民族地区完善差别化区域支持政策研究

徐敏娜

（中共包头市委员会党校）

我国是统一的多民族国家，各民族共同繁荣是中国共产党民族政策的根本立场，是我国社会主义制度的本质要求，也是加强民族团结、巩固国家边防、维护祖国统一的必然要求。70多年来，在中国共产党的正确领导下，各族干部群众齐心协力、并肩奋斗，少数民族的面貌、民族地区的面貌、民族关系的面貌、中华民族的面貌都发生了翻天覆地的历史性巨变。在建党一百周年的伟大历史时刻，我们实现了第一个百年奋斗目标，践行了中国共产党人的庄严承诺，“全面建成小康社会，一个民族都没少”。现在正意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进，“全面建设社会主义现代化国家，一个民族也不能少”。完善差别化区域支持政策，是习近平总书记在第五次中央民族工作会议上做出的重大部署，是民族地区实现经济社会高质量发展的重要保障，更是推动各民族共同走向社会主义现代化的关键路径。

新发展阶段背景下研究探讨民族地区完善差别化区域支持政策这一实践课题，对完整准确把握和贯彻习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，促进各民族紧跟时代步伐，共同团结奋斗、共同繁荣发展，共创中华民族美好未来，共享民族复兴伟大荣光具有重要现实意义。

一、差别化区域支持政策研究概述

(一)基本内涵

中国共产党自成立之日起就坚持把马克思主义民族理论与中国民族问题具体实际相结合，积极探索适合我国国情的解决民族问题的道路。新中国成立后，在“各民族一律平等”总原则的指导下，党和政府作出一系列制度性安排，在政治、经济、社会、文化、教育等多个领域，出台了内容丰富、形式多样的民族优惠政策、倾斜性政策，这些涵盖“帮助”“照顾”“补助”等表述的政策就是最早的、事实上的差别化政策。2014年中央民族工作会议强调“对边疆地区、贫困地区、生态保护区实行差别化的区域政策”，2021年中央民族工作会议提出“要完善差别化区域支持政策，支持民族地区全面深化改革开放，提升自我发展能力。”差别化政策这一表述开始频繁出现于党和政府正式会议和文件中。

差别化政策是相对于普适性政策而言的，差别意味着不相同、不一样。具体而言，差别化政策的基本内涵至少包括三个层面。第一，不同时期，同一区域面对同样问题实施不同政策，表现为时间性。第二，同一时期，不同区域面对同样问题实施不同政策，表现为空间性。第三，同一时期，同一区域面对同样问题，考虑具体政策目标、对象、环境等因素，实施不同政策，表现为权变性。

差别、差异和差距是既相互区别又紧密联系的一组概念。

差异是民族的属性和特点，各民族因历史、社会、文化的不同，在饮食服饰、风俗习惯、文化艺术、建筑风格等方面存在差异。正因不同民族间存在差异，才会成为中华民族多元一体格局中的要素和动力。民族间的差异是客观存在的。

差距是两者之间相差的程度。民族地区与发达地区之间、各民族地区之间、民族地区内部，因区位条件、资源禀赋、地形地貌等存在差异，从而在物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明等方面产生差距。差距是可以缩小的。

实施差别化政策目的就是要缩小差距，增进共同性，尊重和包容差异性，充分保障各民族合法权益，推动各民族共同走向社会主义现代化。

(二)理论溯源

辩证唯物主义认为矛盾是对立统一的，是一般与个别、共性与个性、绝对与相对的统一体。首先，矛盾具有普遍性，即时时有矛盾、事事有矛盾。这就要求我们一方面要坚持一分为二的观点全面看问题，另一方面也不能害怕、回避和掩盖问题。其次，矛盾具有特殊性，即不同事物的矛盾具有不同的特点，同一事物的矛盾在不同发展阶段各有不同的特点，矛盾双方也各有其特点。这就要求我们坚持具体问题具体分析。马克思主义矛盾特殊性原理为差别化区域支持政策的实施提供了哲学依据。

民族地区发展问题就是一个具有普遍性和特殊性的矛盾。从普遍性来说，民族地区与发达地区之间、各民族地区之间、民族地区内部发展目的相同，都是要加快发展步伐，促进共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。就特殊性而言，民族地区地域辽阔，由于区位、历史、自然环境、教育、文化传统等因素不尽相同，因此，在制定实施支持民族地区发展政策时，既要考虑政策的普遍性、统一性（民族平等、民族团结等），也要考虑政策的特殊性、灵活性（各种差别化区域支持政策）。如果只强调政策的统一性，忽视特殊性，就容易出现政策“一刀切”、模式“大一统”的现象，最终导致政策收效甚微。

