国有企业医院改制中全员持股模式研究

文/邓勇

国有企业医院改制中，全员持股的几种模式各有问题和操作难点，员工持股信托不失为一个突破口。

近两年，国有企业医院改制成为整个医疗服务行业关注的焦点。国有企业医院改制的众多渠道中，引进民营资本不失为一条快捷有效的转型之路，但实践中一些省市的企业医院剥离效果并不明显，甚至出现了一些负面效果。而将企业医院完全移交给政府，纳入事业编制，仅见于上海、广州等经济发达地区。既然民营医院收购、政府整体接收均效果不佳，那么需要找到更为可行的策略。

2016年，国资委印发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（以下简称《意见》），这一文件并非直接针对国有企业医院改革，但确实为全员持股这一改革提供了政策导向。本文试图以全员持股为讨论重点，首先介绍我国国有企业医院改制中全员持股的几种模式，其次分析其存在的问题和操作难点，同时以员工持股信托为突破口试图找出对策，最后得出结论，就国有企业医院改制中全员持股的实践提出若干浅见。

全员持股的几种模式

所谓全员持股计划(PEmployee Stock Ownership Plan，ESO)就是“由企业的内部员工出资认购其所在企业的股权且参与企业的决策和管理，并根据股份比例进行分红的一种股权形式”。全员持股模式将国有企业下属医院改造成独立核算、自主经营、自负盈亏的独立法人实体，国有资本逐步退出，医院职工处于控股地位。全员持股又分为不同的模式，主要包括以下3种：员工直接持股、员工持股会持股、员工持股信托。

员工直接持股

员工直接持股模式是指全体员工直接持股（如图1所示），成为改制后医院（公司）的股东，具体又可以分为全体股东为员工（潍坊市坊子区仁康医院是坊子煤矿所属国有企业医院，2003年改制为医院院级和中层干部占51%、其他职工占49%股份的非营利性医院）、员工股和其他社会资本各占一定比例（武汉市普仁医院是武汉市一冶公司所属国有企业医院，2004年改制为职工集资、一冶公司和社会法人包括建筑公司等3家国有企业分持72%、15%、13%股份的非营利性医院），但不可避免都涉及一个法律问题——股东人数限制。

图1 职工直接持股模式

我国《公司法》第24条、第78条分别规定有限责任公司股东人数上限为50人，设立股份有限公司不得超过200人。事实上，很多国有企业大医院人数都超过200人，这就意味着这一模式下并非所有股东都可以成为股东名册记载的股东。当然如果医院改制仍保持非营利性，登记为民办非企业单位，同样有权自主经营、自主管理，但不属于《公司法》的调整对象。实践中，地方政策大多规定实行股份制的医疗机构，应参照《公司法》和《民办非企业单位登记管理暂行办法》规范操作。司法裁判中法官一般先以医院内部章程为依据，章程未规定的，大都参照《公司法》规范予以裁判。

股东代持是指实际出资人与名义出资人订立股东代持协议，约定由实际出资人出资并享有投资权益，以名义出资人为股东名册上的登记股东。这样一来，医院与全体职工的两方投资关系即变成了医院、名义股东、隐名股东三方法律关系，既符合法律对股东人数的限制，又保证了实际出资人对自己出资的控制。我国《公司法》对隐名股东的法律地位没有规定，但是2011年出台的《公司法解释三》第25条支持了这一类代持协议的效力，肯定了实际出资人对内的权利，同时还确立了隐名股东变更为名义股东的路径。

如果国有企业医院改制选取了这一路径，则可以科室为单位，推选出员工持股代表，并签订代持协议。但是实际出资人的表决权、选举权、知情权等股东权利无法直接实现，即使在代持协议中作出详细的安排，仍无法避免被委托人可能存在的违约行为。被委托持股的员工也是医院股东，对某一公司事务有不同的利益考量，代替他人行使股东权利时难免偏颇。当然，可以穿破股东身份，全体参股职工之间另外签署协议，规定投票权、知情权等事由以保障实际出资人的权益。但是，如果医院并非只有员工股东，还有社会资本也参与入股，这种协议就可能面临引起公司法上争端的风险。

此外，由于员工持股计划侧重于长期激励和约束，对于有资格入股的人员应当严格限制，退休职工干部、临时人员、试用期人员不得成为医院股东，还应当禁止企业的上属部门、主管机关的有关人员持有下属企业的职工股，当然以上人员也不得由医院职工代持股份。

职工持股会持股

职工持股会是指依法设立的从事内部职工股的管理，代表持有内部职工股的职工行使股东权利的组织（如图2所示）。简单地说，职工持股会就是内部职工持股的“代管人”。这种方式与其他职工代持股份的方式相比更简便、更具有可操作性，也更容易为职工所接受。

