浅谈农村土地承包管理典型问题处理及政策依据

蔡诗奎

（凤城市农业综合行政执法队，辽宁 凤城 118100）

近年来，随着农业发展、农村经济活跃以及农村各项改革和国家各项惠农政策的实施，农户从承包经营土地中获取收益的增长很快，农村“土地热”现象出现。当前，因二轮延包的工作失误和工作不到位、土地流转不规范、村组干部工作不规范、程序不到位、暗箱操作及纠纷调处工作机制不力，效率低等原因，农村土地承包工作方面呈现的问题仍然较多，农民要求明确、维护农村土地承包经营权益的要求时常出现，且土地承包问题常常与民主管理、民主决策、集体成员认定等问题交织，如处理不好，极易引起连锁反应，形成群体性事件。正确分析并及时解决这些问题，对于维护和保障农民的合法权益，促进农村稳定和农村经济社会发展具有重要的意义。笔者从事农村土地承包及相关纠纷调解仲裁工作多年，就本地区农村土地承包在管理工作实践中遇到的一些典型问题处理及具体政策依据提出建议。

1 农户“全户消亡”土地承包经营权问题

笔者在日常工作中，很多农民朋友咨询，其父母在二轮土地承包合同签订过程中，单独与集体签订的二轮承包合同，现父母已双双离世，集体要求收回土地发包给集体经济组织新生儿，是否合理合法。笔者认为，按照《农村土地承包法》第十六条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”及《辽宁省农业集体经济承包合同条例》第二十三条第一款第（六）项“农业承包合同在有效期内发生下列情形之一的，允许变更或者解除；（六）承包方退出集体经济组织的”等规定，农业承包合同承包方作为独立的农户，在其“全户消亡”时，与集体土地承包合同期终止，承包合同关系自行解除，其原家庭承包地应收归集体发包给新增人口或者用于法律规定的个别调整农户承包地。关于是按“承包合同”还是按“户口簿”收回土地，从上面法律和法规看已有明确规定以承包合同为依据，即合同记载的享有承包地的共有人全部死亡，则集体经济组织可以收回其承包地。

2 结婚、离婚妇女土地承包经营权问题

男女平等是我国宪法规定的一项基本原则。法律赋予广大妇女，包括农村妇女的土地承包权利，任何的组织和个人都不能予以非法剥夺。《农村土地承包法》等相关法律规定，农村土地承包，广大妇女享有与男子平等的权利，承包中应当切实保护妇女的合法土地承包权益。妇女结婚，在嫁入地未分配承包地的，发包方不能收回其原有家庭承包地，妇女离婚或者丧偶，在未取得新的承包地前提下，发包方也不能收回她的承包地，这些规定加强了对妇女承包经营权的保护。较长时间以来，个别地方在土地承包工作中不同程度地存在一些歧视妇女、侵害妇女土地承包权益的问题。比如因妇女结婚或者离婚等原因，导致妇女在新的户口迁入地没有取得承包地，但其原户口迁出地承包地已被集体予以收回，即出现“两头无地”情况。处理这一问题，应主要以《农村土地承包法》的颁布实施为时间节点，对于2003年3月1日以前因婚嫁户口迁移导致的“两头无地”情况，应当在现户口所在地保障其相应土地承包经营权。对2003年3月1日以后因婚嫁户口迁移导致的“两头无地”情况，应当在原户口所在地保障其相应土地承包经营权。如出现个别“两头有地”情况，为实现社会公平与正义，原则上必须禁止婚嫁妇女在两个或以上的集体经济组织享有“双份”或“多份”承包地，要在尊重妇女意愿前提下，本着照顾生产、生活便利的原则，保留其一份承包地，并调整其他承包地的承包方式。

3 关于集体经济组织机动地处理问题

集体经济组织机动地作为农村集体“三资”管理的一项重要组成部分，在具体的分配、使用、管理及租赁等方面一直矛盾多发。严格集体机动地管理，应遵循以下原则：一是机动地严格控制在耕地总面积5%以内。二是在《农村土地承包法》实施以后，机动地发包原则是一年一发包，最多不得超过3年。三是经仲裁机构或法院认定的无效机动地租赁等类型合同，要依法废止，另行发包。四是解决机动地长期承包问题，可以由农民或集体筹集资金赎地。五是机动地承包费归权属单位集体经济组织所有，纳入集体资产管理，不得私分。

4 承包方自愿交回承包地的认定

认定承包方自愿交回土地时，必须先审查其是否具备法定的形式要件。《农村土地承包法》规定，在合同承包期内，承包方可以在自愿的前提下将承包地交回给发包方。承包方交回承包地的，可以获得合理补偿。但是，法律对承包方在合同承包期内自愿交回土地规定了十分严格的程序，即在程序上要求采取书面形式通知，在时间上要求提前半年。而且承包方一旦在承包期内交回其家庭承包地，则在本轮承包期内不能再次要求承包土地。

承包方交回承包地的意思表示真实，不存在受欺诈、受胁迫或发包方乘人之危的情形。如个别村集体，以为农户解决城镇职工社会保障为诱饵，诱导农户签订交回承包地的承诺书的情形，则属于承包方交回承包地的意思表示不真实。

5 关于后迁入农户土地承包经营权问题

因与集体经济组织原有农户存在利益纷争等原因，“后迁入”农户土地承包问题一直是农村土地承包管理工作的一项重点和难点，笔者认为具体应做好以下几点：第一轮土地承包期内，“后迁入”农户在迁入户口时，与村里有协议的按照协议执行；参加该村（组）二轮土地延包获得承包地的要保持承包关系的长期稳定；没有分配到承包地的原则不再参与土地承包；对于不符合上述条件，但本集体经济组织土地资源比较丰富，外来户多年履行相应义务，补交公共积累，由本集体依法经民主议定程序讨论并通过，同意接纳其为本集体成员的，也可以取得分配承包地资格；除以上情况外，第二轮土地承包之后，“后迁入”农户的土地承包经营权应在原居住地解决。

6 一地多包的处理原则

对于同一集体土地，多次向外发包问题，应遵循以下处理原则。

6.1 登记在先规则

农村土地承包权、经营权的依法取得和变动，虽不以登记为生效要件，但其已经登记，即具有对抗第三人的法律效力。由于依法登记的合同具有公示公信效力，根据物权变动原则，依法定程序登记的承包方可以取得土地承包权、经营权，其他合同债权人可依照合同法请求发包方承担违约责任。

6.2 合同生效在先原则

根据《农村土地承包法》的相关规定，农村土地承包合同自成立之日起生效。承包方自合同生效时即取得土地承包经营权。在同一土地上设立的两个以上土地承包权、经营权，由于土地承包经营权具有排他的物权效力，只有成立在先的合同相关承包方才能获得土地的承包经营权。

6.3 占有在先原则

根据民法典的占有规定，占有人以合法的手段占有某物并在物上行使权利，法律认定其为合法占有。但是，如果争议发生后，一方强行占有土地，即属于非法占有的侵权行为，不发生占有的法律效果，不能作为确定土地承包权、经营权的依据。

7 农村“四荒”地承包管理问题

农民集体所有的荒山、荒丘、荒沟、荒滩，简称“四荒”管理。按照《农村土地承包法》和国家有关政策文件规定，承包、租赁或者拍卖“四荒”，农村集体组织要在广泛征询意见基础上，吸收村民代表参加，经村民代表大会或户代表会议充分讨论并通过后，批准实施。承包原则是在同等条件下，本集体成员享有相应的优先承包权。