县域分化视角下推进乡村振兴路径研究——基于安徽省滁州市的调查

瞿红霞

（中共滁州市委党校， 安徽 滁州 239000）

实施乡村振兴战略是党中央实现 “两个一百年” 奋斗目标的重大举措， 是实现农业农村现代化和新时代解决 “三农” 问题的迫切要求和重要途径。 习近平总书记指出， 农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题； 没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化； 没有乡村的全面振兴， 就没有中华民族的伟大复兴。 当前， 在城镇化快速推进下， 我国农村发展不平衡不充分的现实矛盾依然存在。 因此， 科学把握县域内乡村区域的结构差异和显著特点， 因地制宜、 因时制宜、 分类精准施策成为实施乡村振兴战略的必然要求。 《乡村振兴战略规划 （2018—2022 年）》 明确指出， 要有序实现乡村振兴， “统筹谋划， 典型带动， 有序推进， 不搞齐步走。”

县域是我国乡村振兴战略实施落地的重要场域和支点。 2022 年中央一号文件《中共中央国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（以下简称 《意见》） 中， 共有40 余次出现 “县”和“县域” 的相关表述， 突出强调要因地制宜、 分门别类推动县域经济社会发展， 开创全面推进乡村振兴新局面。 2022 年5 月6 日， 中共中央办公厅、国务院办公厅出台的 《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》 强调指出， 县城是城乡融合发展的关键支撑， 对促进新型城镇化建设、 构建新型工农城乡关系具有重要意义， 并明确提出要科学把握功能定位， 分类引导县城发展方向。 这意味着， 今后相当长一段时间， 县域发展作为全面实施乡村振兴战略的重要战略支点， 其经济社会发展迎来了新的历史契机。

一、 相关研究进展

“三农” 问题一直是党和政府高度重视的重要问题， 自乡村振兴战略实施以来， 更是学术界研究的热点。 学者从不同视角、 不同学科出发， 运用不同研究方法对乡村振兴问题进行深入研究， 成果丰硕。 既有研究主要集中在以下四个方面。 一是关于乡村振兴战略内涵的分析与探讨。 有研究认为， 实施乡村振兴战略是实现从城乡统筹向城乡融合转变、从“四化” 同步发展向农业农村优先发展转变以及从农业现代化向农业农村现代化转变的过程［1］。 二是实施乡村振兴战略的障碍因素分析及对策建议。 有研究认为， 由于长期受重城市轻乡村思维定势的影响， 乡村振兴受阻于诸多制度性因素， 如城乡人才流动制度、 基本公共服务制度、 乡村金融制度、 耕地及宅基地制度等都不同程度地影响着乡村的振兴， 所以要破除一系列阻碍乡村振兴的体制机制障碍［2］。 有学者调研发现， 部分地方实践中存在将乡村振兴战略策略化甚至技术化的倾向， 片面强调农村的强富美， 将大量资源投入到不可复制也难以持久的项目上， 浪费了大量国家支农资源， 影响了农村作为农民保底的压舱石和稳定器的功能。 因此，乡村振兴战略的有效实施必须以对城乡关系的正确理解为前提［3］。 三是乡村振兴的关键要素研究。 有学者认为， 实现乡村振兴， 人才是关键。 将 “人才振兴” 放在乡村振兴战略的首要位置、 补齐乡村振兴中的“人才短板”， 是推动农村经济高质量发展、提升农民现实获得感、 实现农业和农村现代化的重要基础［4］。 实施乡村振兴战略必须坚持农民主体地位原则， 加快培育、 构建农民的主体意识［5］。 四是乡村分化视角下的乡村振兴研究。 区域差异、 类型分化是中国农村的客观存在。 有学者在大量经验调查的基础上， 提出以村庄社会结构差异来区分和认识不同类型的村落社会， 并依据此视角将中国农村社会划分为三种不同类别： 团结型村庄、 分裂型村庄和分散型村庄［6］。 有学者从城乡关系视野下村庄内生性基础结构分化的视角出发， 在分析不同城乡结构位置中村庄的性质内涵的基础上， 将村庄划分为城市吸纳型村庄、 城乡互动型村庄及偏远村庄三种类型， 并对不同类型村庄的乡村振兴实施路径进行讨论［7］。 这类研究考虑区域差异、 村庄分化等问题， 但主要以村庄为基本研究单元。

