“双碳”目标下中国可再生能源政策体系完善研究

於世为，孙亚方，胡 星

（中国地质大学 (武汉) 能源环境管理与决策研究中心，湖北 武汉 430074）

可再生能源大规模发展是中国实现碳中和目标的重要途径。为了积极参与并引领全球气候治理，2020年9月22日，习近平主席首次提出中国将实现2030年碳达峰，2060年碳中和目标（“30·60”双碳目标）[1]。而高碳能源结构是中国碳排放急剧增长的主要原因[2]，除提高能源效率、推动技术变革等重要举措之外，大幅度提升可再生能源比例，实现能源结构的根本性转变，是中国如期实现“双碳”目标的必然选择[3]。

近年来，在一系列政策支持和激励下，中国可再生能源迅猛发展。2005—2006年，中国颁布并实施了《可再生能源法》。随后，针对目标规划、财税支持、电价管制和消纳保障等方面相继出台了一系列配套政策，推动了中国可再生能源的快速发展。2000—2021年，全国可再生能源发电累计装机容量和发电量分别从0.82亿千瓦和0.24万亿千瓦时增长至10.63亿千瓦和2.48万亿千瓦时，年均增长12.98%和11.76%。同期，装机占比和发电量占比年均增长2.72%和2.67%[4-5]。

尽管如此，中国现有可再生能源的发展水平仍不能满足“双碳”目标，特别是碳中和所需要的发展水平。碳中和目标对中国的可再生能源发展提出了更高要求。例如，可再生能源必须实现开发分布广、装机容量大、上网传输多、消纳占比高的大规模发展。特别是实现2060年的碳中和目标，中国可再生能源在能源消费中的比重可能需要接近100%[6]。然而，截至2021年，中国可再生能源（不含水）的消费占比为7.2%，仍显著低于欧美等发达国家，如丹麦、德国和美国分别为35.8%、18.0%和8.0%[7]。可再生能源在替代化石能源过程中，尚未使中国能源消费结构发生本质性改变，对碳排放的抑制作用十分有限[8]。

在“双碳”背景下，中国可再生能源需要实现大规模、高比例、市场化、高质量的发展目标[9]需要进一步完善现有可再生能源政策体系，应对可再生能源发展的不确定性和难题。为此，本文将系统梳理可再生能源政策的演变路径，详细明确可再生能源政策对中国“双碳”目标的影响机制；分析比较中国与欧美等发达国家可再生能源政策的区别与联系及其对碳减排的影响，厘清“双碳”目标下中国可再生能源大规模开发的政策体系的不足之处，提出相应的政策完善建议，以期为中国可再生能源高质量发展提供决策支持。

一、中国可再生能源政策的演变路径分析

（一）政策演变路径

由“初步概念提及”到“法律框架形成”，再到“措施配套完善”，中国可再生能源政策呈现出从“内容简单粗略到具体细致、形式单一到丰富完备”的鲜明特征。中国对可再生能源的关注最早可以追溯到1950年，中央政府批示推广和发展沼气[10]。随后，1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》首次以法律法规的形式提及“大力发展和利用煤气、液化石油气、天然气、沼气、太阳能、地热和其他无污染或者少污染的能源”[11]，如图1所示。

图1 中国可再生能源政策演化路径

进入21世纪，中国更加重视可再生能源的发展，形成了以可再生能源法为基础，价格管制、财税支持等多项政策措施相配套的政策体系。2006年，中国正式实施《可再生能源法》，形成了可再生能源的法律框架。同年，相继发布了《可再生能源发电有关管理规定》和《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，细化了可再生能源发电项目管理和电价管理等方面的内容。2007年，制定了《可再生能源中长期发展规划》，承诺到2020年建立起完善的可再生能源技术和产业体系。2008年，可再生能源被正式纳入“五年规划”，将可再生能源发展提升到国家战略地位。并与2007年制定的“中长期发展规划”形成了长短期互补的协调布局。随即，为了应对可再生能源发电成本高、上网难等问题，风能、光伏和生物质发电上网电价及补贴政策在2009—2011年实施，实现了对可再生能源发展的经济激励。为了进一步规范专项资金管理、提升资金使用的有效性，中央政府在2015年出台了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》。此后，为了推动可再生能源的市场化发展，2017年风电平价上网示范项目开始组织实施，由此拉开了可再生电力无补贴平价上网的序幕。

