智慧化城市治理：驱动、挑战与进路*

杨 峰 胡秋涵 任运月

（四川大学 公共管理学院，四川 成都 610065）

一、引言

城市是包容社会要素和人类活动的复合体，诸多事务密集复杂、互相影响，并随着经济集聚和人口流入，呈现不断蔓延扩容的趋势。2020年末我国常住人口城镇化率超过60%，①国家统计局：《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》，2021年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html，2021年 8月 31日。比1949年末提高了49.36个百分点。城镇化进程的加快和社会结构的转变在提升居民生活水平的同时，也催生出诸如交通拥堵、住房紧张、环境恶化、公共服务不均、突发公共事件频发等社会问题，愈发凸显城市治理在国家治理体系中的重要性，更是对城市治理能力提出了新要求。与此同时，智能5G、物联网（IoT）、区块链（Blockchain）和人工智能（AI）等新兴技术将全球带入工业4.0时代，城市作为应用数字技术的前沿阵地，在新技术迭代发展中引发了我国城市治理在战略层面和实践层面的思考与变革。

提高城市治理现代化水平是破解当前城市发展难题、迎接新技术应用挑战的关键，也是提高国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。“城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”②郑洁：《多措并举提高城市治理现代化水平》，《经济日报》2020年9月29日，第11版。，智慧化是新时代城市治理转型的重点方向，也是城市治理体系和治理能力现代化发展的新思路。党的十九大报告首次提出建设智慧社会，作为建设创新型国家的重要一环，智慧社会的提出表明我国智慧化城市治理进入新阶段。城市治理在应用新兴技术时，不仅关注城市问题的解决，更要以人民为中心，聚焦人民群众需求，既要思考数字技术能做什么，更要思考城市治理需要数字技术做什么。2020年3月，习近平总书记在浙江考察时强调：“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。”①《习近平在浙江考察时强调.统筹推进疫情防控和经济社会发展工作.奋力实现今年经济社会发展目标任务》，《人民日报》2020年4月2日，第1版。因此，要进一步推进城市治理的智慧化发展，既要注重新兴数字技术在城市治理中的应用，也要注重城市治理理念更新、治理职能转变、工作流程重塑及制度供给等问题。

在整体战略规划和新兴技术创新的推动下，我国各省市纷纷进行智慧化城市治理转型实践。2004年，北京市应用信息技术治理城市问题，探索出城市网格化治理模式，并在全国范围内推广，是数字技术与城市治理融合的新尝试。2010年起国家相关部委智慧城市试点工作开展，智慧化城市治理涌现了大量多样化的转型实践，例如，上海的“一网通办、一网统管”、杭州城市大脑、深圳智慧城市、广州数字政府建设等。随着数字技术与城市治理互嵌融合，我国城市治理逐步形成了以技术应用和制度变革为核心的治理转型逻辑。②赵静、薛澜、吴冠生：《敏捷思维引领城市治理转型：对多城市治理实践的分析》，《中国行政管理》2021年第8期，第49-54页。尽管我国利用数字技术进行智慧化城市治理转型的实践有一定成果，但还未能有效满足人民群众对于智慧生活的需求与期待，仍需要在城市治理形态整体性变化中，推进智慧化城市治理的深入发展。因此，本文力图追溯智慧化城市治理的驱动，从现实基础与多元需求中明确其推行的挑战，进而探寻以“智慧”赋能“治理”的有效进路。

