果。

鉴于妇联拥有自上而下的层级体系以及一定的社会管理职能，一般会被视为“准政府组织”或者“类行政组织”(28)徐家良：《制度、影响力与博弈——全国妇联与公共政策制定》，北京：中国社会出版社，2003年，第88-89页。，因而在实际运作中对照政府设立了同类型的官僚体系，自然也会受到科层制的正面或负面影响。此外，自区以下的街道妇联、社区妇联普遍缺少人员编制，其中主要成员往往身兼数职，负担多项行政事务，疲于应对各级下达的、有关于妇女工作的各类型指令和考核，过程中即便形式上为依循网络化治理理念的妇女工作机制，但实质仍然较易受困于“唯上导向”“管控思维”和“形式主义”等科层制藩篱，具体表现为“妇联队伍唯上导向”“妇联阵地过度视察”和“妇女工作留痕形式主义”等矛盾问题，制约了妇女工作机制中的制度吸纳、组织联络和行动联合的应然效果发挥，构成了困扰基层妇联发展的核心阻力。

(一)制度矛盾：妇联队伍唯上导向

以执委体系为主的制度建设，本应发挥上下联动的实际功效，但在调查J市A区的区妇联、街道妇联和社区妇联的实际运作情况时，了解到不同层级妇联会倾向于组织执委对上负责，接受上级考核监督，形成了一种“妇联队伍唯上导向”工作特征，这就降低了基层妇联及其执委所应具备的主体性，使其难以因地制宜开展妇女工作。

具体而言，A区妇联负责协调上级妇联，以及区委、区政府委派的各项任务，除了开展团结妇女群众的活动和项目等，也需要参与人口普查、环境治理等一些较为边缘的，与妇女群众权益保障联系较弱的工作事项，同时还要配合其他政府部门完成各类行政性工作，并投身于包括招商引资、旧城改造等相关度更弱的业务环节之中，造成A区妇联及其执委成员的工作内容被无限放大，工作过程显得纷繁杂乱，最终导致基层妇联偏离了应有的角色定位，妇联执委也相应缺少了较强的能动性，均成为依附于政府的行政助手。

“好多时候我都想和我们的执委同胞们一起推一些利于妇女群众的创新项目，但是现在大家还是光做一些表啊、统计数据啊，繁杂的行政任务忙也忙不完。再加上上面有时候推一些不太实际的妇女活动，比如农村妇女提升，我们这里不是城区就是城郊，农村也城市化了，但还得叫着执委硬着头皮去做，我们还要配合有关部门去招商引资，也要参与旧城改造，这些都是和我们不相关的任务。”(访谈编号：20200817—A区妇联)

相比之下，街道妇联多是起到上传下达的功效，主要落实A区妇联以及街道其他行政部门委派的相关事务，在S街道妇联偶尔会有一些内部妇女联谊活动，仅此而已。社区妇联亦是同理，负责按照街道妇联的统筹安排，开展具体的妇女工作。不过，在实际运转中，社区妇联自主性稍强于街道和区一级妇联，这也得益于社区妇联所依附的社区居委会，其本质上是居民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，虽然该过程中也有国家力量对社区事务的渗透与控制的影子(29)侯利文：《行政吸纳社会：国家渗透与居委会行政化》，《深圳大学学报》(人文社会科学版)2019年第2期。，但由于社区居委会较好植根于社会土壤，使其在赋有“妇联队伍唯上导向”的同时，能够较好地联系地方、上下结合，开展符合上层期待且更接地气的妇女工作。

(二)组织矛盾：妇联阵地过度视察

基层妇联往往以“妇儿家园”为代表的阵地建设为依托，积极联络各方主体参与。但在该过程中，鉴于行政体系属于“倒三角式”架构，使得每个一线阵地的活动内容不仅与上级妇联有关，也会关联到其他不同条块的政府部门，这就会导致阵地在开展活动过程中，要迎接来自上级妇联或其他政府部门的视察活动。访谈H社区妇联后，我们了解到，该社区的“妇儿家园”几乎每周都会接待不同类型的视察工作，密集的时候一周就会有3—4场，给“妇儿家园”正常运作造成了一定困扰，尤其是H社区妇联不得已要按照不同政府部门的指示要求，为迎合各类型视察做好充足准备，如依据来访者身份更换“妇儿家园”展示板、布置装饰“妇儿家园”内部空间、选择性整理“妇儿家园”活动材料和预演“妇儿家园”工作汇报等，保证视察过程的万无一失。