实施差别化区域支持政策是马克思主义矛盾特殊性原理的根本体现，是一切从实际出发、实事求是思想路线的贯彻执行，是具体问题具体分析这一马克思主义活的灵魂的生动写照。

当今世界民族问题最核心的是发展问题，发展问题最核心在于实现平等，而消除不平等要依靠特殊政策、实施优惠性政策。

中国共产党历来重视民族问题，回顾党的百年征程，党的民族工作取得的最大成就，就是走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路。毛泽东同志在解决民族问题的过程中，特别注意将原则性和灵活性、共同性和特殊性相结合。他指出，“少数民族问题有共同性，也有特殊性”“共同的就适用共同的条文，特殊的就适用特殊的条文”“按照各民族不同地区的不同情况进行工作”邓小平同志在解决民族地区经济发展问题过程中，十分注重因地制宜。他强调，“我们对少数民族地区确定了一个原则，就是在汉族地区实行的各方面的政策，包括经济支持，不能照搬到少数民族地区去，要区分哪些能用，哪些不能用。要在少数民族地区研究出另外一套政策，诚心诚意地为少数民族服务。”习近平总书记在推动新时代党的民族工作高质量发展过程中，强调“要完善差别化的区域政策，优化转移支付和对口支援机制，实施好促进民族地区和人口较少民族发展、兴边富民行动等规划，谋划好‘十四五’时期少数民族和民族地区发展，让各族人民共创美好未来、共享中华民族新的光荣和梦想。”这一系列科学论断为民族地区实施差别化区域支持政策提供了强有力的理论支撑。

在中国特色社会主义民族理论的指导下，我国打出了一套覆盖民族地区的差别化政策组合拳，即以西部大开发综合性政策覆盖平面区域，以“兴边富民行动”专项政策覆盖线状区域，以“扶持人口较少民族发展”政策覆盖点状区域，实现了少数民族和民族地区的跨越发展。

实施差别化区域支持政策是中国特色社会主义民族理论的内在要求，是坚定不移走中国特色解决民族问题正确道路的具体体现，充分彰显了社会主义制度和党的民族政策的巨大优越性。

二、民族地区实施差别化区域支持政策的现实依据

(一)民族地区经济社会发展取得显著成就

中华民族是一个大家庭，一家人都要过上好日子。70多年来，中国共产党始终把各族人民对美好生活的向往作为奋斗目标，先后采取了一系列特殊的帮扶政策措施，通过西部大开发战略、扶持人口较少民族发展、兴边富民行动、东部支援西部、全国支援西藏、19省市支援新疆、“三区三州”扶贫攻坚等一系列政策组合，千方百计加快少数民族和民族地区经济社会发展。在党的正确领导下，在国家的大力支持下，在各族干部群众的团结奋斗下，民族地区经济社会发展取得显著成就：民族团结进步事业稳步发展、经济实力大幅跃升、人民生活极大改善、民族文化繁荣发展。这些成就的取得，是民族区域自治制度的巨大优越性、民族政策的强扶持力度以及民族地区人民群众的艰苦奋斗共同作用的结果。

(二)民族地区高质量发展面临多重挑战

改革开放以后，国家对民族自治地方的援助力度不断加强，尤其在财税优惠、产业倾斜、扶贫开发、对外开放、对口支援等方面，制定和实施了诸多扶持政策，但这些政策大多零散分布于其他相关政策中。“碎片化”的扶持政策对政策执行及政策效益产生了不利影响。

民族地区市场经济起步晚、起点低、进步慢、竞争弱，不同地区发展的起点不同、水平不同，而且随着市场经济的快速发展，各个地区在市场中所处的地位还有可能发生更大变化，经济发展差距还有可能进一步拉大。因此，政策需要充分考虑各地区实际情况和各族群众需求，强调“差别化”，而不是笼统地指向所有民族地区。

民族地区的大多数问题是地区性的共性问题，如生态保护、扶贫开发、边疆建设、教育和基础设施等问题，并不是某个民族的单独问题，需要因地施策、因类施策，制定“区域性”政策加以解决。

国家对民族自治地方的帮扶政策更多表现为“输血”性质，由此造成有些民族地区等、靠、要等依赖思想，参与市场竞争的积极性不高，不敢、不愿、不会抓住机遇发展本地区。政策需强调“刺激性”以提高民族地区自我发展能力。

近年来，民族地区依靠区域内资源优势，借助国家支持政策，已步入稳定快速发展阶段。然而，与东部地区相比，民族地区增长速度虽然高，但由于基数小，总量差距还在扩大，发展质量的差距更大。据统计，2020年民族八省区的经济总量为10.45万亿，低于广东省的11.08万亿；民族地区30个自治州的经济总量仅相当于深圳市。民族地区成为全面建设社会主义现代化国家的短板、重点、难点。