二、驱动：时代特征下的现实基础与多元需求

城市治理向智慧化方向发展既在于我国城市已部分具备了“能”智慧化的现实基础，也在于“要”智慧化来解决诸多治理问题和满足多元需求，形成了城市扩大化、社会数字化、问题复杂化、需求多样化的驱动力结构，彼此之间相互影响、相互融合，共同推动城市治理的智慧化发展（如图1所示）。（1）场域驱动。城市扩大化带来了城乡社会结构的深入转变，作为城市治理转型的大背景，孕育了城市治理问题和城市治理需求，是智慧化城市治理的场域支撑。（2）技术驱动。数字技术创新了城市治理方式，为智慧化城市治理累积基础设施、信息资源和人才资源，构成实现智慧化城市治理的技术基础。（3）问题驱动。解决城镇化带来的诸多治理问题是传统城市治理向智慧化城市治理转变的内生源动力。（4）需求驱动。新时代人民群众美好生活需求的精细化和差异化是城市治理智慧化转型的外在驱动力。

图1 智慧化城市治理驱动力

（一）城市扩大化

城镇化率是衡量城市扩大化程度的重要指标，建国初期我国常住人口城镇化率仅10.64%，在经历30年的探索期后，我国城镇化自改革开放迎来快速发展阶段，大批农村剩余劳动力向城市转移，城市数量增多，城市人口规模递增，城市区间范围扩大，城市化水平不断提升。2011年，我国城镇化率首超50%，达到51.27%，这是我国城乡结构的历史性变革，也是我国城镇化战略调整的重要节点。2012年，党的十八大提出“走中国特色新型城镇化道路”，强调以人为本、集约智能、绿色低碳、城乡一体、四化同步的发展理念，城镇化发展迎来提质增效新阶段。③魏后凯：《走中国特色的新型城镇化道路》，北京:社会科学文献出版社，2014年，第1-20页。2021年末，我国常住人口城镇化率为64.72%，①盛来运：《逆境中促发展.变局中开新局——<2021年国民经济和社会发展统计公报>评读》，2022年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202202/t20220227_1827958.html，2022年3月 10日。有研究预计，到2030年我国将实现80%的城镇化率。②万广华：《2030年:中国城镇化率达到80%》，《国际经济评论》2011年第6期，第99-111，5页。

城市扩大化不仅表现为农村人口转变为城市人口，也包括产业结构、生活方式和思想文化等更深层次的变化。一方面，城市扩大化使得劳动力、资金和技术向城市集聚，其规模效益持续激活市场，促进城市产业结构优化升级，为科技创新和社会数字化发展提供广阔的场域支持。另一方面，城市扩大的过程也是各类新型社会矛盾凸显和人民生活需求转变的过程，城市化水平越高，城市所包容的各种要素及要素间的关系就更为复杂，城乡间资源要素的流动就更为频繁，城市治理所面临的环境也就更为繁复多变，尤其伴随着我国进入新常态发展时期，更要注重更优质量的城市治理。

（二）社会数字化

数字基础设施是智慧化城市治理的硬件基础。自2018年12月以来，国家密集部署“新基建”，紧抓产业数字化、数字产业化机遇，加强新型基础设施建设。国家发展和改革委员会在2020年4月明确了新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。③中华人民共和国国家发展和改革委员会：《国家发展改革委举行4月份新闻发布会介绍宏观经济运行情况并回应热点问题》，2020年4月20日，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/202004/t20200420_1226031.html?code=&state=123，2022年3月10日。“新基建”除了对原有信息基础设施的内容进行增添外，还涉及到能够深度应用互联网、大数据、人工智能等技术而形成的基础设施。不断完善的新型基础设施能有效弥补区域、城乡和群体间的数字鸿沟，形成共联共享的社会网络，为城市治理智慧化带来新机遇。

数字技术应用是智慧化城市治理的支撑工具。大数据时代，数据的海量、多样、快速、价值密度低的特征给政府决策带来挑战，数字技术有助于将数据资源转化为治理优势，为城市治理向智慧化、精准化转型提供强大支持。国家“十四五”规划提出分级分类推进新型智慧城市建设，将物联网感知设施、通信系统等纳入公共基础设施统一规划建设，推进市政公用设施、建筑等物联网应用和智能化改造，完善城市信息模型平台和运行管理服务平台，构建城市数据资源体系，推进城市数据大脑建设。新一代数字技术的创新应用将助力数据价值的发挥，为城市治理添上“智慧”外衣。例如，物联网通过传感器采集数据，并根据反馈执行命令；云计算将采集到的数据进行存储与计算，为大规模数据管理提供平台；5G技术搭建起快速、准确、大容量的数据传输通道，并结合区块链技术实现数据互通；人工智能通过机器学习和算法支持完成数据分析，形成智能治理决策方案。