“真的，我感觉现在疲于应对各种接待活动，有时候自然影响到我们正常的活动开展，各种准备忙得不可开交，但是这是工作所迫，不得不接待一波又一波。”(访谈编号：20200819—H社区妇联)

“妇联阵地过度视察”已成为目前影响基层妇联阵地建设的主要阻碍因素，不利于充分发挥以阵地建设为依托的社会联络功能，更容易弱化妇女群众的参与意识。若任其愈演愈烈，最终所建阵地会招致社会质疑，视其为妇女工作的“形象工程”，而非一个凝聚妇女群众的组织联络核心。

(三)行动矛盾：妇女工作留痕形式主义

基于“区—街道—社区”三级妇联在意识引导、活动引领与社会动员中反映出的工作状况，会发现“做工作要留痕”的痕迹管理思维已内化为妇女工作的基本经验，这本无可厚非。痕迹管理本是基层治理中广为应用的具象化考核方式，偏向于应用技术手段将管理过程和结果等关键环节记录下来，用以对外宣传或接受国家和社会的监督评定，是对传统基层管理方式的优化。但目前妇女工作，在信息不对称的委托代理格局下，下级妇联要为上级妇联以及党政部门“发射信号”来表明自己完成任务，痕迹留下的越多，佐证的力度越大，越有利于规避政治风险和展现工作成效。故此，基层妇联开始追求处处留痕、事事留痕，逐渐掉入到“妇女工作留痕形式主义”的陷阱之中，使得妇女工作开展效果的呈现大过工作内容本身，造成了工作重心的转移(30)徐行、王娜娜：《基层治理中形式主义的成因探讨与根除对策——推进治理体系和治理能力现代化视域下的研究》，《学习与实践》2020年第3期。，容易导致意识引导流于形式、活动引领浮于表面、社会动员例行公事等次生问题的出现，会在一定程度上降低妇女工作的质量。

“工作做完不算完，要做板子、做牌子、整理材料，还要做线上宣传，这里面我们几乎要花费大量时间，但又不能不做。其实我觉得上面对这些东西关注的太细，我们做的怎么样不是体现在这些文字照片上，应该是咱们的妇女群众说了算，现在搞这些形式的东西有点过了，反而影响了正常的工作开展。”(访谈编号：20200817—A区妇联)

习近平总书记深刻指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”(31)中共中央党史和文献研究院、中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组办公室：《习近平关于“不忘初心、牢记使命”论述摘编》，北京：党建读物出版社、中央文献出版社，2019年，第189页。因此，基层妇联应谨防“妇女工作留痕形式主义”，克服这种不适宜的作风，不能因其而冲淡意识引导、活动引领与社会动员等一系列妇女工作行动，应综合多维举措，以“不浮夸”的行事方式，多为妇女群众做实事，保障社会稳定和国家长治久安。

五、矛盾化解：一种多向度网络调适的提出

运用网络化治理理论诠释的以基层妇联为中心的妇女工作机制，包括了执委体系为主的制度吸纳、阵地建设促成的组织联络，以及运用意识引导、活动引领与社会动员等手段塑造的行动联合三方面意涵，有效维系了基层妇联内外部主体关系，激活了社会资源和多元力量共同投入于妇女工作之中，反映出扁平化结构、主体互动协作及其附带的参与化权利与公共价值(32)唐亚林、王小芳：《网络化治理范式建构论纲》，《行政论坛》2020年第3期。，这是妇女工作机制在现实中呈现的优良一面，渗透着奥斯本在摒弃科层制中提出的以分权合作、绩效竞争和顾客导向等为特征的企业家政府理论(33)[美]戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣、刘霞译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第344-346页。，以及在此基础上登哈特提出的注重服务至上、公平性和民众参与的新公共服务思想等(34)[美]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2016年，第16-17页。，因而理应依凭结构优越性突破科层制矛盾。不过，追溯实践之变，结构改良依然留有科层制影子，如，基层妇联在基层治理中暴露了“妇联队伍唯上导向”“妇联阵地过度视察”和“妇女工作留痕形式主义”等矛盾，印证了曹沛霖的判断，即新公共管理运动即便在批判科层制过程中应运而生，但依旧找不到根本出路，导致改革中遇到了很大问题，甚至出现了反复(35)曹沛霖：《制度的逻辑》，上海：上海人民出版社，2019年，第16页。。