图2 员工持股会持股模式

职工持股会的法律地位问题在我国长期以来没有得到解决，我国《公司法》规定的股东包括自然人股东和法人股东两种，然而职工持股会这一内部组织的地位始终没有得到法律或监管部门的明确。尽管2013年2月国务院批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》中明确指出“支持有条件的企业实施员工持股计划”，但是对员工持股相关操作特别是职工持股会的身份界定并未出台相应的法律政策。2000年7月民政部办公厅印发了《关于暂停对企业内部职工持股会进行社团法人登记的函》规定对职工持股会不予登记，职工持股会的法律主体资格问题陷入窘境。现行有效的《社会团体登记管理条例》第3条同样规定机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体不得登记为社会团体法人。

2006年河南许昌6家公立医院就采取了全员持股模式，当时改制的医院多采用“三三制”，即普通职工、业务骨干和管理层各占1/3的股权结构。在股权转让方面，许昌中心医院的做法是职工退休后仍可以保留股权，不得随意转让，但可以继承，如果退出则需要给予医院经济补偿。许昌中医院则规定职工退休后，必须退股，医院则退还当时的补偿金。

5年之后，洛阳市的公立医院改革同样也采用了这种全员持股的模式。洛阳市第一人民医院为事业单位，100%国有产权作价3188.34万元转让给医院职工联合体,职工以其身份补偿债务作为国有产权出让对价，但仍保持非营利性医院,取消职工事业编制,员工持股不分红。除洛阳中心医院属特例，由政府持股10%，全院职工持股90%以外，其余几家如洛阳市第三人民医院、第六人民医院也均以本院全院职工持股的联合竞买体摘得牌子，并正式改制成为全院持股的股份制非营利性医院。

类似于股东持股会的另一种方式，即设立壳公司，职工通过壳公司对医院控股（如图3所示），壳公司的存在可以解决持股会合规性不足的问题。但由于中国证监会“合并计算”的相关规定，这一方法并未解决拟上市公司股东人数限制的根本问题，同时这一方案更为繁琐，且壳公司作为营利性法人，需要征收税款，这样则会面临双重征税的问题。

图3 壳公司持股模式

全员持股模式的困境

虽然全员持股可以起到安置、激励、约束员工的作用，但如果没有科学、合理的持股制度、股权结构及表决权制度，其实行将达不到理想的效果，甚至产生负面影响。全员持股模式历经实践，现在正面临着严峻考验，也出现了民营资本收购，甚至由地方政府接收等二次改制的情况。导致这一困境的主要有两点原因：一是股权分散，二是后续融资困难。

股权分散

股权结构按照股权集中度一般可以分为：高度集中型、相对集中型和分散型。全员持股的直接现象就是股权分散，而过度分散的股权结构会导致表决权分散，利益各方的博弈导致医院管理陷入“拉锯战”，降低公司绩效，或者股东对监管和经营失去动力和热情，导致管理人控制公司经营权问题，滋生腐败。

为了解决股权分散的问题，现有的技术方案有两种，一是参考洛阳医改“三三制”的做法，构建普通职工、业务骨干和管理层各占1/3的股权结构。还可以通过置换、购买等手段，将单一病种、单一学科的股权集中在单一股东或统一联盟手中，但这种做法并不彻底，仍可能留下隐患。少部分医院采取的是“管理层、技术骨干占大头，员工占小头”的做法。这一做法的确避免了股权分散带来的效率低下等问题，但其导致的“内部人控制”、腐败等问题却同样严重。

二是引入民营资本，与职工股东联合持股，主要有药企、上市公司、保险资金、房地产企业、银行等投资者。但是民营资本更愿意买断全部产权以避免与职工共同持股产生矛盾，新的投资者为了减少技术骨干出走，大多开展职工股权激励计划，而此时的职工持股并非本文所讨论的全员持股。

后续融资能力差

医院在改制以后另一个困扰就是，得不到政府注资之后，医院的资金后续来源问题。

2004年3月，改制潮中的南京仪征化纤医院397名正式职工全部参加改制，职工百分百持股，身份置换工龄补贴最低为3840元，置换了约3000万元资产。但是由于后续融资无法跟进，银行贷款困难，只得考虑二次改制。2012年6月，仪征化纤医院变更非营利性质为营利性医疗机构，引入民间资本，医院发展前景有了资金保障，员工股权也以较高的价格退出。

茂名石化医院在2003年的改制中，从茂名石化下剥离，并没有引进社会资本，而也是采取了全院员工400多个职工集体持股的方式。职工身份“双重置换”后造成了股权分散问题，这些股东并不考虑医院长远利益，只是关心分红的多少以及退出的渠道，加之没有后续的资金投入，最终造成了医院“惨淡经营、苦苦支撑”的局面。

基于现有员工持股模式产生的上述弊端，本文认为，应当采取一种新的员工持股模式，即员工信托持股。

全员持股对策——员工信托持股模式

我国现行《信托法》第2条规定：“信托是指委托人基于对受托人的信任，将其财产委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”一方面医院职工作为委托人将信托财产交给委托人管理，受托人（信托机构）成为公司股东；另一方面职工同时还是受益人，享受信托利益。