逐渐完善的数字化制度体系和逐步提升的公众信息素养构成智慧化城市治理的软环境。2012年，住房和城乡建设部办公厅发布了《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，推动和规范智慧城市建设，各省市纷纷发布基于数字化的城市治理智慧化转型发展规划。例如，2018年上海出台《上海市公共数据和一网通办管理办法》，2021年印发《上海市促进城市数字化转型的若干政策措施》，不断推进“一网通办”“一网统管”的“两张网”建设，强化了城市治理数字化转型的制度供给。与此同时，我国的网民基础也在不断扩大，截至2021年12月，我国网民数量达到10.32亿人，互联网普及率达到73%，④中国互联网络信息中心：《第49次互联网络发展状况统计报告》，2022年2月25日，.http://www.cnnic.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202202/t20220225_71727.htm，2022年3月10日。意味着公众愈发熟悉智能设备，愈加了解数字技术，公众信息素养和数据素养不断提升，倒逼着城市治理朝着更加智慧的方向转型。

（三）问题复杂化

城市数量和规模的持续扩大不断带来城市治理的复杂问题。如城市人口负担过重和基础设施建设薄弱带来的交通拥堵、住房困难、事故频发等问题；城乡二元发展带来的公共服务城乡分配不均、城乡发展差距过大等问题。再随着城市现代化发展，城市治理难点、盲点不断涌现，如城市运行和管理过程中政府部门间信息不畅通产生的数据壁垒和信息孤岛问题，治理现代化发展中多元主体参与和责任协调的问题等。此外，传统城市治理问题也在城市智慧化转型中呈现出新特点、新面貌，新旧问题相互交织，给城市治理带来压力和挑战。

城市日新月异的变化也在不断产生新问题，涵盖了突发事件带来的应急管理问题。例如，此次新冠肺炎疫情防控暴露许多城市治理问题：由于“市-区-街道-社区”较长的管理链条使得疫情防控延迟、信息传递受噪音干扰而失真；由于缺乏预警能力，在疫情初期未能成功阻止新冠病毒的传播；由于物资信息供需匹配不对称、不及时，造成部分地区物资极度缺乏等。值得庆幸的是，智慧城市建设在新冠肺炎疫情中显示出了强大的治理效能，如北京、杭州等城市，充分利用智慧手段缩短管理环节、提升疫情防控效率，利用“城市大脑”采集公众行动轨迹等数据用于决策研判，利用智慧物流优化物资调控系统。城市正以一个开放和动态的庞大系统聚集各种要素，其结构的多维性和复杂性在增加城市发展风险的同时，呼唤着智慧化的创新治理模式。

（四）需求多元化

智慧化城市治理的出现最终要落脚到不同主体的现实需求上来，既包括政府提升内外部协同治理能力的需求，也包括企业提高应对风险能力的需求，更包括公众对于个性化公共服务的需求。聚焦于人民群众需求，提升人民群众获得感、幸福感、安全感是智慧化城市治理的立足点和落脚点，关注以人民为中心的智慧化城市治理快速深化发展的新问题，是当下和未来抓住城市发展机遇的关键。

党的十九大报告指出：我国主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对于城市生活更高质量的需求，也是对政府公共服务职能的一种要求。横向来看，解决日常生活中长期存在的交通、住房、教育、医疗等城市问题是公众对城市治理最基本的需求。随着数字技术在城市治理中的应用，公众对智慧政务、智慧交通、智慧安防、智慧医疗、智慧教育等与人们生活各方面息息相关的智慧化治理场景的期待与日俱增。需求的精细化程度越高，就越有可能产生冲突，因而政府需提供更为精确的公共服务，以匹配差异化的需求，避免资源的错位甚至浪费。人民群众需求的多元化，促使着公众表达维度拓宽、需求数据全面收集和科学分析的智慧化治理模式的出现。

