十八大以来城市基层党建的成就和经验研究

吴楠楠

（河北工业大学马克思主义学院）

改革开放以来，随着社会结构和经济结构的双重转型，社会自主性和流动性日益加强，人们的思想逐渐多元、利益诉求愈发多样，传统单位制党建的方式越来越不能满足多元的城市治理需求，城市基层党组织的作用难以得到有效发挥，部分基层党组织出现弱化、虚化、边缘化现象。十九大报告强调“加强基层组织建设”，要求“以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”这成为指引新时代城市基层党组织积极回应社会多元治理需求、创新党建路径的政策指引。立足于新的时代背景，分析城市基层党建面临的困境，并在此基础上梳理概括十八大以来我国城市基层党建取得的创新性成就，对加强基层党组织建设、推进基层治理创新、提高国家治理能力和治理水平具有理论和实践的双重意义。

一、城市基层党建面临的困境

城市基层党建总体发展态势良好。然而随着市场经济的发展和城市化进程的推进，基层社会出现了代表不同利益的多元主体、价值取向日趋多元、社会关系日趋复杂、社会矛盾日趋多样，基层党组织不得不面对纷繁复杂的新情况、新矛盾、新问题，导致基层党建不可避免地产生一些问题和不足。总的来说，城市基层党组织面临基层社会整合、组织内部整合以及虚拟空间整合困境。

(一)社会主体多元化导致党建社会整合作用无法有效发挥

逐渐消解的传统的单位体制和户籍制度对人们的约束力逐渐降低，导致出现社会分化、社会流动以及社会组织化现象。面对无序与分散的社会，政府不再作为权力资源的唯一垄断者，多元的社会力量逐渐掌握足以影响社会治理的社会资源，并要求以更加平等、更加自由的状态参与社会治理。然而由于人们的文化与价值选择的多元、需求结构的多变、社会矛盾的多样等原因，导致不同行为主体参与社会治理的热情与活力。社会力量介入基层治理不足、社会组织难以承担在社会治理中的责任，这影响着党建在社会治理中整合作用的发挥。因此，在社会治理主体日益多元的情况下，如何发挥党建在基层社会治理中的整合作用，协调不同行为主体之间的利益，促成社会多元主体间的合作治理，整合社会资源，推进协调联动，汇聚治理合力，成为基层党组织亟待解决的课题。

(二)基层党建队伍缺乏高层次、复合型人才

作为政党基本单元的基层党组织整合必须“眼睛向内”，除组织整合、利益整合和价值整合外，还应更多地着眼于内部党员的整合。随着单位制的消解，昔日由单位组织所承载的职责逐渐向基层组织转移，基层组织承接了公共服务、社会管理、公共安全等综合职能，基层事务繁难复杂程度呈几何指数上升，做好基层党建工作的难度不断提升，这需要更了解政策、更具专业性的高层次、复合型党建人才来从事党务工作。虽然近年来随着公务员招录标准的不断提升，新入职的基层党务工作者大都拥有较高的学历，有抱负有能力，能运用自己掌握的知识结合实际情况，采用适宜的方式做好基层党建工作。但是，由于人才进出渠道不畅、竞争激励机制不健全，一些综合素质较高、能力突出、党务工作完成度高的基层党务工作人才，往往因为职位数量有限、参加工作年限不够等原因导致上升空间受限，这不仅严重影响了人才的成长，还制约着基层党组织内部整合有效性。如何加强基层党组织内部整合，充分发挥党员干部先锋模范作用，破除党建人才困境就显得十分重要。

(三)信息化时代虚拟空间党建整合遭遇挑战

除现实社会中的社会整合和政党内部整合困境外，政党还面临虚拟空间整合困境。政党作为现代社会重要的政治实体，必然受到互联网的影响。作为人类科学技术和经济社会发展到一定阶段的产物，互联网为行为体提供了超越传统时空限制的新的载体和平台，造就了不同于现实社会的网络虚拟空间。网络虚拟空间一方面作为最具发展活力的场域，在经济社会的各个方面发挥着重要的作用，已逐渐成为人们学习、工作和生活的重要场所，人们热衷于利用互联网的网络互动功能进行信息的交流和情感的碰撞，网络空间的重要性作用进一步凸显；另一方面，由于网络本身具备的隐秘性、跨界性、自由公开性等特点使信息传递变得更加多元、复杂和难以控制，网络空间上一些负面、虚假的信息甚嚣尘上、屡禁不止，影响社会稳定的同时也不利于国家凝聚力的提升。因此，城市基层党建要适应网络时代的要求，在联通现实空间与虚拟空间的基础上，充分运用互联网技术做好虚拟空间党建工作。如何在确保信息安全的基础上加强对新型媒介形式的了解与应用、适应互联网时代沟通和联系群众的要求以及电子政务党务的发展需要就成为加强基层党建工作的关键议题。