由于中国可再生能源资源分布“源荷”严重分离、输电网络建设滞后、消纳不足等原因，2014年后，中国可再生电力弃风弃光严重，带来了巨大的资源和资金浪费。为此，中国于2016年先后印发了《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》和《可再生能源调峰机组优先发电试行办法》等政策，进一步丰富了可再生能源政策精准支持的形式，为可再生电力收购提供了保障。2017年，《可再生能源绿色电力证书核发和自愿认购规则》开始在全国范围内试行。2019年正式发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，明确了可再生能源电力配额及考核办法，以统筹规划引导各地区可再生能源电力的健康持续发展。“配额考核+绿证交易”政策组合拳，保证了可再生能源配额指标任务的完成度，促进了可再生能源的消纳。2022年3月，《氢能产业发展中长期规划（2021—2035）年》发布，利用可再生能源规模化制氢等方式进一步解决中国可再生电力消纳问题。

（二）现有政策体系构架

中国形成了以《可再生能源法》为核心，同时涵盖目标规划、财税金融、电价管制和消纳保障等政策措施的可再生能源政策体系（图2），为推动可再生能源的稳健发展提供了强有力的支撑。

图2 中国可再生能源政策体系框架

1.目标规划政策

目标规划政策指为可再生能源的资源开发与利用制定具体战略目标和发展规划的政策。此类政策为可再生能源行业发电设备生产、基础设施建设、发电计划和并网利用等各个环节设定未来一定时期内的发展目标、建设布局、重点任务和创新发展方式等，是中国可再生能源发展的纲领性政策。如《可再生能源中长期发展规划》和《可再生能源发展“十三五”规划》。

2.财税支持政策

财税支持政策是指通过财政贴息、税收优惠、资金补贴和贷款支持等方式，从财政和金融等方面支持可再生能源发展的相关政策。该类政策通过降低可再生能源产业的生产成本和投融资门槛，缓解了可再生能源发展早期在技术和成本等方面的竞争劣势[12]，促进了可再生能源产业尤其是市场上中小微企业的快速成长。如《关于2010年1—9月可再生能源电价补贴和配额交易方案的通知》和《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》等。

3.价格管制政策

价格管制政策是为某一段时期内不同可再生能源技术、发电项目的上网电价或上网电价调整而制定的规定或方案。还包含可再生电力价格形成机制、电价改革方案和电网输配等方面的政策。如《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》《国家发展改革委关于完善风力发电上网电价政策的通知》和《国家发展改革委关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》。

4.消纳保障政策

消纳保障政策是对可再生电力的并网、调度支持、促进消纳等而制定的相关措施和办法。其旨在提高可再生能源在能源消费总量中的比重，确保目标规划类政策提出的预期任务和承诺的兑现。《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》和《可再生能源电力消纳保障机制》均属于此类政策范畴。

5.管理规定政策

管理规定政策是指为规范可再生能源的资源开发和并网过程或可再生能源产品及其配套基础设施的生产运营过程而制定的规章条例或管理办法。该类政策不仅涉及行业的监测预警、规程编制和评价体系等，还覆盖产业基础环节（原材料、发电设备、运营及终端应用）的技术规范与标准，是保障可再生能源相关产业持续健康发展的基础。如《可再生能源发电有关管理规定》。

二、可再生能源政策对“双碳”目标的影响机制分析

明确可再生能源政策对“双碳”目标的影响机理，是精准提升可再生能源政策有效性的重要前提。本文将从能源低碳转型、产业低碳发展和低碳技术创新等方面（图3），系统探析不同类型的可再生能源政策对实现“双碳”目标的影响机制。