三、挑战：新旧碰撞中的问题与难题

城市扩大化、社会数字化、问题复杂化和需求多元化驱动着城市治理朝着智慧化方向发展转型。作为数字技术发展及其在城市治理中应用的产物，智慧化城市治理是个系统工程，厘清这一复杂系统所面临的问题与难题，对于探寻智慧化城市治理有效路径具有重要意义。尽管智慧化城市治理已经取得了一定实践成果，尤其是新冠肺炎疫情发生以来，部分城市运用数字技术有效控制疫情蔓延，但智慧化城市治理的发展之路仍充满挑战，既包括新兴治理手段与传统管理模式难以融合的基础性难题，也包括制约智慧化城市治理进一步优化的关键性问题。

（一）理念冲突：技术应用思维与传统管理思维的碰撞

“全数据”、整体化治理思维与“小数据”、经验化管理思维的碰撞。随着大数据的发展，以数据为中心、以计算为手段的决策分析与治理新范式，正在颠覆传统管理实践。①徐宗本、冯芷艳、郭迅华等：《大数据驱动的管理与决策前沿课题》，《管理世界》2014年第11期，第158-163页。数字技术改变了城市治理的基础，不断冲击着传统城市管理的内在运转逻辑，全方位的数据收集给城市治理带来精细化和整体化兼得的可能性，传统的依据管理者个人经验和样本数据的简单管理和决策思维越来越不适用于复杂的现实社会需求。更有甚者，部分公职人员对新兴数字技术缺乏了解，不清楚应如何将技术与城市治理进行深度融合，于是本能地或被动地对数字技术的应用产生抵触情绪，导致技术成为摆设，智慧成为空谈。

扁平化治理思维与垂直化管理思维的碰撞。在传统线性管理思维的主导下，各级政府按照纵向关系逐级安排责权，而随着现在现代数字技术逐步渗透于城市治理的各个环节，城市治理中的各个要素互相联系、互相影响，甚至产生“化学反应”。②李晴、刘海军：《智慧城市与城市治理现代化:从冲突到赋能》，《行政管理改革》2020年第4期，第56-63页。技术创新改变了城市治理的外部环境，并逐步渗透到城市治理系统内部，因而传统的城市综合治理存在部门较多、职能交叉、资源分散等问题，就难以在治理理念、治理模式、治理流程、治理措施等方面适应智慧化城市治理需要。

（二）权力挑战：多元主体对政府主导权力的挑战

从一定意义上讲，当前我国的城市治理依然没有脱离社会管理的范畴，而“我国的社会管理属于政治管理行为，政治管理的内容分为两个方面：一个是公共权力对社会也就是对广大人民群众的管理，另一个是公共权力内部的管理”③李景鹏：《权力政治学》，北京:北京大学出版社，2008年，第119页。。也就是说，在政府权力运行的单一化模式下，市场、社会和群众往往容易被排除在政府管理决策体制的“权力壁垒”外，而被动地为公共权力所主导和管制。政府主导、多元参与、合作共治是新时代社会治理创新的核心要求，智慧化城市治理也以治理主体趋于多元为发展特征之一，其治理主体范围将进一步扩大，治理主体间的协同合作将进一步深化。

数字技术的应用已经在不停打破传统的权力运行方式，在万物互联互通的大数据时代，政府治理决策和治理行为更具公开性和透明性，不断实现城市治理过程和治理结果的全民讨论与全民监督，城市居民作为治理监督者和评估者，通过数字化平台参与城市治理全过程。智慧化城市治理的多元主体将对形成已久的行政体制下的政府主导权力发起挑战，如何增强智慧化城市治理运行中的其他新力量，打破治理主体间协同联动不畅的僵局，是智慧化城市治理过程中新旧碰撞下亟待解决的难题。

