挑战与举措

刘小鸽

劳工标准是我国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)谈判过程中面临较大挑战的领域之一。在全球贸易新趋势下，我国借鉴国际劳工标准有益经验，推动劳动法制建设，不断构建和完善劳工法律体系，劳工保护情况得到了很大程度的改善。然而，CPTPP延续了美国主导《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)中关于劳工问题的规定，采用可强制执行的劳工标准规则，适用强制性争端解决机制(李西霞，2021)。虽然我国已经有了一些在自由贸易协定中纳入劳工条款的缔约实践，但多为在劳动就业与社会保障领域开展国际合作的促进性和宣誓性条款。CPTPP将劳工问题条款纳入主协议，以强制性惩罚措施作为保障，给我国现行劳工制度带来了一定的挑战(田原，2021)。如何积极对接CPTPP劳工标准规则，妥善应对其可能对我国产生的影响，是一个重要而迫切的现实课题。

一、区域经贸合作中劳工标准的发展趋势

随着经济全球化的进一步深入，贸易与劳工领域的联系愈加密切，在制定贸易政策时同步制定劳工标准已成大势所趋(李西霞，2015)。国际贸易与劳工保护本是两个领域的问题，世界贸易组织(WTO)对劳工标准仅有原则性规定。在2001年多哈部长级会议上，劳工议题的谈判陷入僵局，以美欧为代表的成员方转而通过双边或区域谈判的路径打造规则模板。1994年签订的《北美自由贸易协定》是全球第一个纳入劳工标准的自贸协定。截至2019年，全球已有85个自贸协定纳入了劳工标准(International Labour Office，2019)。

对于是否将劳工标准纳入贸易协定，发达国家与发展中国家之间存在较大争议(陈志阳，2014)。发达国家通常认为，劳工标准较低是发展中国家劳动密集型产品在发达国家市场上享有较大竞争优势的重要原因。发展中国家由于劳工标准宽松，工会力量薄弱，无法有效保护劳工的权利，产生了劳工低报酬的现象。进一步，劳动力价格的比较优势转化成出口竞争优势，产生了劳动力倾销。因此，一些发达国家执意在贸易协定中制定高标准劳工规则，以限制中国等发展中国家的劳动密集型产业发展。而发展中国家则多认为，统一的国际劳工标准是发达国家实施的一种贸易保护主义性质的“壁垒”，因此一般要求适用符合本国自身发展现状的劳工标准水平，防止发达国家借此削弱本国劳动力价格相对较低的比较优势，阻碍国际自由贸易，影响本国发展。

尽管已有不少国际贸易协议中写入了劳工议题，关于劳工的标准问题仍然存在较大争议，特别是在发生劳工争议时是否具有可诉性、是否适用争端解决机制以及相应的惩罚性贸易制裁措施，主要形成了美国主导的“强制模式”与欧盟国家主导的“促进模式”两种类型。

二、CPTPP劳工标准条款的内容与特征

CPTPP源自由新西兰、新加坡、智利和文莱发起的P4(四国)谈判。其中，关于劳工问题，P4协议要求以劳工合作谅解备忘录的形式进行。此后随着美国加入，P4谈判进入TPP谈判新阶段，其中劳工条款延续了美国将国际劳工标准纳入贸易协定的一贯做法。谈判历经5年，最终12国对劳工章节的内容达成共识，签订并承诺强制力保证的劳工标准实施义务，使得劳工标准在更大贸易范围内得以适用。相较美国此前所签贸易协定，该协议在劳工领域出现了一些新内容与功能，并保证协议对于劳工权利保护具备完全可执行性，以及通过贸易制裁措施支持缔约国遵守义务。尽管美国后来退出了TPP谈判，但其在确定劳工条款过程中起到了决定性作用。CPTPP谈判过程虽将前者部分议题的规定中止适用，但劳工章节文本完全继承前者内容，其规制的高标准和强执行力并没有受到美国退出的影响。

CPTPP主协议文本中针对劳工问题以专门章节(第19章)的形式予以规定，总计15条内容，可分为实质性承诺与要求以及程序性实施机制两大类。CPTPP以“4+1”的形式规定了所保护的劳工基本权利范围，即在国际劳工组织4项核心劳工标准的基础上，纳入了关于最低工资、工作时间以及职业安全与健康的可接受的工作条件。其中，4项核心劳工标准是指国际劳工组织1998年《宣言》中对工人基本权利的概括，为：(1)结社自由和有效承认集体谈判权利；(2)消除一切形式的强迫或强制劳动；(3)有效废除童工；(4)消除就业与职业歧视。这4个方面的内容体现在了8个联合国公约之中，见表1。