图3 可再生能源政策对“双碳”目标的影响机制

（一）可再生能源政策促进能源低碳转型

可再生能源政策通过提高可再生能源装机规模和发电量推动能源低碳转型，实现碳减排。一方面，为了应对可再生能源发电成本高等问题，政府出台上网电价等扶持政策，降低了可再生能源与化石能源发电成本之间的差距，保障了可再生能源发电收益，促进了可再生能源装机规模的提高[13]。

另一方面，通过实施消纳保障和管理规定等政策，提高了能源消费总量中的可再生能源渗透率，实现了能源低碳替代。在可再生能源配额标准（RPS）政策和“重点地区最低保障性收购利用小时数”等消纳保障政策的约束下，促进电网公司购买绿色电力的意愿增强，推动可再生能源在能源消费中占比的提高[14]。绿电交易等政策有助于打破可再生能源电力的省际传输壁垒、提高可再生能源消纳利用水平，为提高可再生能源渗透率创造了良好制度环境[15]。

（二）可再生能源政策引导产业低碳发展

可再生能源政策通过影响能源消费结构和产业结构推动产业低碳转型，实现碳减排。一方面，电价管制政策、RPS等消纳保障政策有助于促进可再生能源消纳，降低化石能源消费[16]。相关政策可促进能源调度优化，提高可再生能源的设施利用效率、并网率、渗透率和市场需求[17-19]，从而推动产业的能源消费结构转向低碳化，促进产业低碳转型。

另一方面，绿色金融等财税支持政策不仅有助于对重污染企业形成融资惩罚效应以及投资抑制效应，淘汰高耗能产业，而且有助于降低绿色产业投资的代理成本，引导资金流向资源节约型的低碳产业，推动产业结构升级[20]，促进产业低碳化转型[21]。

（三）可再生能源政策推动低碳技术创新

一方面，可再生能源政策通过绿色金融和绿色证书交易等政策吸引投资、推动设备节能改造，提升能源效率和全要素生产率，推动碳减排[22]。另一方面，财税支持和研发补贴，可以有效降低技术研究沉没成本，降低技术创新风险，吸引更多的研发投入，最终诱发更多可再生能源技术创新[23-24]，促进可再生能源的技术创新与大规模应用，进而推动碳减排。

此外，可再生能源政策有助于推动CCUS等负碳技术的发展。同时，价格管制政策对使用CCUS技术的发电企业施行电价补贴，能够起到鼓励电力企业脱碳的效果[25]。

三、可再生能源政策的国际比较分析

（一）可再生能源政策演变特征的国际比较分析

中国可再生能源政策的起步时间晚于欧美日等发达国家，但颁布数量增长最快，如图4所示。美国较早地制定了可再生能源政策。由国际能源署（IEA）2022年发布的政策数据库[26]可知，美国最早于1974年颁布了《地热能研究、开发和示范法案》《太阳能研究法案》等政策。随后，1976年，丹麦制定了《电力供应法案》和《能源研究规划》。1980年，日本颁布了《中小型水电站开发项目》《地热能开发项目》等多项可再生能源开发和部署政策。德国和英国也于20世纪80年代中和90年代低初期制定较为系统和完备的可再生能源政策体系。相比之下，中国1995年才开始制定《新能源和可再生能源发展纲要（1996—2010年）》，提出了鼓励和支持新能源与可再生能源发电。2005年颁布《可再生能源法》之后，中国可再生能源政策数量逐年增加，特别是2010—2017年急剧增长，累计政策总量居世界第一位。

图4 世界主要国家的可再生能源政策总量

相比欧美日等发达国家，虽然中国可再生能源政策总量最多，但政策终止率也最高，如表1所示。截至2022年7月，中国的可再生能源政策总量高达147项，明显高于欧美日等主要发达国家。中国可再生能源政策繁多，可能由于不同政策之间存在重叠效用或者政策之间的协调性有待提升[27]。同时，中国可再生能源政策的终止率高达45.6%，表明中国可再生能源政策不够稳定，缺乏长效机制。政府长期稳定的承诺和目标有利于降低政策风险，增加投资机会，对可再生能源的稳定发展尤为重要[28]。因此，中国政府亟需建立较为稳定的可再生能源政策体系，推动可再生能源实现长期稳健发展，助推“双碳”目标的如期实现。

