中国传统政治文化对政府制度执行力的影响及对策

苏 朋， 鲍伯丰

（中共天津市津南区委党校， 天津 300350）

在中国特色社会主义实践中， 我国国家治理体系日益完善， 国家治理能力日益凸显。 习近平总书记指出， 国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现［1］。 当前， 我国已初步构建了较为完善的制度体系， 为各级政府依法、科学、 民主执政提供了路径和遵循， 但执行意愿不强、 执行时效迟缓、 执行精度降准、 执行绩效打折扣等问题依然存在， 极大削弱了制度权威， 也违背了以人民为中心的根本立场， 损害了党和政府的公信力。 提升政府制度执行力， 单纯从制度建构方面改进已较难取得有效突破， 只有强化制度执行， 才能标本兼治， 习近平总书记强调， “制度制定很重要， 制度执行更重要”［2］。 中国传统政治文化润物细无声地影响着政府组织及其工作人员， 塑造着制度执行文化环境， 是影响制度执行的潜在因素。 探讨中国传统政治文化对政府制度执行力的影响， 筑牢政府制度执行力提升的文化根基， 有助于构建清新健康的新型执行文化， 为国家治理现代化提供新的视野和选择。

一、 政府制度执行力的内涵

（一） 政府制度执行力及其衡量标准

政府制度执行力即各级政府及其工作人员在理解、 认同制度的前提下， 以制度思维为基础， 调动执行资源， 在执行文化的影响下， 将制度安排、 决策部署转化为实际成果的能力。 党的十八大以来，我国国家治理体系日益完善， 制度结构不断优化，已形成一整套比较完善的制度体系。 但制度体系不会自动转化为治理效能， 其关键在于执行主体的制度执行力。 习近平总书记指出， 各项制度制定了，就要立说立行， 严格执行， 不能说在嘴上， 挂在墙上， 写在纸上， 把制度当 “稻草人”， 而应落实在实际行动上， 体现在具体工作中［3］71。 实现国家治理现代化的重要标准之一在于治理主体的多元化，在中国共产党的领导下， 政府、 市场、 社会组织、公民个人等治理主体协同推进。 其中， 各级政府是公共政策的制定者与施行者， 公共资源分配的中介者和仲裁者， 是重要治理主体。 依法治国是党领导人民治理国家的基本方式， 以宪法为核心的各方面的法律， 我国在经济、 政治、 文化、 社会、 生态文明等领域确立的制度以及在治国理政中形成的体制机制， 是推进国家治理现代化的基本遵循， 因此制度成为重要治理载体。 治理主体与治理载体适配协调， 方能发挥最大治理效能， 各级政府对于制度的执行能力直接影响制度优势能否转化为治理效能。衡量政府制度执行力应树立结果导向， 但绝不应该唯结果论， 其标准应包括四个方面， 包括执行主体的意愿， 即是否存在选择性执行、 附加性执行、 替代性执行、 象征性执行等行为； 执行的速度， 即是否能在规定时间内完成或达到预期目标； 执行的精准度， 即执行的结果与预期目标是否存在偏差； 执行的效能， 即执行过程中政府及其工作人员在调配执行资源上是否适度， 是否以适当的成本完成执行目标。

（二） 政府制度执行力影响因素

影响政府制度执行力的因素既有主观方面的、也有客观方面的， 主观方面即执行主体自身的因素； 客观方面主要包括制度本身、 执行目标、 执行资源、 执行文化等。 从主观因素来看， 执行主体的执行意愿、 执行能力是让制度走向实际的根本前提。 客观因素方面， 制度本身是否具有系统性、 规范性、 可操作性， 是否切合当地实际， 是影响政府制度执行力的重要因素； 执行目标的复杂难易程度影响着执行目的实现； 执行资源即执行主体为了实现执行目的可以调动起的包括经济、 行政等各种资源和手段； 执行文化是指把 “执行作为行为的最高标准和最终目的的文化。 这种执行文化能够让执行主体从意识深处认同执行的目标和意义， 并养成积极主动执行的习惯和作风。 ”［4］从政府制度执行的刚性、 约束层面来看， 各项制度的完备极其重要，但同时应该看到， 政府制度执行力的提升不是单纯的制度改革与创新， 制度执行也不是单纯的技术性和程序性工作。 执行主体的主动性、 创造性与制度的执行力、 有效性是相辅相成的， 这是因为制度的因素本质是人的因素， 再好的制度也要靠人来执行， 纪律无法代替自律， 制度的刚性永远不能代替人的自觉性。 而执行主体的执行价值观、 执行行为和执行方式深受执行文化的影响， 从当前各级政府制度执行的质量和效果层面来看， 执行力疲软的重要原因是制度功能在各种文化的交融交锋中发生紊乱， 因而执行文化是影响制度执行更为深层、 更为持久的因素， 制度只有与执行文化相结合才能发挥最大效能。