（三）技术局限：新兴技术实际应用中的复杂风险

技术局限，既指技术的研究进入瓶颈期后其本身存在的局限性，也指智慧化城市治理在数字技术的实际应用中与现实需求不相匹配，甚至可能会带来风险。在技术自身发展方面，智慧交通、智慧医疗、智慧家居等智慧场景将技术与城市治理进行深度融合后，城市治理急需进一步升级后的“进化版”技术。然而现实中存在技术自身发展受限的情形，例如，难以推出更小、更强、更便宜、更能使其与物品紧密结合的传感器技术；难以做到既大容量，又能自动操作的通信网络技术；过于依赖庞大的数据集，难以洞悉和解释其中的深度学习技术原理等。另外，已有的智慧化城市治理平台基础不够扎实，深度学习和模拟预测的能力较弱，难以利用现有数据资源形成个性化公共服务和系统性社会治理。

在技术应用方面，存在数字技术偏离实际需求，导致治理平台的失效。智慧化城市治理的最终目的和核心目标就是要在数字技术的辅助下，深度感知多元需求和治理问题，提供与之匹配的惠民服务和精准治理。然而，技术治理是有限度的，不同的适用场景对技术要求的适配程度并不一致。④吕德文：《治理技术如何适配国家机器——技术治理的运用场景及其限度》，《探索与争鸣》2019年第6期，第59-67，15页。在实际应用中，数字技术可能存在华而不实的问题，比如新冠肺炎疫情初期，部分地区的基层管理系统失灵，线上人员行动轨迹信息的统计功能缺失，仍要以传统的“敲门入户”手动登记来进行信息采集，大大降低了工作效率，拉长了病例锁定时间。此外，人工智能等算法的技术歧视、技术黑箱及计算错误等问题也可能在特定的社会场景中侵害城市公民权益乃至生命，损害社会公平正义，甚至危及城市社会秩序和安全稳定。①邹军、荆高宏：《5G驱动的智慧社会对现代治理体系的影响及应对》，《传媒观察》2020年第12期，第5-12，2页。

（四）管理失范：数据生命周期管理中的规则缺失

智慧化城市治理以数据构建和表示世界，其智慧治理水平很大程度上取决于城市数据中心建设水平和城市数据管理水平。政府数据管理生命周期分为数据创建与采集、数据组织与处理、数据存储与发布、数据发现与获取，数据增值与评价五个阶段。②黄如花、赖彤：《数据生命周期视角下我国政府数据开放的障碍研究》，《情报理论与实践》2018年第2期，第7-13页。在数据管理生命周期的各个阶段中，数据采集的片面性、数据共享的部门壁垒和数据安全隐患是海量城市数据未能发挥其治理价值的重要阻碍，成为我国智慧化城市治理发展的挑战之一。

一项针对我国智慧化城市治理水平评估的研究显示，包括数据管理和支撑平台在内的智能感知得分率相对较低，③郑明媚、张劲文、赵蕃蕃：《推进中国城市治理智慧化的政策思考》，《北京交通大学学报(社会科学版)》2019年第4期，第35-41页。一定程度上会影响智慧化城市治理数据的全面性与准确性。.“信息孤岛”和“数据烟囱”问题成为智慧化城市治理过程中的典型问题，政府各部门、城市各机构、社会各领域都有自己较为独立的数据建设标准和体系，不同的体系结构不同、粗细不同、效果不同，数据的综合利用和共享的难度随之增大。作为智慧化城市治理依托的通信技术与互联网技术尚存隐患，这将直接影响智慧治理数据管理的安全，包括个人隐私信息，甚至涉及国家机密，而数据管理平台的搭建并不由政府机构全权负责，也加大了信息泄露的风险。