信托与其他法律制度相比，其最大的优势就是灵活性。对于国有企业医院改制而言，信托可以解决如下障碍：

将信托机构作为委托人，可以绕开职工人数的限制，也可以破解职工持股会法律地位的困境；可以通过表决权信托把股份的表决权转让给受托人，由受托人持有该股份并行使其表决权，以免受到职工个体利益分野的干扰；可以规范医院（公司）法人治理结构，中小股东的大量自然人直接或以职工持股会名义间接持有股份，难以充分行使自己的权利；信托公司有着成熟的营业网络、设备和专业的人员，职工股东可以更便捷、全面地获取公司信息，获得咨询，领取股息或红利。

员工持股信托还可以解决职工购买力不足的问题，一般的做法是：第一，信托公司向职工提供贷款,从而与员工自有资金一起形成贷款资金信托；第二，职工将信托资金委托给信托公司,签订信托合同，设立股权投资信托；第三，信托公司持有医院股权，成为名义股东；第四，信托公司向医院（公司）收取股息或分红；第五，信托投资公司将信托的收益用于归还贷款；第六，全部还清贷款后,将信托计划的收益分配给相应的职工。

此外，员工持股信托还有助于合理解决员工持股退出、转让的问题。

员工持股信托的操作流程

根据职工出资是否需要向信托公司融资，员工持股信托分为杠杆型和非杠杆型两种模式，前者需要借助融资杠杆，后者则全部由员工自己出资。相对而言，后者的操作流程更加简单，所以本文仅介绍杠杆型员工持股信托的具体流程。

一是选择信托机构。由医院收集信息，筛选出有资本实力和专业水平的信托机构担任受托人，应了解信托公司的资信情况，包括其资产状况、组织结构、诚信度、内部管理水平和历史业绩等。

二是员工筹备资金。员工入股资金一般由以下三方面构成：企业身份置换金、职工自有资金、融资。因为《信托公司管理办法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》确立信托业务为私募业务，无论是信托机构或是非信托机构作为受托人，开展投融资活动，都不得从事公募活动，所以其中融资一般都来自向银行或公司的借款，有时也可能通过向他人提供融资的方式筹集（但目前融资类信托呈淡出趋势）。

三是企业产权转让。根据2016年6月24日出台的《企业国有资产交易监督管理办法》的相关规定，国有医院产权转让主要步骤如图4所示。

图4 国有医院产权转让流程

四是签订信托合同。首先，信托公司协助医院管理层、职工大会制定《职工信托章程》，确定员工持股条件等事项。其次，职工作为出资人和受益人，与受托人签订信托合同，并在信托合同中详细约定管理模式、收益方式、退出机制、转让条件等。

五是管理股权。改制后的医院应召开改制后的首届股东大会，选举产生新的董事会、监事会、重组新的企业组织机构。受托人根据信托合同的约定，管理和处分职工股权；信托公司向作为受益人的职工履行汇报义务，阐明对于信托财产的管理情况。

六是收益分配。当信托合同约定的收益分配条件达成，应当首先扣除信托公司收取的管理费，偿还贷款，最后分配给各个职工受益人。

而非杠杆型员工持股信托的模式与上文的杠杆型持股信托的唯一区别就在于职工出资款是否需要信托公司融资，其操作模式更为简单（如图5所示）。

图5 非杠杆型员工持股信托模式

员工持股信托的退出机制

关于最难解决的职工退股问题，职工个体持股和持股会持股都存在难以就收购价格、数量、时间等达成一致的难题，但信托因其集合功能使得交易更容易达成。同时，根据《信托法》第48条和《信托公司集合资金信托计划管理办法》第29条的规定，每当出现职工确有必要转让股权的情况时，转让受益权即可，而不需要医院（公司）重新去办理工商登记变更手续。同理，增资扩股的复杂手续也可以被预留的收益权所替代。此外，信托方式将个人持有的股份、股票转变为不可流通的信托合同，同时在信托合同中限制收益权的转让，可以更好地实现员工持股计划长期激励、共谋发展的目标。

员工持股模式中的职工保护

国企改制的员工持股模式中往往出现职工总体数量多、单一职工持股少的状况，无论是直接持股、代持，还是职工持股会持股，职工的权利都无法得到很好的保障。实践中甚至出现另一种现象：改制虽已完成，但登记仍然是事业单位，发生纠纷完全无法通过民事诉讼的途径解决，例如在宋立坤等股东资格确认纠纷、损害公司利益责任纠纷案和沭阳县中医院与孙剑公司盈余分配纠纷上诉案中，二审法院都最终裁定该医院仍登记为事业单位法人，公司化性质的医院尚未设立，原告不具备依《公司法》主张股东资格的主体资格，因此原告无权请求确认其为医院的股东，亦无权以股东身份提起诉讼，应当驳回起诉。

而在《信托法》的框架下，专业的信托公司就可能会更好地进行维权，保护作为委托人（受益人）的职工权利。