二、 中国传统政治文化对政府制度执行力的影响

中国传统政治文化是在数千年的历史演进中，历代统治者及政治家、 思想家围绕如何治理国家的实践探索和深入思考， 是维系中华民族一脉相承、薪火相传的重要思想资源， 是中国传统文化的重要组成部分。 习近平总书记指出， “要治理好今天的中国， 需要对我国历史和传统文化有深入了解， 也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结。”［5］我国两千多年封建专制统治而形成的以儒家思想为核心的政治文化， 不仅长期存在， 而且以其强大的惯性和持久的渗透性对当今的政治生活和政治文化发挥着作用， 是政府制度执行力的重要影响因素， 其一在于中国传统政治文化以基因的方式塑造着制度执行主体， 影响其思维模式和心理特征， 其二在于中国传统政治文化因场域的近似而成为构建制度执行文化的深厚土壤。 概言之， 中国传统政治文化是塑造执行主体的基因， 是构成执行文化的土壤。 厘清中国传统政治文化对政府制度执行力积极和消极的影响， 是扬弃传统政治文化， 对其进行创造性转化与创新性发展的基本前提。

（一） 中国传统政治文化对政府制度执行力的积极影响

第一， “民本” 思想提供了政府制度执行力提升的原则和标准。 民本思想是中国传统政治文化的突出特点。 约在西周初年， 中国文化显现出由神本文化到民本文化的深刻转变， 以周公为代表的西周政治家深刻反思夏、 商两代灭亡的教训， 总结出统治阶级只有安顿好普通百姓的生产生活， 政权才能稳固， 统治才能长久， 由此产生出 “民惟邦本， 本固而邦宁” 的思想。 此后经历代统治者及政治家、思想家的实践总结及理论发展， 民本思想得到进一步丰富和发展， 并在历史上起到了一定的进步作用。 但民本思想终归产生在专制统治和小农经济的土壤之上， 本质是统治阶级维护阶级统治的思想工具和舆论武器， 不可避免地带有阶级和时代的局限性。 新中国的成立标志着人民作为国家权力主体管理国家事务， 中国共产党以唯物史观为武器， 站在真理和道义的制高点对传统民本思想进行了现代化改造， 摆脱了传统民本思想 “君” 与 “民” 的对立， 同时充分继承发扬传统民本思想蕴含的厚生爱民、 尊重民意等思想， 实现由驭民、 用民到 “以人为本” “以人民为中心” 的深刻转变。 中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征， 包括政府在内的治理主体都要在党的坚强领导下发挥作用。 民本思想启发政府在治理目标上应以人民利益为基本考量， 具体到政府在制度制定和执行过程中， 必须充分听取和尊重群众意见， 将群众答应不答应， 拥护不拥护作为标准， 不仅把人民当作不断创新治理方式的不竭源泉， 更是把提升人民安全感、 获得感、 幸福感作为治理目标。

第二， “和合” 思想有助于政府制度执行力的协调合理。 “和合” 思想是中国传统政治文化的重要治国理念， 从处理国与国之间到社会之间、 家庭之间、 人与人之间乃至人与自身之间， 都深受 “和合” 文化的影响。 其核心是以和为美的命题和 “百姓昭明， 协和万邦” 的治国目标， 即要求治国必须实现人际和谐、 官民和谐、 群体和谐， 最终达到天人和谐的最高境界。 以和为美是确立治国目标、 制定治国方略、 实施治国政策和方式的标准， 同时是民众评价治国效果和衡量君臣官吏治国能力的重要指标。 “和而不同” “兼爱非攻” “上善若水” 的传统政治文化滋养了中国人以和为贵、 和气生财、和睦相处、 和善友好等思想观念和精神境界， 形成了中国独有的“和” 文化特征的生活态度以及生存方式。 可以说， 中国传统文化本质上是一种和谐型文化， 这也启发各级政府及其工作人员在制度制定中充分吸纳各种主张、 观点、 意见， 充分考虑各方面利益， 妥善处理矛盾冲突， 在制度执行过程中做到循序渐进、 统筹兼顾、 协调平衡， 处理好经与权， 常与变的统一。 尤其当今百年未有之变局和世纪疫情交织叠加， 国内外各种因素复杂多变， 多元文化相互激荡， 各种思想相互影响， 各个社会阶层利益诉求各异， 要求各级政府统筹兼顾， 在坚持原则基础上践行中和之道， 包容不同意见和建议， 化解矛盾， 达成共识， 整合力量， 为我所用。