农村区位条件、 人口构成、 资源禀赋、 经济社会发展水平等差异， 不仅体现在省域、 市域、 区域， 更体现在县域。 “郡县治， 天下安”， 县域是连接城市、 辐射乡村的特定地域空间， 是我国经济社会发展的基石。 一定程度上， 乡村振兴的关键在于县域振兴， 就是要通过县域发展带动县域内农民城镇化和农业农村现代化， 实现乡村全面振兴［8］，这是乡村振兴战略总要求的题中之义。

2021 年， 安徽省将巩固拓展脱贫攻坚成果放在突出位置， 依据各县 （市、 区） 的发展水平、 资源禀赋及产业基础等实际条件， 提出实施分类梯次推进乡村振兴工程。 按照“科学分类精准施策、 全面推进乡村振兴” 的思路， 将安徽省104 个县（市、 区）分成先行示范区、 正常推进区、 持续攻坚区， 以有力有序全面推进乡村振兴。 基于此， 笔者在对安徽省滁州市县域乡村振兴工作调研的基础上， 分析不同县域乡村振兴的类型与差异， 对不同类型县域的乡村振兴实施路径进行阐述， 并提出对策建议。

二、 研究视角和分析框架

（一） 研究视角： 县域分化视角

县域经济社会发展已经成为实施乡村振兴战略的一个新着力点， 将在一定程度上决定着乡村全面振兴的质量。 滁州市位于安徽省东部， 辖2 个区（琅琊区、 南谯区）、 2 个县级市（天长市、 明光市）和4 个县 （全椒县、 来安县、 凤阳县、 定远县）。从“是否有巩固拓展脱贫攻坚成果任务” 和 “经济社会发展水平差异” 两个维度， 可以将滁州市县域划分为以下三种类型（见表1）。

表1 滁州市县域类型划分

1. 先行示范区。 区位条件优越， 县域经济社会发展水平高， 农业农村发展基础好， 基本没有巩固拓展脱贫攻坚成果任务。 以天长市为例， 作为安徽东向发展的 “桥头堡”， 天长市区位优势独特， 是南京都市圈和合肥都市圈重要成员。 2021 年， 在安徽省59 个县 （市） 中［9］， 天长市经济总量达到622.5 亿元， 位居滁州市第一［10］、 全省第四［11］。据笔者实地调查发现， 天长市连续8 年进入全国综合实力百强县市， 是全国文明城市、 全国优质商品粮基地县、 全国粮食生产先进县、 全国 “股改” 试点典型县、 全国农村综合改革试点县。 天长市不列入安徽省有扶贫开发任务的70 个县 （市、 区） 之内， 没有省扶贫开发任务。

2. 正常推进区。 县域经济社会发展水平较高，农业农村发展基础较好， 巩固拓展脱贫攻坚成果任务轻。 以凤阳县为例， 2021 年， 在安徽省59 个县（市） 中， 凤阳县经济总量达到458.5 亿元， 位居全省第十二、 滁州市第二［11］。 据调研发现， 凤阳县是安徽省70 个脱贫攻坚重点县 （市、 区） 之一，全县21 个贫困村已于2018 年底全部出列， 所有建档立卡贫困人口全部脱贫。 作为中国农村改革发源地和“沈浩精神” 诞生地， 凤阳县坚持抓小岗带全县， 扎实推进67 项年度改革任务， 美丽乡村标准化试点通过国家级评估验收， 行政权力中介服务清单试点经验成为全省模板。 推进农村宅基地制度改革， 深化 “1+9+N” 宅基地改革制度体系驱动乡村振兴， 入选 “中国改革2021 年度地方全面深化改革典型案例”。

3. 持续攻坚区。 经济基础、 产业基础、 农村基础设施和公共服务都较薄弱， 巩固拓展脱贫攻坚成果任务重。 以定远县为例， 据笔者调研发现， 定远县为原安徽省级贫困县， 2021 年， 定远县经济总量达到356.8 亿元， 居全市第4 位［12］。