（五）弹性不足：突发事件应急管理中的路径依赖

当前，我国已进入高风险社会，面临着多重内外风险叠加的安全挑战。④葛天任、裴琳娜：《高风险社会的智慧社区建设与敏捷治理变革》，《理论与改革》2020年第5期，第85-96页。具有来源多元性、类型多样性、放大可能性、呈现全面性和走势潜在性等诸多特征的社会风险，有可能由于决策部门“有组织地不负责任”造成更具破坏性的后果。⑤李诚：《我国转型期社会风险及其治理的理论思考——基于风险社会理论的分析》，《学术界》2011年第3期，第21-27，251-255页。即意味着面对社会风险的城市治理功能的实现，在新兴技术应用的复杂性和城市风险的常态化的考量下，对智慧治理制度设计的弹性和敏捷性提出更高要求。

基于日常管理需要和经验建立的智慧化城市治理平台，依靠的是过于刚性的制度设计和政策体系，往往会在突发公共事件发生时出现反应迟钝或路径依赖。⑥章昌平、米加宁、刘润泽：《以智抗疫:从健康码看城市治理智慧化的“微生态”》，《广州大学学报(社会科学版)》2021年第2期，第37-46页。我国自上而下的决策执行机制和自下而上的信息传递机制容易导致信息不对称和信息失真，由此造成治理决策失误、失灵或者滞后。⑦张爱军：《重大突发公共卫生事件信息的传播特点与治理策略》，《探索》2020年第4期，第169-181页。也有研究表明以往智慧化城市治理过程中存在“重主控、轻生态，重技术、轻应用，重建设、轻运营”误区，其中过于偏重系统的中央管控而忽略城市公共服务需求的多元化生态，突显了城市日常管理运行系统的应变不足。⑧腾讯研究院：《WeCity·未来城市:智慧城市进化之道》，2019年11月7日，https://tisi.org/14965，2021年12月23日。这样的行动准则虽然能够有序地控制住长期存在的、较易预见的城市问题，但当新冠肺炎疫情这类突发性公共卫生事件发生时，就难以高效实现平时状态和应急状态之间的转化。

四、进路：以人本提升智慧，以智慧赋能治理

（一）城市治理融合智慧，智慧思维回归治理

坚持以智慧思维促进技术与治理的深度融合。智慧化城市治理的理念塑造与实践转型能否取得突破，不是简单地将技术嵌入城市治理的方方面面，关键在于各级政府是否将数字技术纳入城市治理现代化顶层设计，是否贯彻国家治理体系和治理能力现代化的发展目标，是否以人为本地利用数字技术并服务于治理。因此，需要加强城市治理技术应用的顶层设计，加大智慧化城市治理的体系化推进力度，形成清晰可见的智慧化城市治理图景。一要从战略定位上抓住“智慧”，把现代数字技术和智慧化城市建设提升至城市发展的重要战略高度，强化以数字技术为依托的智慧发展理念，统筹智慧化城市治理体系建设。二要在路径设计上抓住“智慧”，以大数据技术为治理工具，整合城市各类资源要素，从规划管理、组织领导、制度设计、平台支撑等方面入手，针对性地对城市问题治理进行循序渐进的路径设计。三要在体系化治理中抓住“智慧”，智慧城市治理思维变革需要政府、市场和社会互联互通，也需要政府内部各层级部门厘清治理权责，在横向体系和纵向体系中把握技术思维，将组织结构、制度流程、绩效管理等硬要素同技术理念、智慧文化等软要素结合起来，在治理体系的各个维度植入技术理念。