二、十八大以来城市基层党建的实践创新

十八大以来，城市基层党组织建设在实践中进行了有益的探索，这些探索有效发挥了基层党组织的作用，使部分基层党组织的虚化、弱化、边缘化问题得以克服。总的来说，十八大以来，城市基层党建的实践创新主要体现在社会整合、组织整合和虚拟空间整合三方面，包括：整合不同政社主体，构建“一核多元”党建工作机制；改革和完善干部考评机制，加强党建队伍建设；回应网络空间治理需求，创新智慧型党建模式。

(一)整合不同政社主体，构建“一核多元”的党建工作机制

随着社会不断发育，城市基层社会逐渐分化出多元主体，如企事业单位、社会组织和公众等。这些社会力量要求平等、自由地参与社会治理；同时，党委和政府很难再依靠单一的行政命令将多元社会主体整合在一起。基于党的领导优势，党组织可以发挥整合作用，统筹整合不同政社主体，在现代城市治理中构建党领导的复合共同体，既整合社会资源，缓解政府治理资源贫瘠的困境，又吸纳多元主体共同参与到基层治理中来，构建“一核多元”的党建工作机制。这不仅在十八大报告中有所强调，即“构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制”，在十九大报告中也有所强调，即“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践”，这就在政治层面肯定了整合不同政社主体，构建协同治理机制的重要性。

目前，中国城市社区治理呈现“一核多元”结构，所谓“一核”是指以党的领导为核心；“多元”是指包括社区居委会、驻区单位、市场主体、公众等在内的，积极参与社会治理的主体力量。“一核多元”就是以党的领导为核心，坚持以党建引领带动社会多元主体参与社会治理，打破原有的组织边界，实现政社合作。十八大以来，党委政府在统筹协调社会治理等方面积极发挥重要作用，解决了城市基层社会治理的困境。

第一，整合城市基层部门，形成部门合力。通过建立领导小组、联席会议等机制，打破各部门间的组织边界，促成不同部门的合作，以低成本、高效率解决问题。如北京市在党（工）委牵头下建立了党建联席会议制度和社区委员会，形成了以街镇党（工）委为核心，社区党组织、辖区单位党组织和全体党员共同参与的党建工作体系。第二，通过政社合作，整合治理资源。随着社会治理难度的升级，单一的政府治理早已不能解决所有的难题，此时迫切需要加强与社会其他主体的协商合作，破解资源困境，实现基层社会长治久安。如深圳市南山区“1+3+N”的城市社区治理模式，其中“1”是社区综合党委，是社区组织的核心；“3”是社区居委会、社区工作站、社区服务中心，作为主要的治理主体承担社区的自治、管理与服务职能；“N”是各类社会组织和驻区单位等，作为服务支撑主体提供后勤保障、安全保卫、信息传送等服务，这一治理模式将各种社区利益相关者纳入治理体系，较好地整合了不同的政社主体，整合了社会资源，使社区各方都成为社区服务和公益事业的参与者和获益者。

(二)改革和完善干部考评机制，加强党建队伍建设

党的领导要通过各级党组织特别是基层党组织卓有成效的工作来实现，而党的方针政策的落实离不开每一位党员干部的敢干、真干、实干。只有改革和完善干部考评机制，加强对党员干部的管理，在制度上抓住、抓紧、抓牢党建队伍，才能保证政策有效落地。不同的历史阶段，党员干部考核评价的主要内容和关键指标各有侧重。十八大以来，随着全面从严治党的常态化推进，党员干部考核评价的理念与导向逐渐发生新的变化。