（二） 分析框架： 共性与个性

聚焦县域分化视角下的乡村全面振兴， 需要讨论一个基础性问题： 不同县域乡村振兴的共性与个性。 不同县域乡村振兴有其共性问题需要解决， 也要抓住个性特质因地制宜、 有的放矢。 滁州市是安徽省的传统农业大市， 也是农村改革的发源地。 近年来， 滁州市坚持精准扶贫精准脱贫基本方略， 脱贫攻坚取得了关键性成就， 是安徽省乃至全国的一个缩影。 所以， 对滁州市的调查研究具有一定的代表性。 调研期间， 主要通过参与式观察法、 半结构式访谈法等质性研究方法， 对调研材料做相关问题分析， 从县域分化研究视角对滁州市全面推进乡村振兴的县域实践展开讨论， 总结不同县域乡村振兴战略有效实施的适配路径。

三、 县域分化视角下推进乡村振兴的路径探索

（一） 不同县域乡村振兴路径具有共性

民族要复兴， 乡村必振兴。 围绕滁州市农业农村现代化现状及《意见》 中对今年乡村振兴重点工作的安排， 滁州市乡村振兴目标任务、 实施措施和路径有以下几方面。

1. 抓好粮食生产和重要农产品供给。 《意见》明确提出， 今年“三农” 工作的首要任务是 “全力抓好粮食生产和重要农产品的供给”， 作为粮食大市、 粮食产业经济大市、 全国商品粮基地及 “安徽第一粮仓” 的滁州市， 保障国家粮食安全是义不容辞的政治责任， 更是一项长期的战略任务。 首先，全力稳定粮食播种面积和产量， 继续把保障粮食等重要农产品供给摆在首要位置， 同时， 按照文件要求， 全面落实粮食安全党政同责， 严格粮食安全责任制考核。 其次， 增强农业综合生产能力， 以提高亩均产出为导向， 加快调整优化农业生产结构， 促进粮食等重要农产品稳产增产。

2. 落实“长牙齿” 耕地保护硬措施。 耕地保护是确保粮食安全的根本所在。 习近平总书记强调，要严防死守18 亿亩耕地红线， 采取 “长牙齿” 的硬措施， 落实最严格的耕地保护制度。 首先， 坚决压实党政同责， 严守耕地保护红线。 要加快将耕地保有量和永久基本农田保护目标任务全部逐级分解到各个县、 乡、 村及田块， 签订耕地保护目标责任书， 作为刚性指标实行严格考核、 一票否决、 终身追责。 其次， 确保补充耕地数量质量双到位。 对已经突破现有耕地保有量目标， 或在永久基本农田和高标准农田种植苗木等 “非粮化” 的， 逐步恢复种粮或置换补充。 调研发现， 滁州市部分区域耕地零星分散， 因此， 必须要加快高标准农田建设， 加大中低产田改造力度， 提高耕地质量和地力等级， 真正实现高产稳产。

3. 守牢不发生规模性返贫致贫底线。 全面推进乡村振兴的首要任务是巩固拓展脱贫攻坚成果，《意见》 提出今年乡村振兴的重点工作， 并明确提出守住两条底线， 其中之一是坚决守住不发生规模性返贫底线。 一方面， 脱贫人口中会有部分群体因为人身意外、 自然灾害等各种突发事件返贫； 另一方面， 农村地区还存在部分脱贫攻坚期间非贫困户的易致贫户， 他们收入水平略高于脱贫标准， 抗风险能力较弱， 随时存在因各种突发事件致贫风险。笔者实地调研发现， 目前滁州全市有7.1 万户脱贫户， 144 户398 人易致贫户， 巩固拓展脱贫攻坚成果任务依然艰巨。 首先， 坚持 “四个不摘”， 即不摘责任， 扛起乡村振兴历史使命； 不摘政策， 坚决守牢返贫致贫底线； 不摘帮扶， 合力促进乡村地区发展； 不摘监管， 确保巩固拓展脱贫攻坚成果。 其次， 做好 “四个衔接”， 即做好领导体制衔接， 健全乡村振兴领导体系； 做好工作体系衔接， 确保农村帮扶工作不间断， 持续开展队伍驻村帮扶； 做好政策体系衔接， 吃透各项政策， 细化具体措施， 确保政策转化为巩固拓展脱贫攻坚成果的生产力； 做好资金保障衔接， 提升资金使用效益， 促进脱贫群众稳定增收。 第三， 及时做好返贫致贫动态检测。将有返贫风险脱贫户和致贫风险的农户精准纳入检测范围， 并根据风险原因及时落实医疗保障、 社会救助等帮扶措施。 第四， 促进农民持续增收， 从根本上巩固脱贫攻坚成果。