第三， 入世情怀培养执行主体的担当精神。 中国传统文化具有重现世、 重现实的特点， 因而形成了务实主义的传统， 反映到传统政治文化中就是强调士人的担当精神。 在传统文化中居于主流地位的儒家文化有着十分明显的入世品格， 孔子所高扬的“仁” 学， 不仅关注个人自身品德的完善， 而且注重个人对于社会以及国家的责任， 而这两者的结合在“君子” 这一儒家构建的理想人格上得到充分体现。 孟子把“平治天下” 作为自己的义不容辞的责任； 曾子则说， “士不可以不弘毅， 任重而道远。仁以为己任， 不亦重乎？ 死而后已， 不亦远乎？”即把实行仁道作为 “士” 的责任。 弘道的责任极其重大， 而且不是一时的， 是需要一生的时间去践行的。 儒家的责任意识和担当精神对后世产生了深远的影响， 如“为天地立心， 为生民立命， 为往圣继绝学， 为万世开太平” 的责任宏愿， 先忧后乐的忧患意识， “天下兴亡、 匹夫有责” 的家国情怀，“苟利国家生死以， 岂因祸福避趋之” 的责任担当等， 无不体现着我们这一古老民族朴素的责任情感以及对国家、 社会整体上的义务关照和责任担当。入世情怀对于掌握公共权力的官员则提出了更高的要求， 即为政者要具备正己修身的道德修养， 修齐治平的责任担当， “以苟活为羞， 以避事为耻” 的进取之心。 传统政治文化的入世情怀对当今政府组织及其工作人员依然发挥着巨大的效力， 以文化基因的方式勉励着执行主体敢于担当、 勤勉任事。

（二） 中国传统政治文化对政府制度执行力的消极影响

第一， “人治” 文化导致制度执行中的官僚主义。 “人治” 文化塑造了权力本位主义的政治传统， 并形成了“官本位” 思想， 这种思想和意识由于家国一体的政治伦理体系、 长达两千余年大一统中央集权的政治体制以及历代各种文艺作品的反复渲染而深入人心， 权力崇拜意识和权力本位的价值观被深深烙印在各阶层的心中。 在传统政治文化中， 当然也极力凸显法令制度的重要性， 《荀子》强调 “法者， 治之端也”， 但同时承认 “君子者，法之原也”， 法律的制定与实施依然依靠人来完成。可以说， 法律与制度是服务与服从于人治的， 掌握权力即掌握对于制度的最终解释权。 “人治” 的具体表现之一乃是我国自古以来就有 “自由裁量权”的传统， 即在法律制度之外， 官员具有一定的治理空间， 甚至肆意凌驾于法律制度之上。 “人治” 文化流毒甚深， 制度执行中的官僚主义依然普遍存在， 有的以管理层级代替人格平等， 以 “负责” 之名行 “家长” 之实， 成为 “一支笔” “一言堂”，过于强调普通干部的服从和接受， 降低了普通干部在制度执行过程中的积极性， 造成制度执行的非科学化和非民主化； 有的以维护组织权威为名， 把个人意见等同于组织意见， 用首长负责制代替民主集中制， 把制度当做谋取私利的工具； 有的缺乏对制度的尊重， 权利与义务边界不清晰， 在执行过程中很容易脱离群众、 脱离实际。

第二， “人情” 文化浓厚导致制度执行中的功利主义。 作为家国一体的宗法制社会， 传统政治文化把血缘关系作为维护秩序的重要手段， 重视伦理家族、 亲情礼法， 忽视程序规则， 把伦理道德视为国家治理的基本工具， 礼治文化传统使伦理与法律的边界不清晰， 甚至出现以伦理统率法律。 在西周的审判原则中， 即出现了 “论心定罪”， 即依据主观动机的罪恶处理各类案件， 汉代以 “春秋决狱”“经义决狱” 成为普遍现象， 唐代 “德礼为政教之本， 刑罚为政教之末”， 把道德、 习俗置于法律、制度之上。 “人情” 文化浓厚形成了至今仍然存在的关系社会、 熟人社会， 导致裙带之风在某种程度盛行， 潜规则有时重于正式规则， 重视编织人际关系网， 轻视制度建设， 甚至具有强制力的法律制度也可变通执行， 在制度执行中不是以制度作为执行标准， 而是以 “感情深浅” “关系远近” 自主施政， 人情关系经常替代规则和制度直接关涉制度执行中的方方面面。