表1 八个联合国公约

对于4项劳工基本权利，虽然CPTPP强调了各缔约国以《宣言》中的核心劳工标准为权利范围，但并未要求实施统一的标准，为各缔约国留下了调整的空间，即允许各国根据其国家发展进程和有关劳工立法计划以公约规定的水平为底线进行调整；对于第5项权利，协议规定该项权利以缔约国自身可接受水平为限，因此实质上是以各缔约国法律为依据。

CPTPP关于劳工问题的规定延续了美国主导的自由贸易协定中劳工相关条款的主要做法，也有一些新的特点。具体而言，其特征主要表现如下。

第一，突破4项核心标准的范围。CPTPP确定保护的基本劳工权利范围采用“4+1”的形式，超越了《宣言》所确定的4项核心标准的范围，首次将关于最低工资、工作时间以及职业安全与健康的可接受的工作条件的规定纳入基本劳工权利范畴，也突破了美国所签订自贸协定的一贯做法。CPTPP根据国际劳工组织的解释和规定将其区分为核心劳工标准和优先标准，并明确了两者在适用上的差异，并首次提出将其转化为国内法的要求。

表2 我国与CPTPP缔约国批准的核心劳工公约比较

第二，限制进口强迫或强制劳动生产的货物。CPTPP要求缔约国承担消除强制劳动的义务，并将阻碍商品进口措施作为消除强迫劳动的具体手段，协议强调缔约国需要采取相关举措限制进口强迫或强制劳动生产的货物。不过，协议并没有限定强迫劳动生产的商品来源国范围。这意味着，CPTPP不但督促缔约国消除国内强迫劳动现象，还将对非缔约国外贸造成直接影响，产生协议外溢效应。甚至可以说，CPTPP在促进缔约方经济自由化和一体化的同时，却利用国际劳工标准形成贸易壁垒，阻碍非缔约方产品贸易。

第三，确立不减损规则在特殊贸易区适用。CPTPP在协议中规定特殊贸易区域同样适用不减损规则，并且特殊贸易区域在不减损规则上涉及的所保护权利范围更广、要求更严格。对于特殊贸易或海关区域，CPTPP在区分核心劳工标准和非核心标准的基础上，考虑其更高开放水平和更便利营商环境，不得减损的要求则覆盖了协议规定的全部基本劳工权利。第19.4条第1项规定的不减损要求限定于4项核心标准，而在第2项关于特殊贸易或海关区域规定时，则强调的权利范围为包括可接受的工作条件在内的5项劳工标准。

第四，合作与对话机制程序完备。关于劳工合作机制，CPTPP对此虽多为原则性条款或者建议性规定，但其内容丰富了机制运行所遵循的原则、方针与活动展开的具体要求。并且协议还规定为利益相关者提供机会，鼓励多边参与和合作，扩大了可开展合作的议题范围，并允许缔约国可以共同决定适当的合作领域。关于劳工对话机制，CPTPP将其作为化解劳工分歧、减少劳工纠纷的重要手段。相对合作机制的原则性与建议性条款，CPTPP则从对话机制的具体程序和步骤进行规定，使得该机制尽可能具有可行性和可操作性。

第五，劳工章节中磋商程序具体化。CPTPP大幅度细化了磋商程序在解决劳工问题的特殊性规定，体现了劳工纠纷解决的个性化安排，实现了一般性和特殊性的有效统一。相较于美国其他自贸协定中的劳工磋商程序，CPTPP对于具体的操作和步骤进行了极大程度的优化和细化，增加了答辩的期限、第三方请求参与磋商的期限、磋商正式启动以及理事会介入召集会议的期限，创造性纳入了有利害关系第三方请求参与磋商的规定，赋予认为与涉争劳工事项有重大利益影响的他方国家维护自身利益的机会，鼓励了公众对磋商当事国执行磋商结果进行有效监督，在特定的环节点上专门设置了有助于各方发表意见与调解的一系列安排。

三、我国对接CPTPP劳工标准面临的挑战

2020年11月20日，习近平主席在亚太经合组织(APEC)领导人非正式会议上表示，中国将积极考虑加入CPTPP。这是我国坚定维护多边贸易体制、反对贸易保护主义和推动区域经济一体化的主动选择。不过，由于发展阶段、制度模式等方面的原因，我国对接CPTPP劳工标准还面临一系列的挑战。