4. 统筹乡村发展、 建设和治理工作。 《意见》提出， 今年全面推进乡村振兴三项重点工作， 即乡村发展、 乡村建设和乡村治理， 这三项工作事关广大农民群众获得感、 幸福感、 安全感。 首先， 坚持差异化发展原则， 立足当地自然禀赋， 挖掘地方特色资源， 以特色产业带动乡村振兴。 其次， 坚持乡村建设求好不求快， 坚持乡村建设为农民而建， 加快建立自下而上、 村民自治、 农民参与的实施机制， 不盲目拆旧村、 建新村， 不超越发展阶段搞大融资、 大开发、 大建设。 最后， 提升乡村治理水平、 促进乡村治理有效。 以政治为引领、 自治为基础、 法治为保障、 德治为先导、 智治为支撑， 汇聚形成“五治融合” 的聚集力。

（二） 针对不同县域差异性， 探索乡村振兴路径

从县域差异视角探讨乡村振兴路径， 应根据不同县域经济社会差异及乡村发展规律， 找出县域“特质”， 调动各种资源、 力量， 因地制宜推进乡村全面振兴， 统筹推动乡村产业振兴、 人才振兴、 文化振兴、 生态振兴与组织振兴。

1. 产业振兴的县域差异。 产业振兴是实现乡村振兴的基础， 也是农业丰收、 农民增收的根本保障。

（1） 先行示范区。 先行示范区农村产业层次较高、 农产品质量较好、 部分农业产业链相对完整，农村一二三产业融合发展体系将初步形成。 笔者实地调研发现， 近年来天长市发展150 个乡村振兴项目， 芡实产业作为 “一县一业” 全产业链创建， 已形成种植、 采摘、 加工、 销售的全产业链发展模式。 2021 年， 天长芡实市内种植面积约7 万亩， 产量达3.6 万吨， 一二三产融合总产值21 亿元， 比2020 年增长20%［13］。 因此， 推进乡村产业振兴，先行示范区要探索经验、 率先突破、 走在前列。 一是构建全产业链发展格局， 要立足当地实际， 站在县域乡村产业发展的全局考虑， 加强顶层设计， 合理布局， 依托乡村优势资源， 大力发展符合县域实际的优势产业， 贯通产加销、 融合农文旅， 打造县域农业全产业链， 推动乡村产业兴旺。 二是做强做精重点产业链， 充分激发特色优势主导产业的内在发展活力， 实现产业优化升级。 三是打造地方特色农产品品牌效应， 以品牌引领农业高质量发展。 加大农产品品牌推广力度， 培育一批知名、 优质， 在全国乃至国际上有影响力的农产品品牌， 推动农业转型升级， 达到品牌强农的目标。

（2） 正常推进区。 调研发现， 近年来， 围绕精准脱贫， 正常推进区各地坚持把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路， 突出产业扶贫引导作用， 提升造血功能， 走出了一条精准扶贫特色产业之路，农村产业发展基础进一步夯实， 形成一些较好的发展模式和思路， 可在乡村产业振兴中进行推广和借鉴。 因此， 推进产业振兴， 正常推进区要用好现有政策， 在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上， 由易到难、 持续发力， 稳步实施产业振兴。 一是扩大规模， 做大做强乡村特色产业， 形成产业集聚， 促进农业增效、 农民增收。 二是培育产业链条， 促进一二三产业融合发展。 比如， 全椒县可以围绕“稻虾工作”， 不断延伸产业链， 以形成养殖、 捕捞、 收购、运输、 加工、 餐饮、 休闲等多业态融合发展格局。