第三， “中庸” 文化导致制度执行中的 “好人主义”。 “中庸” 是中国传统政治文化的核心价值理念之一， 深深影响着国人的思维方式和行为习惯， 塑造了中华民族特有的民族性格。 “中庸” 是儒学所推崇的思维方式和为人处世风格， 儒家认为中庸是经国治世和治民的大道， 孔子把 “中庸” 当做至德， “允执厥中” 也被后世历代士大夫乃至帝王奉为圭臬。 做为一种方法论， “中庸” 在缓和社会矛盾以及处理人生事务上毫无疑问具有积极意义， 但在儒学政治化以及政治儒学化过程中， 儒学由学术思想向统治思想转变， 许多儒学的理念被教条化而失去其原有的意义。 在长期历史发展过程中， “中庸” 思想被赋予了中立保守、 明哲保身、随波逐流等意义， 因符合皇权统治及个人机会主义， 甚至超越其本原意义。 “中庸” 的本义是 “执其两端而用其中”， 是用理性的态度分析问题、 看待问题； 庸俗化的中庸则是游于两端而无所不用，是基于个人利益的无原则的摇摆不定。 这种思想又和“厚黑学” “官场术” 相交织， 流毒甚深。 在制度的执行上， 以“讲分寸” “讲团结” 为名， 和稀泥、 不批评， “多栽花， 少栽刺”， 明哲保身、 左右逢源， 制度执行的监督问责失之于宽， 从而影响制度执行的效度。 习近平总书记指出， “现在执行制度难， 主要原因是一些干部当老好人， 不愿得罪人， 你好我好大家好， 不讲原则讲人情， 不讲党性讲关系。”［3］71

三、 扬弃中国传统政治文化， 筑牢制度执行的文化根基

制度执行文化是关乎提升制度执行力的关键因素。 如果说制度是政府执行所依托的 “硬件”， 那么执行文化则好比 “软件”， 为 “硬件” 提供了思想引导、 精神动力和价值支撑。 政府工作人员对正确执行文化的内心认同、 深刻理解、 对封建落后文化的高度警醒， 对政府制度执行力的提升发挥着固本培元的功能。

（一） 以重塑执行理念为核心

理念是行动的先导， 执行理念是执行文化的核心和执行活动的先导， 贯穿制度执行的全过程。 构建新型制度执行文化， 要以重塑执行理念为核心。

第一， 重塑执行理念要以马克思主义为指导。坚持 “古为今用”， 客观辩证对待中国传统政治文化， 传承与利用传统政治文化中的正面和积极因素， 重塑与改造其负面和消极因素。 一方面， 我们要继承中国传统政治文化的积极因素， 争取做到中国传统政治文化与现代政治文明相结合。 从重民本中提升为民服务的意识， 从尚和合中把握执行中的协调合理， 从入世情怀中培养敢担当的工作作风。另一方面， 在当代中国， 尽管社会主义政治文化借助国家机器的力量得到了广泛的传播和实际贯彻，但是人们依然无法摆脱传统政治文化的影响和控制， 使得社会主义政治体系中还不可避免地存在着某些传统政治文化的痕迹， 传统政治文化的许多东西并没有机械地随着特定的政治关系的变化而变化， 正如邓小平同志所指出的， “旧中国留给我们的， 封建专制传统较多， 民主法制较少”［6］。 传统政治文化的人治观、 集权观、 等级观与现代执行文化所需要的法治观、 权利观、 平等观等背道而驰，中国传统政治文化对 “人治” 的推崇， 对伦理道德的注重等思想观念像无形的手阻碍着正确执行文化的健康发展， 建设正确的执行文化必须反对落后封建残余思想。

第二， 重塑执行理念要以社会主义核心价值观为统领。 引导政府工作人员树立制度执行上的 “共同价值”， 倡导富强、 民主、 文明、 和谐， 以国家层面的价值追求明确政府工作人员的重大责任与担当； 倡导自由、 平等、 公正、 法治， 以社会层面的价值追求保障和维护人民的合法权益； 倡导爱国、敬业、 诚信、 友善， 把公民个人层面的价值追求内化为敢于担当、 敢于作为的精气神。 充分发挥执行理念的引导、 激励、 凝聚、 示范作用， 增强执行主体的法治意识、 规则意识、 为民意识， 使其将执行视为为人民群众服务的途径， 把廉洁、 勤政、 务实、 高效作为制度执行的价值取向。