2013年中共中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，提出完善政绩考核评价指标，变单一GDP总量及增长率的考核标准为注重发展质量、发展方式以及发展后劲为一体的多元化考评标准。2014年中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，根据新形势新任务对干部选拔任用制度进行了完善，强调“建立健全科学的干部选拔任用机制和监督管理机制”。2018年中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》从加强思想教育、增强本领能力、落实干部标准、完善干部考核评价机制、建立容错纠错机制等出发，强调考核评价机制的激励作用，以解决干部队伍奖惩失衡、权责不匹配等问题。2019年施行的《党政领导干部选拔任用工作条例》进一步完善选人用人制度机制。十九届四中全会强调坚持党管干部原则，落实好干部标准，树立正确用人导向，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。[十八大以来出台的一系列党员干部考核评价方针政策，将党员干部的治理能力纳入考核评价范畴之中，破除唯票、唯分、唯GDP、唯年龄倾向，目的就是激发党员干部干事的积极性与主动性，给想干事、愿干事、能干事的党员干部撑腰鼓劲；给那些不想干、不愿干、不敢干的党员干部敲响警钟。

(三)回应网络空间治理需求，创新智慧型党建模式

截至2021年6月，我国网民规模为10.11亿，互联网普及率达71.6%，我国已经是名副其实的网络大国。互联网即时性、多向互动与开放性的信息交换方式，使得党执政的社会生态环境发生翻天覆地的变化，互联网在经济社会发展各方面的重要性进一步显现出来。十八大以来，党和政府对互联网工作越来越重视，党的十八届五中全会就明确指出，要实施网络强国战略。互联网时代，现代信息技术的作用愈加凸显，基层党建工作必须以新的视角、新的途径、新的方式加以推进。

十八大以来，城市基层党组织利用现代信息技术在密切联系群众、抓好互联网意识形态工作、开展电子政务党务、加强党员队伍的组织和管理等方面取得巨大成就，探索回应了网络空间治理需求的智慧型党建模式，使得“城市基层党建从现实社会延伸到虚拟空间，在理念、功能、结构、机制等诸多方面实现了战略性重构和深度转型”。例如河南汝州创新“互联网+党建”模式，构建智慧党建共融平台，通过建立党建窗口和便民服务窗口密切联系群众，为辖区居民提供生活类服务。同时建立党建信息化系统，利用“掌上红鹰”手机客户端组织流动党员学习、参加党支部会议，以党建工作助推脱贫攻坚。云南昆明积极探索应用现代信息技术，开展“互联网+党建”模式，构建了教育党建新格局，在丰富党员教育内容、优化党员教育的组织形式、提升中小学校党组织书记党性修养和党务工作水平等方面构建教育领域党建的新格局。

三、十八大以来城市基层党建的经验

十八大以来全国各地城市基层党组织建设进行了许多有益的尝试与摸索，积累了宝贵的实践经验，站在新的历史起点上，对这些经验的梳理归纳对推进中国城市基层党建工作、提升社会治理效能具有重要的理论和现实意义。

(一)强化公共性生产机制，整合基层社会治理资源

基层社会存在着政党、政府与社会三种力量，其中政党和政府作为权威主体，长期以来掌握着社会大部分资源，但是随着社会主体的日益多元化发展，社会力量逐渐掌握丰富的资源，要求参与社会治理的愿望愈加强烈，此时发挥党建在基层治理中的整合作用，加强政党、政府与社会的互动耦合，强化公共性生产机制，整合基层社会治理资源就十分必要。十八大以来城市基层党建强化公共性生产机制，整合基层社会治理资源的经验总结如下：

第一，打破组织壁垒，加强不同职能部门之间的协同治理。随着社会多元发展，各种社会矛盾交织在一起，社会治理的难度和复杂程度越来越高，此时单一的职能部门并不能仅仅依靠自身去解决复杂棘手的社会治理难题，只有通过不同职能部门之间的合作，强化不同职能部门之间的协同治理才能解决社会治理难题。第二，以项目化方式吸引社会力量参与，整合社会治理资源。通过党建引领，动员各驻区单位输入治理资源，以项目化方式开展党建服务，针对社区居民的需求，定制个性化项目。如针对人口老龄化问题，制订居家养老、以房养老、养老院养老等不同方式，为居民提供个性化养老服务；针对双职工家庭，为其提供幼儿看管教育服务；针对辖区环境治理问题，组成义务环境治理小组加强辖区环境治理等。第三，通过搭建多元合作平台，发挥各类社会组织协同作用。通过搭建网络合作平台，引导各类社会资源与社会力量有序参与社会治理，将区域内各类资源充分调动起来，推动党建工作与社会治理的有效融合。