回归于基层妇联实践，针对妇女工作诸多矛盾问题可知，采用简单化结构调整依然难以从根本上跳出循环往复的科层制怪圈。因此，真正化解矛盾问题，仅凭借在原有机制结构上缝补修缮是不够的，由表象化结构调整深入至复杂性主体角色关系重构和合作路径优化，总结政社协同关系不断调适的内在机理，找寻较为适宜的调适性互动方案(36)王诗宗、杨帆：《基层政策执行中的调适性社会动员：行政控制与多元参与》，《中国社会科学》2018年第11期。，才可成为突破妇女工作制度、组织和行动中科层制矛盾的最优解，这也预示着妇女工作逐渐由单一工具理性向工具理性和价值理性兼具的方向过渡，过渡中也不再停留在对形式和方法的盲目追求上，更能够以妇女儿童为本，兼具于公平、正义和民主等价值理念(37)谢琦、陈亮：《网络化治理的叙事重构、中国适用性及理论拓展》，《行政论坛》2020年第3期。，满足妇女儿童的切实需求。为此，应重新审视基层妇联的角色功能，重视其在网络化治理中的中心角色，由其协调党政部门指导要求和妇女儿童自身需求间的关联性，引导“政—社”各自独立的线性关系向协同共赢的网群关系演变并产生社会内外层合作模式，由此形成“身份—关系—路径”多向度网络调适，以期摆脱科层制留有的种种约束，充分发挥基层妇联的效能，具体可如图2所示。

图2 “身份—关系—路径”的多向度网络调适

(一)身份调适：强化基层妇联在政社互联网络的中心角色

基层妇联在妇女工作机制中理应处于链接政社主体、促进上下协调的中心角色，发挥枢纽功效，但实则表现为对党政部门或上级妇联的强依附性，主要从事广义上的妇女儿童服务，而不是倡导和参政，更不是对现有政策措施的反思和自主优化，极大限制了其效能发挥。为提升基层妇联自主性、能动性和活跃性，在制度吸纳中化解“妇联队伍唯上导向”这一问题和根除形式主义的潜在取向，一是应赋予基层妇联一定的执行权和行动空间，使其可以有机会因地制宜开展符合国家要求和突出基层地域特色的妇女工作，不受限于现有的范式约束，在符合制度规范前提下做“不唯上”的有效创新。二是创建良好的沟通渠道，具体包括妇女群众诉求表达渠道和基层妇联履职商议渠道两类，实现基层妇联既可以充分获取民意，及时调整妇女工作的业务范围和活动内容，同时也能结合民情向上级妇联以及党政部门提出有关于业务设定和内容安排上的一系列改良建议，以此提升妇女工作的合理性。三是注重执委人员的招募和培育，既要增强地方执委招募力度，壮大基层妇联队伍，又要积极开展执委培训，提升执委素质，以求组建一批数量多、能力强的专业性执委团队，进一步巩固和强化基层妇联在妇女工作机制中的中心角色，发挥理想功效。