（二） 以完善执行机制为保障

执行机制是执行文化作用发挥的保障， 通过完善机制， 可有效规范政府执行。 执行机制主要包括监督问责机制、 正向激励机制以及科学容错机制， 通过制度体系打通制度的执行与监督、 评价的关系。

第一， 健全监督问责与正向激励机制。 一方面， 对不执行、 乱执行的现象要严厉问责， 强化“有权必有责， 权责必对等” 的理念。 要不容为私之过， 不免不作为、 乱作为之责， 不纵容明令禁止之错， 防范“法不责众” 心理， 以问责纠错夯实尊重制度的精神品格和行动自觉， 形成严之又严， 实之又实的“严实型” 制度执行文化。 另一方面， 对于严格依规办事取得较好实绩者可以给予一定的奖励， 激发政府工作人员主动学习制度的热情， 提升善于执行制度的能力， 让真正为党为民执行力强的干部脱颖而出。

第二， 探索科学容错机制。 对于工作方法、 工作能力及其绩效问题， 要包容政府工作人员探索之误、 容纳干部干事之错， 不打击为民改革之失， 及时改革不合时宜的一些制度和机制， 通过科学容错机制和氛围为有担当、 敢创新、 为人民的好干部鼓劲撑腰， 为以身许民、 以民为主、 以身作则的干部保驾护航。 要把政府工作人员在推进改革中因缺乏经验， 先行先试出现的失误和错误， 与明知故犯的违纪违法行为区分开来； 把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误， 与上级明令禁止后依然我行我素的违法行为区分开来； 把为推动发展的无意过失， 与为谋私利的违法行为区分开来。 在此基础上， 引导政府工作人员旗帜鲜明 “支持什么”“包容什么” “禁止什么”， 以明规则战胜潜规则，以权力清单厘清灰色地带。 如习近平总书记指出的， 对干部干与不干、 干好干坏、 干多干少要有明确的区分， 褒奖那些埋头苦干、 狠抓落实的干部，教育和调整那些纸上空谈、 不干实事的干部， 问责和惩处那些因弄虚作假、 失职渎职造成重大损失和严重后果的干部， 努力营造崇尚实干、 恪尽职守、勇于奉献的工作氛围［7］。

（三） 以提升执行主体素质为关键

党的十九届四中全会就制度执行问题进行专门研究， 强调“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识， 带头维护制度权威， 做制度执行的表率， 带动全党全社会自觉尊崇制度、 严格执行制度、 坚决维护制度”， 这是对执行主体素质提升工作的有力部署。 政府工作人员作为执行主体，是政府制度执行文化建设的实践者， 也是全社会遵规守纪风气形成的引领者， 其作用发挥的程度直接影响执行文化先进性的程度。

第一， 提升执行主体素质重点在提升其执行意愿和执行能力。 这是一个 “无声胜有声” 的过程，不能一蹴而就、 一劳永逸， 有赖于思想淬炼、 政治历练、 实践锻炼、 专业训练， 其落脚点集中在一个“化” 字， 即通过真理的感化、 日常的教化、 先进人物的潜移默化和人格力量的内化， 使尊崇制度的理念深入人心， 执行制度的能力稳步提升。 各级政府可以从政府工作人员职业发展的各个阶段， 从参加工作到任职之日、 升职之日， 开展专题性的执行文化教育和专门化的执行力行为训练， 把仪式感内化为使命感。 党校、 行政学院和干部学院可以专设执行力提升教学模块， 教育引导政府工作人员严格按照制度履行职责、 行使权力、 开展工作。 通过思想教育和能力培训， 让各级政府工作人员深刻认识制度的价值、 领会制度的精神、 熟知制度的内容，强化崇规意识、 守规意识、 执规意识， 真正从内心深处敬畏和认同法规制度， 形成遵规守纪的思想自觉， 真正把制度刚性约束变成执行主体的自觉行动、 实践结果。

第二， 提升执行主体素质要抓住 “关键少数”。重视领导者自身的人格修养与示范引领作用是中国的政治传统。 孔子说： 政者， 正也。 子率以正， 孰敢不正。 要求为官从政者要正己修身、 身先士卒。良好执行文化的形成需要领导者的个人示范作用，各级领导干部是政府组织系统中的 “关键少数”，各级政府组织负责人是 “关键少数” 中的 “关键少数”。 2018 年5 月， 中共中央办公厅印发的 《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》要求， 各级领导干部要切实发挥示范表率作用， 带头履职尽责， 带头担当作为， 带头承担责任， 一级带着一级干， 一级做给一级看， 以担当带动担当，以作为促进作为。 通过压实压紧责任， 在各级政府组织体系中， 形成风清气正的制度执行文化。