表1 1974—2022年世界主要国家出台的可再生能源政策执行情况 单位：项

从不同类型的政策来看，欧美国家财税支持政策数量显著高于目标规划政策与管理规定政策，中国管理规定政策数量显著高于财税政策和目标规划政策（图5和表2所示）。1974—2021年，欧美日等发达国家的财税支持政策数量一直处于主导地位。说明科技投入、税收优惠等财税支持政策是这些国家可再生能源发展的重要支撑。相比之下，中国财税支持政策主要集中于2012—2016年，随后又出现急剧下降。表明中国该类政策的变化幅度大，财税金融政策的持续性和稳定性有待提升。

图5 可再生能源政策数量的国际比较

表2 1974—2022年世界主要国家出台的不同类型的RE政策

“双碳”目标的实现涉及经济社会系统性变革，不能单靠行政政策，需要财税政策的有力支持与保障，且持续稳定的政策有利于诱发技术创新[29]。此外，尽管中国可再生能源管理规定政策数量显著高于欧美日等发达国家，且政策明确了电网、燃气和热力管网等企业的法律责任，但因政策行政处罚的力度较轻，使得政策执行率不高，政策效果不明显，监督考评政策力度亟待提升。

（二）可再生能源政策对碳减排影响的不同国家比较分析

1.可再生能源政策对可再生能发展的影响比较

欧美日等发达国家可再生能源政策制定早，实施时间长，无论可再生能源装机量还是消费量占一次能源消费的比例，长期处于世界前列。但2005年以后，随着中国可再生能源政策大量制定和实施（图4），可再生能源的装机容量、发电量和消费量快速增长，并逐步超越了美国、德国等发达国家，成为全球第一（图6b～图6d)）。但由于中国一次能源消费体量大，长期以煤炭为主，截至2021年，可再生能源消费占比（7.2%）仍低于美、英、德、丹麦和日本等发达国家平均水平（18.3%）。特别是不及丹麦占比40.9%的1/5; 也不及英国17.3%和德国18.0%的一半（图6a）。

图6 世界主要国家可再生能源（不含水）发展趋势比较

可再生能源发电量，特别是消费占比，与实现中国碳中和目标下可再生能源高比例、大规模发展目标存在巨大差距。根据现有的可再生能源基准政策情景，到2060年中国很可能无法实现碳中和这一远景目标[6]。此外，不同政策对可再生能源发展的推动效用存在显著差异。例如，命令控制型政策对中国可再生能源发电量产生显著的负向抑制作用，而引导示范型政策有效地促进可再生能源发电量的增加，经济激励型政策效果并不显著[30]。因此，在碳中和目标下，如何有效调整不同可再生能源政策，推动可再生能源大规模发展，亟待解决。

2.可再生能源政策对碳减排的影响比较

相比欧美日等发达国家，可再生能源政策数量的迅速增加对中国碳减排的作用有限，具有较大提升空间。1974—2020年，美国等发达国家的碳排放呈现平稳或下降态势，而中国的碳排放呈现不同程度的增长趋势（图7）。虽然相较于2000—2010年，随着中国可再生能源政策大量制定和实施，2011—2021年碳排放的增速有所放缓，但增速仍高于英美等国家。

图7 世界主要国家的碳排放特征

2011—2021年，中国可再生能源的装机容量、发电量和消费量都呈现快速上升趋势（图6）。尽管可再生能源消费对碳排放具有显著负向作用[31-32]，但是对于中国这样高排放的发展中国家，只增加可再生能源规模依旧会增加碳排放[33]。可再生能源由于消费占比很小，在碳总量减排上的作用十分有限[34]，对中国碳强度下降的作用也相对有限[8]。因此，为有序推动中国碳中和目标的实现，必须进一步完善中国的可再生能源政策体系，推动可再生能源大规模、高比例、市场化、高质量发展。