坚持智慧思维要回归治理本质。智慧治理是一种新型城市治理模式，既体现了政府角色智慧化，也彰显了治理结构、治理流程、决策生成、决策执行、主体协作的智慧化。智慧治理这一“新药”要想有效治愈城市治理中的“老症结”，智慧技术就不能自顾自地向前奔跑而不顾现实的城市发展水平和居民需求，空披技术之“华衣”而脱离了治理的实质。智慧化城市治理必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，以满足广大城市居民美好生活需要。唯有将智慧思维与治理理念有机融合互嵌，以新兴科技赋能治理，以治理的核心思想引领科技，方能促进城市治理在实践中调整治理的体制安排和具体流程，以实现智慧治理的目标取向。而随着城市发展越来越呈现出动态特征，新兴问题接踵而至，“智慧”与“治理”的融合绝非一蹴而就，城市治理应不断调整治理思维，适应智慧化技术带来的变化趋势。

（二）多元主体良性互动，构建协作治理网络

治理主体是治理系统中的能动性要素，我国当前的智慧化城市治理尽管有多元主体参与，但尚未形成良性的多元治理主体互动，其重要原因在于社会参与力量的不足。要增强社会参与力量，一是政府要主动转变其在智慧化城市治理中的职能定位，建立协同治理和分工协作机制，增强社会力量在城市治理中的话语权，优化多元主体参与智慧化城市治理环节。二是要强化智慧化城市治理的协作设计，运用政策激励方式引导企业充分利用其先进技术和人才资源，在数据采集、挖掘、分析上承担主要任务，通过社会力量参与切实增强城市服务供给能力。三是融合数字技术与惠民服务，既要简化服务流程，提升服务质量，优化公众服务体验，又要充分保障公众知情权和参与权，扩宽城市居民反馈与自治渠道，促使公众从被动参与变为主动参与。

城市治理需要有效整合治理主体的权力、职责和资源，形成在党的统一领导下政府、企业、居民多元参与的有机协作治理网络。政府是城市治理中最为主要的主体，拥有海量的数据优势并决定着技术应用和规则设计，而随着智慧治理重心的不断下沉，治理单元不断分化，社区便成为智慧化城市治理中数据采集和服务提供的基础单元。同时，应以街道、社区为基本单元搭建智慧化城市治理顶层设计框架，为企业参与治理指明方向。公众作为由无数个体聚合形成的群体，触及公共服务的各个环节，能够将隐蔽性、细微性的城市问题进行反馈和互动。公众需求表达和反馈是智慧化城市治理的立足点，是否满足居民需求、是否让居民满意是检验智慧化城市治理成效的关键标准。同时，通过数字技术将政府端、企业端、个人端的数据进行整合，用于决策支持和服务提供，以支撑真正的“共建共治共享”多元主体协同治理模式。①史晨、马亮：《互联网企业助推数字政府建设——基于健康码与“浙政钉”的案例研究》，《学习论坛》2020年第8期，第50-55页。

（三）突破技术应用局限，精准识别公众需求

要突破技术自身的局限性，就要注重核心技术自主研发能力，使数字技术的应用既符合我国城市发展状况，针对性地匹配决策方案，又减少了我国对其他国家数字技术的依赖性，避免国外技术产品留下安全漏洞。因此，增强技术产业供应链自主研发能力迫在眉睫：一要进一步完善新基建，为发展新兴数字技术支撑智慧化城市治理创造条件；二要坚持完善科技创新体制机制，为科技人才开展智慧化城市治理创新营造发展环境；三要形成政府与高科技企业合力，打造更多的智慧化城市治理应用新场景。

技术治理呈现的局限性也要求城市治理智慧化发展兼顾技术供给与居民需求，遵循“以人为本”的治理理念。数字技术为城市决策提供数据支持，但治理决策不能过度迷信技术应用而简化城市治理面临的现实需求，不能一味追求技术的提升，而忽略人的能动性和复杂性因素。部分城市治理过分强调技术化和信息化，过于依赖数字技术应用，从而忽视了居民内在的智慧需求，忽视公共利益表达和公民参与，弱化了居民获得感、幸福感和安全感提升的城市治理目标。因此，要始终坚持以人本思想贯彻于整个智慧治理的制度设计与具体实践，将数字技术与惠民服务结合起来，精准识别公众需求，完善一体化在线政务服务平台，提供居民衣食住行的一站式服务，弥补公共服务中存在的针对性不强、差异性缺乏的短板。