（3） 持续攻坚区。 对于乡村产业振兴， 持续攻坚区要用足用活政策， 进一步加大支持力度， 从集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚产业成果， 以实现过渡期产业扶贫与乡村振兴有效衔接的目标。 一是在产业振兴布局上加强顶层设计， 力求科学合理布局， 避免一哄而上、 盲目发展， 增强产业项目的可持续性。 二是在具备条件的乡村， 可率先探索加速一二三产融合发展新模式， 打造休闲生态观光体验式田园综合体， 着力提升产业质量和效益。 三是在产业振兴核心要素支撑上发挥有效市场与有为政府作用。 一方面， 要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。 在产业发展过程中， 要通过市场机制激发发展活力， 尤其要充分了解并尊重农民想法， 不搞 “一刀切”。 另一方面， 要充分发挥好政府的积极作用。 在实际工作中， 要提供核心要素支撑， 着力破解农村金融、 科技、 人才三大瓶颈。

2. 人才振兴的县域差异。 人才是乡村振兴的第一资源， 是最关键、 最活跃的因素。 乡村振兴最终目的是实现共同富裕， 农民是最终受益者， 为了确保始终为农民服务， 就必须突出党的领导在乡村振兴人才资源建设中的重要地位［14］。

（1） 先行示范区。 应当坚持党组织领导下的多元化乡村振兴人才队伍建设。 调研发现， 先行示范区市场区位条件、 经济社会发展基础及资源禀赋较好， 县域内乡村劳动力资源结构相对完整， 甚至很多乡村成为人口流入地， 为这类乡村的人才振兴夯实了基础。 一方面， 先行示范区县域要立足人口资源和劳动力在本地化的优势积极推进乡村人才振兴。 比如， 滁州市琅琊区农村， 注重把农村党员干部培养成致富能手、 把党员致富能手培养成村干部。 通过实施村党组织带头人整体优化提升行动，从返乡大学生、 经商务工人员、 退休干部职工等群体中选配选拔政治素质强、 带富能力强的人担任村党组织书记， 有效促进了乡村人才振兴。 另一方面， 先行示范区县域要积极利用县域经济社会发展和人才相对聚集优势， 探索城乡融合的乡村人才建设路径。 比如， 滁州市南谯区通过与滁州广播电视大学、 职业技术学院等院校合作等方式加强村干部队伍培训， 赋能乡村人才振兴。

（2） 正常推进区和持续攻坚区。 要发掘和激活本县域内人才的主体积极性， 包括在外学习工作的本县户籍人员、 在村的劳动力等人口资源。 调研发现， 一方面， 在快速的城市化和工业化进程中， 受当地农村产业发展、 经济发展水平及公共服务等因素的影响和限制， 优质人才持续外流， 青壮年劳动力选择外出务工经商， 在这两类县域内农村从事农业的主力军以50 后、 60 后为主， 农村逐渐空心化。另一方面， 因子女需照顾等原因不能进城或不愿进城务工经商的青壮年劳动力成了当前农村的中坚力量。 在村谋发展的老人和“中坚农民” 群体， 共同构成了当前中西部农村“老人农业+中坚农民” 的基本结构类型， 也构成了当前农村社会秩序的基础［15］。因此， 乡村人才振兴， 一是培育农村自身人才， 提高人才素质。 通过 “请进来教” 与 “走出去学” 相结合的方式加大对农村在村人才的培育， 形成推动乡村振兴的强大动力源。 二是激发在外人才乡土情怀， 共同助力乡村振兴。 乡村在外人员有见识、 有能力、 有资源、 有影响力， 尤其是对家乡发展有情怀， 应当利用春节等节假日返乡契机， 或者利用微信公众号、 微信群、 朋友圈等平台鼓励在外人才为家乡发展建言献策， 返乡创业、 投身乡村振兴战略。 另外， 实施乡村振兴战略， 不仅要筑巢引凤吸引人才、 因地制宜培育人才， 更要千方百计留住人才、 多措并举用好人才。

3. 文化振兴的县域差异。 文化振兴是乡村振兴的价值引领和思想基础， 是要提高乡村社会文明程度， 提升农民精神风貌， 培育文明乡风、 良好家风、 淳朴民风， 满足农民对精神文化的需求。