(二)关系调适：打造协同联动的网群关系

网群关系中的“群”是指为了追求目标一致性产生的、多主体间的多线联系，促使多主体彼此之间形成较为稳定的交织化权责关联，并通过统一的行动策略达成多方共赢效果(38)[美]雷金纳德·范李、马克·盖伦切尔、费尔南多·纳波利塔诺、克里斯托弗·凯利：《群：凝聚政府、企业和非营利组织力量的新模式》，时娜译，海口：南海出版公司，2010年，第35-43页。。那么，由“群”形成的多重关系形式则可称之为网群关系。结合基层妇联实践，网群关系主要融于制度、组织和行动三元素建构的妇女工作机制之中，是对原有建立在差异化目标基础上多主体分割式的单线性联系的突破，呈现出以基层妇联为中心，围绕国家大政方针和妇女儿童发展，拥有共同妇女工作目标并追求协同共赢效果的多线性联系所建构的一个整体的“治理群”。为打造这种网群关系就需要破除已有的主体分割状态，划定妇女工作边界，明确工作重心和着力点，针对国家建设需要和妇女儿童诉求精准发力、深耕细作，而非泛泛而为、点到为止。具体而言，这种网群关系的打造主要依凭于三重策略：一是树立群目标。在基层妇联联系下，党政部门、上级妇联以及基层妇女团体和群众，集中开展妇女工作讨论，总结更为细化的原则和规范，确定群目标的内涵范围，作为凝聚和协调网群关系的认知基础，并从目标层面根除“妇联队伍唯上导向”“妇联阵地过度视察”和“妇女工作留痕形式主义”以及其他一系列科层制留存的矛盾问题。二是制定群规划。应调动基层妇联的积极性，在链接政社主体、促进上下协调中不断总结基层实践经验和教训，并与其他主体共同商议，制定符合国家和社会期待的群规划，利用规划指标按部就班地调动各方力量参与妇女工作，进而巩固网群关系以及化解矛盾问题。三是开展群联动。现有妇女工作主要是单线性协作，可通过更为丰富的实践形式，将党政部门、上级妇联以及基层妇女团体和群众联合起来，打破割裂状态，开展多线性联动，共同参与妇女工作，从而提升妇女儿童对基层工作的满意度，并在所构的“治理群”中减少不必要的审查负担，不再有过度的视察，也无需过度的留痕。

(三)路径调适：多层次合作模式的应用

在基层妇联强化自身中心角色以及打造多主体协同共赢的网群关系基础上，根据政社合作的层次区间，采取多层次合作模式进一步提升对现有妇女工作机制的调适效果，以期冲破科层制藩篱。

具体而言，一方面，社会内层合作需要丰富融入形式。基层妇联与其他妇女团体和妇女群众之间的联系，目前还是两个主体间的关系。当网群关系形成后，这种主体间边界被打破，立足此契机可融入更多合作形式，应由基层妇联在线上、线下搭建平台，与其他主体融合开展各类型活动，使其逐渐演化为基层妇联的核心队伍或成员，进而形成一个更大范围的治理系统，更好地合作开展妇女工作。另一方面，社会外层合作要求改变形式化考核方式。无论是上级视察，还是工作留痕，均是为督促基层妇联坚持实际工作的真实性、有效性，而非形式上的好看，故应减少上级妇联以及党政部门的视察工作，并调整为其他对阵地日常活动影响较小的审查形式，同时建立基层妇联留痕管理细则，号召妇女工作不应过度浮夸，而应真操实干。此外，还需听从民声、看到民情、了解民意，让妇女群众成为基层妇联的评定人，实现考核过程中相关利益群体的参与性和诉求回应性，促进基层妇联不断改良优化，起到以评促建的目的。

总之，基层妇联应在制度吸纳、组织联络和行动联合的妇女工作机制及其矛盾问题反思中，从“身份—关系—路径”多向度网络调适视角出发，重新审视和完善自身链接政社主体、促进上下协调的中心角色功能以及创制较为适宜的网群关系，以此推进基层妇联的多层次合作，从而突破科层制矛盾，将妇联组织治理主体性发挥出来，在妥善维系党和政府与妇女群众关系基础上开展更多创新性妇女工作，实现基层妇联的团结、引领和服务功能，让妇女姐妹感受到“娘家人”的温暖。但由于个案研究的局限性，对于基层妇联研究有待于拓展，以求继续深化、跟进分析，更好地完善妇女工作机制建设，提升基层妇联的思想引领力、社会动员力、群众组织力和妇女凝聚力，推进妇女工作与新时代同行，助推国家与社会的融合和发展。