(一)我国已签订的自贸协议正文中均未纳入劳工标准内容

不过，目前我国生效的自贸协定中劳工条款数量较少，大多只有两三条，且多为开展劳工合作的宣誓性条款。与CPTPP劳工标准相比，并未赋予双方实质性的权利义务，不具有强制执行力，缺乏可操作性，可以看作是一种“君子协定”或“无法律约束力的协议”。一是未就基本劳工权利的范围进行明确，而是强调缔约方实施各自劳动法律法规方面的主权，依据缔约国各自批准的国际劳工组织公约等法律文件进行保护。二是仅表明了对劳动领域展开合作的意愿，没有对劳动对话机制作进一步的制度安排和程序规定，没有涉及劳工争端解决机制，没有将劳工问题与贸易争端解决程序、贸易制裁措施相关联。三是备忘录中的磋商程序所适用的问题仅限于对备忘录的解释与执行，因其具有独立性，不与自贸协议文本其他章节内容相关联。

(二)我国的工会制度安排与CPTPP要求不一致

我国设立集体协商机制和集体合同制度，更多凸显工会的协商职能。根据国际劳工组织的解释，“结社自由保障的主要目标之一是使雇主和工人能够联合起来组成独立于政府当局，并且能够通过自由缔结的集体协议确定工资以及获得其他就业条件”，其确定了作为工人集体组织，工会代表雇工与资方、政府谈判，形成三方制约的谈判机制。集体协商与集体谈判的目的均在于通过集体行动的方式保护工人的权益，均符合参与民主的理念，但在表述强硬程度上有所差别。现实中，一些民营企业的工会组织存在“重合同、轻协商”的问题，工会在劳资谈判中的作用被弱化，集体合同的内容多依据现有法律规定形成而流于形式。此外，国外工会拥有罢工权，成为其在集体谈判中强势地位的保障。

(三)我国仍存在与劳动教养性质相关的法律内容

此外，变相强迫、变相强制劳动等形式以及自然人强迫劳动等方面在我国还存在一定程度的不完善。一是关于变相强迫、变相强制劳动等形式难以得到限制。国际劳工组织核心公约将强迫或强制劳动定义为“非自愿地在任何惩罚的威胁下向任何人提供的所有工作或服务”，所要求废除的是“任何形式”强迫或强制劳动，强调任何劳动均需要建立在雇工本人的意愿基础之上，而不存在任何惩罚的威胁。目前我国《劳动法》所限制的强迫劳动是以列举的形式附加“暴力、威胁或者限制人身自由的方式”三种行为方式为认定的前提条件，这便意味着不包括以欺骗、滥用权力等其他方式进行的强迫劳动。而随着现代劳工工作方式的多样化，变相强迫、变相强制劳动也会出现新的行为表现形式，我国国内法律所规制事实关系的范围与国际劳工组织公约所规定范围的差距可能会随之逐渐拉大。二是自然人强迫劳动此类形式缺少国内法律依据。我国劳动法所规制的法律关系主体为用人单位和劳动者，不涵盖个人与个人之间的雇佣关系，那么因自然人之间雇佣关系而产生的强迫用工在民事诉讼层面存在法律空白。相关工人个体缺乏救济途径和有效法律保护，被强迫劳动者只有在出现人身损害的情况下在侵权法范围内寻求赔偿。

(四)我国关于禁止歧视的立法方式缺乏弹性

我国《劳动法》对就业中的歧视因素以列举的方式进行了明确，其中仅列明4项且未附加任何兜底性表述。然而，目前社会上普遍存在的歧视缘由并非仅此4项，并且随着社会环境的不断变化，形成实质歧视的情形也在不断变化，现有立法方式难以有效保护那些受到实质性歧视但相关因素尚未立法明确的就业人员，也难以涵盖未来可能出现的新的歧视形式。

此外，对于违反就业歧视的行为，相关法律规定并没有明确给出相关用人单位所应当承担的法律责任。目前我国《劳动法》对就业歧视作出禁止的原则性表述，但并未明确违反相应规定的法律责任，相应民事责任、行政责任如何承担均未明确，执行和操作上存在诸多不确定性。例如，现实中有很大部分就业歧视现象出现在劳动关系尚未建立时期，劳工群体所能寻求的民事诉讼救济途径并不明确，而且诉讼当事人承担的责任形式、适用的诉讼程序以及诉讼中的义务均存在模糊情形。一是未明确赔偿标准，尤其是对于尚未建立劳动关系的，不存在薪酬基准，难以进行计算。二是未明确企业和单位需承担何种形式的责任。若依据劳动法第89条进行警告、责令企业进行改正，因该条只针对于企业规则制度，并不能有效规制未形成书面形式的歧视行为，并且对于已构成歧视而未进入就业单位的人员，并不能对其获得工作机会的状况有实质性改善或帮助。