（1） 先行示范区。 区位条件优越， 乡村经济社会发展相对较好， 人口结构完整， 文化事业较为繁荣兴盛。 乡村文化振兴， 一方面， 积极融入县城和乡镇发展格局， 充分利用城镇文化资源。 比如， 笔者调研的天长市郑集镇向阳社区依托紧邻南京的区位优势， 经常邀请南京文化艺术专家和特色人才前来 “传艺送技”， 并经常与南京的乡村联合举办培训、 展演、 竞赛等活动， 成为滁州市特色文化名村。 另一方面， 充分完善乡村公共文化设施建设，让新时代文明实践所、 农家书屋等平台焕发强大内生动力， 满足农民文化需求， 助力乡村文化振兴。

（2） 正常推进区和持续攻坚区。 这两类区域的农村人口大量向城市聚集， 农村 “空心化” 现象较为严重， 留守老人、 妇女、 儿童较多。 乡村文化振兴尤其要满足在村农民的多层次、 多样化的精神文化需求。 一方面， 依托文明实践站所等平台在晚间等闲暇时间积极组织举办 “送戏下乡” “电影下乡” 等活动， 活跃群众文化生活， 传播正能量。 另一方面， 要充分关注农村青少年儿童在学校之外的文化需求。 笔者在这两个区域调研发现， 受老人教育、乡村文化生活供给体系不健全等因素影响， 当前农村部分留守儿童沉迷于手机游戏、 短视频等现象比较严重。 因此， 应当因地制宜建设一批阅览室、 篮球场、 乒乓球台等文化场所， 通过开展一些丰富多彩的活动吸引儿童的注意力。 同时， 注重发挥农村“五老” 人员在儿童教育中的作用， 利用寒暑假时间组织各种读书会、 心理健康讲座、 历史文化知识讲解等活动， 弥补这一时期学校教育的“缺失”。

4. 生态振兴的县域差异。 乡村振兴， 生态宜居是关键。 生态振兴是由乡村的特有功能决定的， 是乡村振兴的重要内容和重要支撑， 关乎中华民族伟大复兴的实现和社会主义现代化强国建设［16］。

（1） 先行示范区。 笔者实地调研走访发现， 该类区域扎实推进农村厕所、 生活污水、 生活垃圾“三大革命” 和 “五清一改” 村庄清洁行动， 效果显著， 农村基本实现环境整洁优美、 村容村貌良好。 下一步， 推进乡村生态振兴， 一是对照 《农村人居环境整治提升五年行动方案 （2021－2025 年）》找不足、 补短板， 持续改善农村人居环境， 建设美丽乡村； 二是集中治理农业生产中的化肥污染等生态问题， 稳妥推进农业绿色发展； 三是统筹推进乡村生态环境保护与修复， 促进乡村生产生活环境逐步改善。

（2） 正常推进区和持续攻坚区。 囿于经济社会发展水平及乡村生态振兴现状， 正常推进区和持续攻坚区的乡村生态振兴， 应当以实际问题为导向，以农村“三大革命” 为抓手， 实施农村人居环境整治提升五年行动方案， 着力补齐短板、 优化服务，打造舒适宜居的农村生态环境。

5. 组织振兴的县域差异。 组织振兴是全面推进乡村振兴战略的基础和保障。 乡村组织振兴主要包括四个部分： 农村基层党组织、 农村专业合作经济组织、 社会组织和村民自治组织［17］。

（1） 先行示范区。 一是继续推进以基层党组织为核心的组织建设， 充分发挥基层组织在乡村振兴中的关键作用； 二是加强农村专业合作经济组织的组织建设， 加快信息技术融入农业生产的步伐， 通过产前订单、 产中服务、 产后销售等渠道减少供需错位， 减少不必要的农业生产损失［17］。 三是积极引导县域内各类社会组织发挥专业优势参与推动乡村全面振兴； 四是健全和完善村民自治制度， 激发乡村内生动力， 充分发挥农民在乡村振兴中的主体作用。

（2） 正常推进区和持续攻坚区。 这两类区域均面临人口外流的发展困境， 因此推进组织振兴， 一方面要注重发挥主要村群体在乡村组织振兴中的作用， 即中坚农民和老年人群体； 另一方面要持续用好脱贫攻坚时期的好经验、 好做法， 充分发挥驻村第一书记和工作队在乡村组织振兴中的作用， 尤其是要发挥好第一书记在基层党组织建设中的作用。