（四）完善数据管理规则，实现数据全周期管理

完善的数据全周期管理离不开政策设计。政策层面，一方面，按照国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》、中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等政策要求，在积极推行“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制的同时，既要明确涉及城市数据资源管理和使用机构的权责配置，更要清晰城市数据资源的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等，逐步推动数据驱动的智慧化城市治理的标准化、规范化和常态化。另一方面，积极完善城市数据全周期管理过程中的信息安全相关制度，从国家信息安全和个人信息保护出发，以数据安全使用为目标，研究数据分级分类管理实施办法，注重数据安全评估和动态监测，构建智慧化城市治理的信息安全保障机制。

实现数据全周期管理需要付诸具体实践。一是要加强各类视频监控、物联网传感器和5G网络等信息基础设施建设，完善城市治理基础数据采集。二是继续深化机器学习、人工智能技术应用，使得支持城市系统运行的各类参数能够即时、全量地从海量数据中提取出来，为智慧化城市治理的各类智慧应用打下数据基础，支持城市治理决策。三是要加强基于数据录入和共享标准化的数据融合工作，避免多源数据在规范、结构、格式等方面的割裂性带来的全貌缺失问题。四是要充分利用数据打造虚拟智慧治理场景，结合人工智能、虚拟现实、可视化等技术评价虚拟治理场景，构建出一个具有参考意义的数据管理模式。

（五）注重微观服务设计，强化治理制度弹性

智慧化城市治理的生命力在于数字技术应用基础上的城市治理能否与居民日常生活紧密相连。注重智慧化应用场景的城市治理服务设计就是要从微观层面出发，跳出宏大的、注重中控的思维框架。例如，新冠肺炎疫情防控中具有标志性的“健康码”，作为自下而上地从公众需求衍生出来的微设计，以一个微小的公共服务切口，可以跟随疫情发展和防控需求实现功能转变，展示了智慧化城市治理带来的新现象和新应用。因此，从海量微服务入手，以通信技术支持的移动端为入口，针对人们的行为习惯和个性化需求进行服务设计，将过去单个、线性的触点服务转变为全场景、多触点的交互模式，提升公众体验满足感，真正呈现智慧化城市治理的生命力。

注重智慧化应用场景微观服务设计的同时，也需要强化智慧化城市治理的制度弹性。增强制度弹性意味着智慧化城市治理既要服务于常态化管理需要，也要具备处理应急状态的能力，满足二者敏捷转化的治理需求。现有智慧城市系统多是基于城市常态化管理需要建立的，在平时状态与应急状态的转化中稍显笨拙。因此，智慧化城市治理应有更具弹性的政策支持，既要设置进行日常管理的常设机构，也要配置临时性机构；既要明确各职能单位职责，也要为灵活的人事管理留出空隙；既要注重领导层级的统一部署，也要鼓励政策创新及向下授权。

五、结语

智慧化城市治理模式的出现顺应了城市化、数字化的时代潮流，是新时代多元治理主体对城市治理和公共服务的现实需求，是现代层出不穷的城市问题的治病良方。同时，孕育于城市化和数字化的现实基础和多元需求中的智慧治理，其治理理念、治理主体、数字技术、数据管理以及治理制度等治理要素相互交织，面临着传统管理与新型治理碰撞的挑战。在技术思维与人本思想有机统一的理念指导下，数字技术与治理变革深度融合，以泛在感知能力为依托，在强大技术支撑下采集“全数据”精准描绘城市运行态势，并结合多元治理主体之力进行智能决策，努力构建城市智慧治理良性循环格局。智慧治理发展之路尚远，无论是当下还是未来，治理优化中还应着重体现人文关怀，始终把握住智慧之“形”和人本之“魂”，走出一条中国特色的智慧化城市治理道路。