(五)职业安全与卫生方面存在差距

在职业安全与卫生方面的制度安排与政策执行上，我国与相关国际公约的要求仍存在差距。目前我国相关规定多分散在不同的法律法规和规章之间，缺乏统一而分层次的法律体系，相关制度存在概念不清晰、覆盖范围不全面的问题。尽管立法层面加强了惩罚力度，但由于监管机制不健全、执法不完善，在实践中超时加班、无带薪年休假、工作场所未达到安全和卫生条件等违法现象仍未得到有效遏制。2019年国际劳工组织就曾要求我国就总工会与政府关于第155号公约适用情况的报告提供进一步的资料和说明。

此外，在禁止雇佣童工方面，我国劳工立法满足相关公约的要求，但在法律执行层面还需要进一步加强。在4项核心劳工标准中，我国国内立法对于该领域的立法处理水平目前是表现最好的。不过，在农村等经济不发达地区以及劳动密集型行业中还存在雇佣未成年人以及童工的现象。

四、我国对接CPTPP劳工标准的举措建议

对接CPTPP劳工标准，我国应立足国情、积极对接，按照分类施策、开展试点的原则，借鉴CPTPP劳工标准的相关内容，完善国内劳工保护立法，不断提高劳工保护水平。

(一)加强对CPTPP劳工标准的分析研究

要按照中央统一要求，积极主动，加强对CPTPP劳工标准条款的研究与对接。虽然国际劳工标准被排除在正式的WTO多边协议之外，但是随着欧美等发达国家的推行和主导，劳工标准逐渐在WTO有关自由贸易协定的例外机制中发展，并在立法实践中形成不同形式。尽管欠发达国家对此多持否定态度，但劳工标准进入自由贸易协定已是大势所趋，不涉及具体劳工标准的经贸协议势必会面临越来越多的挑战。我国正在不断推进高水平对外开放，有必要将劳工权益的国内保护与国际保护相衔接，加强我国在自贸协定制定过程中的话语权和主导权。同时，我国也已经具备了一定的在自贸协议中纳入劳工条款的实践基础。目前我国所签定的谅解备忘录和合作协议，其内容已与国际上典型自贸协议相接近，劳工合作的相关制度安排也已经初步成形，可在此基础之上探索试行将劳工条款内容纳入自贸协议。

(二)对接CPTPP劳工标准要立足我国发展实际

采用与本国国情不适应的劳工标准，可能会使劳工资源协调失衡、破坏国内稳定发展。各国的劳工标准受到本国政治、经济、历史、文化等多方面因素的影响，考虑到各国处于不同发展阶段、采取不同制度模式等现实因素，在国际范围内广泛适用统一的劳工标准并不现实。而且过早适用与本国经济水平不相适应的劳工标准，会过度增加劳工保护负担，提高国内用工成本，而企业可能会采取裁减企业员工、转移经营场所等措施，导致国内失业率上升、投资额减少等问题，反而会降低本国的劳工保护水平。国内发展实际决定了我国在国际层面采取的立法态度和规则设置的根本立场，因此借鉴CPTPP关于劳工标准的规则经验需要以我国发展实际为核心，拒绝完全照搬，应有所取舍，在坚持根本立场与关键原则的基础上对接CPTPP劳工标准。

(三)按照分类施策、先行试点的方法开展对接工作

对接CPTPP劳工标准，要针对具体条款进行具体分析研判，按照“立足国情、以我为主”的原则，分别选择“接受、调整、拒绝”的差异化谈判策略。例如，考虑到我国发展背景与历史因素，涉及结社自由、集体谈判等内容的谈判，宜持保留态度，争取国际上对我国工会形式的理解和认可，同时加强工会职能建设，提高工人权利保护水平。此外，我国可以依托自贸区、自贸港等国内开放高地，对CPTPP中劳工标准相关条款先行先试，不断积累经验。我国已形成自由贸易试验区、海南自由贸易港以及粤港澳大湾区等国内对外开放高地，具备较高的制度型开放的实践经验和现实条件。同时，CPTPP劳工条款的规定对缔约国特殊贸易区内所保护权利范围更广，要求也更严格。

(四)不断提高我国劳工权益保护水平

要不断完善国内立法，加强劳工标准国内法与国际法的对接程度。根据我国社会经济发展和劳工环境对法律制度进行动态调整提升，在全国范围内通过符合已签订国际劳工条约要求的法律体系，完善和加强实施相应的配套制度，减少立法层面的空白与矛盾。合理界定强迫劳动的范围，在民法范围内为追究自然人强迫劳动的责任提供法律依据。在立法层面补充就业歧视行为的具体民事责任和行政责任，明确责任的形式，确定赔偿和处罚的标准。同时，以就业歧视、农民工、农村用工等领域为重点，加强惩戒力度，提高违法成本，破除监管不力的现象，加大劳工权益保护执法力度。