四、中国可再生能源政策体系完善建议

基于可再生能源政策对碳减排的影响机制和国际比较，结合中国现行可再生能源政策体系的不足，为进一步推动可再生能源发展，顺利实现“双碳”目标，本文提出如下政策体系的完善建议：

1．加强目标规划前瞻性，缩短政策发布滞后期

目标规划类政策奠定了未来一段时期内可再生能源发展的核心基调与导向，然而中国关于该类政策的制定和发布仍存在滞后现象。中国发布的 “十一五” “十二五”和“十三五”可再生能源发展规划，分别滞后了三年、两年和一年。《“十四五”可再生能源发展规划》是国家发展改革委、国家能源局、财政部等九个部门推迟至2022年6月才向社会公布。目标规划政策发布不及时，容易导致无效投资。在规划末期，为完成发展目标，地方政府还存在投机取巧。因此，需要加强政策制定的前瞻性，提前制定或缩短政策发布的滞后时间。

2.规划2060年目标，擘画100%可再生蓝图

制定可再生能源的长远期发展规划、建立长期战略引导政策，对于如期实现碳中和目标以及100%可再生能源结构尤为重要。中国虽于2007年制定了《可再生能源中长期发展规划》，至今仍未出台下一项长远期发展规划。 “十四五”可再生能源发展规划，主要聚焦于“十四五”时期（2021—2025年），尚未制定可再生能源发展2060年目标，更没有规划100%可再生能源的愿景。在中国可再生能源体系中需应尽早明确制定与碳中和目标相适应的可再生能源2060年长远期发展规划，并进一步绘制远景规划100%可再生能源发展路线图。

3.精简冗余政策，提升政策协同

精简冗余政策，形成清晰的体系，提升可再生能源政策协同是降低政策实施成本、增强实施效果的重要前提。中国可再生能源政策虽制定和实施较欧美日等国家晚，但发行的政策数量和终止率却高于他们，侧面反映出中国可再生能源政策重复冗余突出。政策的区域、部门、阶段和类别间的目标和要求不协同，弱化了政策实施效果。如目标规划政策与消纳保障政策的协调性不足，未统筹可再生能源“源网荷”规划，可再生电力弃电频发。2010—2016年弃风造成直接经济损失达800亿元[35]。因此，亟需通过分阶段有侧重等方式精准施策，加强区域可再生能源政策之间以及可再生能源政策与其他政策之间的协同，促进可再生能源高比例消纳和高质量发展。

4.提升精准高效扶持力度，赋能关键核心技术突破

关键核心技术突破是“双碳”目标下可再生能源实现大规模和高质量发展的重要基础，也是提升中国电力系统稳定性和可靠性的关键。充足的内需难以有效转化为可再生能源关键核心技术研发的动力，电价管制、财税支持等扶持政策可以减少沉没成本、降低投入风险，可为其注入新动能。然而，随着可再生能源发电成本的下降，相关扶持力度正逐渐减弱，这与“双碳”目标下可再生能源大规模和高质量发展对高端技术的需求形成矛盾。因此，需要进一步完善政策体系中有关可再生能源技术研发政策，提升精准高效扶持力度，赋能超大型海上和高海拔大功率电风机组等关键核心技术的突破。

5.健全监督考评政策，完善法律保障体系

监督考评和法律保障是可再生能源政策实施的关键环节。然而，中国现行可再生能源政策体系中，部分政策的监督考评制度欠缺，导致执行过程中落实难，实施效果大打折扣。可再生能源补贴政策实施过程中，由于监督不完备，骗补频发，补贴财政缺口巨大、补贴资金严重滞后。截至2021年底，可再生能源发电补贴拖欠累计约4 000亿元[36]。同时，现有可再生能源政策体系中对不执行政策的处罚力度较轻，且缺乏实施细则，导致相关政策并未取得预期成效。因此，亟需健全中国可再生能源政策体系中的监督考评机制，加大不执行政策的处罚力度，强化实施细则。