(二)建强党建人才队伍，加强基层党组织内部整合

党和国家方针政策的贯彻落实，离不开每一位党员干部率先垂范、敢干实干真干长干。只有党员干部在谋划工作、处理问题、化解矛盾等方面积极发挥示范带头作用，才能在城市基层党组织建设，提升社会治理效能上不断见到新成效。因此必须建强党建人才队伍，提高党员干部想问题、办事情的积极性、主动性与前瞻性，为做好基层党建事业筑牢人才防线。

第一，加强党员日常教育，更新党员教育管理方式。通过定期开展组织培训、专题学习等方式，对党员进行思想教育、组织教育、法制教育，筑牢党员干部思想防线，在思想层面提高党员干部做好党建工作的积极性、主动性，提高党员干部的综合素质。更新党员教育管理方式，利用互联网信息技术增强党员教育管理的标准化、信息化、精细化水平。改变传统党员学习教育的集中开会、纸质文件下传等方式，利用新闻网站、博客、论坛、电子邮箱、留言板、微博、QQ、微信、视频等多种媒介形式进行党员教育，开展线上学习。第二，坚持严管与厚爱相结合，搞好解困、帮扶机制。在严格管理党员、规范党员干部行为的同时要创新帮扶机制，在对基层党员干部关心爱护、保护基层党务工作者合法权益的基础上，对经济生活有困难的党员多些帮扶，解决其后顾之忧，让他们更充满激情地投入工作之中。第三，健全和完善干部考评机制，完善选人用人机制。严格干部考评体制机制，将平时考核和年终考核相结合，突出平时考核的重要性，促进干部考核常态化。建立灵活开放的选人用人机制，更新用人观念，不再将人才的选拔局限在体制内，打破人才流通壁垒，畅通体制外人才进入通道，始终坚持用人唯贤、用人唯能，只要是具有真才实干、实绩突出、受群众认可的人才就要大胆启用，给有能力、有抱负的党务工作者更多施展的机会。

(三)构建“互联网+基层党建”体制机制，强化虚拟空间整合

互联网为基层党组织强化自身建设，深化社会治理提供了新的模式与途径。在互联网时代，做好城市基层党建，强化虚拟空间整合必须做到以下几点：

第一，树立互联网思维，创新党建工作方式。互联网思维就是利用大数据、云计算等现代信息手段，快速精准地把握行为主体的需求。首先，明确互联网信息技术在当今世界的重要性，了解利用互联网思维做好党建工作的必然性；其次，树立用户至上思维，这里的用户就是指党组织的服务对象，也就是要求党始终围绕人民群众的喜怒哀乐进行党建工作；最后，要树立大数据思维，提高党建精细化水平，利用大数据进行搜集、整理、挖掘和研判，抓准群众最关切的热点、痛点和难点问题，以提高党建精细化水平。第二，培育网络信息技术的党建人才，发展电子政务党务。选拔熟练掌握现代信息技术且政治素质较高的优秀人才充实到基层党建工作中来，为基层党建队伍注入新鲜血液。搭建电子政务党务平台，促进党建资源的利用与共享。在日常工作中注意结合高科技手段及电子信息技术，将党建信息有效整合、留存，促进信息资源的利用与共享，提高党建的民主决策效率。第三，健全“互联网+基层党建”体制机制，保障基层党组织健康发展。构建网络舆论监督与反馈机制。增强对网络空间舆情的关注，对热点问题及时跟进处理，并及时向群众反馈处理结果，增强党组织权威力以及公信力。构建线上线下互动机制。线上党建平台作为良好的宣传平台，不仅超越了时空的限制，还极具趣味性，能吸引大批青年党员在平台上学习互动，要将线上学习与线下总结结合起来，提高青年党员的思想政治水平。构建网络信息安全机制。由于网络的虚拟性以及隐匿性，定时维护升级党建平台，构建网络信息安全机制，保证基层党建平台健康运行。