内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏5个自治区和贵州、云南、青海3个少数民族人口较多的省（合称“民族八省区”）全部位于西部地区，自然条件差、发展起点低、历史欠账多，远离中心市场和城市集群，属于欠发达地区。在民族八省区内部，也存在发展不平衡问题。从地区生产总值来看，2020年云南、广西两省的GDP超过2万亿元，而宁夏、青海、西藏还不到5000亿元。从GDP增速来看，西藏、贵州、云南连续几年领跑全国GDP增速，而青海、内蒙古排位比较靠后。从2020年全省（区）全体居民人均可支配收入来看，只有内蒙古超过3万元，接近全国平均水平，其他地区表现差强人意。从城镇化率来看，2019年，内蒙古城镇化率超过63%，而西藏只有31%，在全国排名最后。

同一民族地区内部，各地之间的发展差异也十分突出。以内蒙古自治区为例，内蒙古位于祖国北部边疆，由东北向西南斜伸，呈狭长形，东西长约2400公里，南北最大跨度1700多公里，横跨东北、华北、西北地区。一是内蒙古东、中、西部发展不平衡。2020年，中部地区生产总值占全区比重为57.3%，其中，呼包鄂三市地区生产总值占全区的比重为52.5%，2016—2020年间呼包鄂乌年均增长4.5%。东部五盟市地区生产总值占全区的比重为32.3%，年均增长3.7%。西部地区年均增长5.1%。二是内蒙古各盟市发展不平衡，2020年鄂尔多斯市GDP达到3533.66亿元，而阿拉善盟仅为304.8元，两者相差11倍。

在全面建设社会主义现代化国家的进程中，必须坚持因地制宜、分类施策、发挥优势，坚持具体问题具体分析，坚持和完善差别化区域支持政策，逐步缩小差距，实现民族地区高质量发展。

三、新发展阶段完善差别化区域支持政策，推动民族地区走向社会主义现代化

(一)坚持和完善差别化区域支持政策

国家为支持民族地区发展制定实施了一系列政策，涵盖财政、投资、金融、产业、土地、社会、环境、人才和帮扶等多领域多层面，但“系统性”的缺乏削弱了政策整体效果。政策通常是为解决某一特定问题而存在的，但问题间往往相互关联、相互影响，因此政策要考虑系统性、整体性、协同性。从单个政策看，要统筹考虑政策制定、执行、评估、调整、终结全流程设计，防止政策僵化、失灵。从政策体系看，要立足中华民族伟大复兴战略全局，对民族地区发展方向、路径举措等重大问题深入研究、系统谋划，对涉及民族地区的支持政策全面梳理、整体优化，建立健全政策联动机制，推动各政策有机衔接，形成合力，提高政策执行效力和协同效应，确保政策实施效果。

少数民族和民族地区的区位分布、地理环境、发展基础、文化观念等因素各不相同，发展条件、发展成本、发展水平、发展目标也大相径庭。总体来说，各地情况千差万别，政策供给要突出差别化，避免同质化和一刀切。要根据不同民族、不同地区的实际情况进行分类扶持，针对特定地区、特殊问题、特别事项制定和实施好差别化区域政策。坚持因地制宜，发挥区域优势；因时施策，抢抓发展机遇。

我国少数民族分布范围广，全国每个县级以上的行政区划内都有少数民族人口居住，形成了各民族大散居、小聚居、交错杂居的分布状态。在政策供给过程中，要坚持民族因素与区域因素相结合，并且要淡化民族因素，突出区域因素，尽量减少同一区域内不同民族间的政策差异，避免区域间的民族利益冲突和民族矛盾，使各族人民共享政策红利和发展成果。

虽然国家对民族地区的援助力度不断加大，但却无法扭转民族地区与其他地方发展差距逐步扩大的趋势，“输血式”帮扶模式向“造血式”支持模式转变刻不容缓。要在继续给民族地区提供资源、财政和其他帮扶的同时，更加突出以市场手段引导资源配置，帮助民族地区转变思想观念，树立主动发展意愿，提升自我发展能力。

(二)把政策红利更好转化为发展动能

民族地区普遍存在经济基础薄弱、基础设施落后、产业层次较低、人才支撑不足、生态保护制约大等问题。新发展阶段，民族地区实现跨越式发展，需要从政策着手，完善差别化区域支持政策，充分利用政策的导向、分配、调控功能，发挥政策的正向效应。同时，要善于把政策红利更好转化为发展动能，一方面，民族地区要突破自身发展条件和瓶颈制约，激发内生潜力；另一方面党和国家仍需提供政策支持和帮扶，最大程度释放政策动力。将政策动力与内生潜力有机结合起来，助推民族地区同全国其他地区一样稳步迈进社会主义现代化。

民族地区加快发展，最重要的是立足民族区域自治制度优势，发挥好差别化区域支持政策效用。

优先支持民族地区的改革创新。积极出台相应的差别化政策予以支持，进一步加大优惠政策的倾斜力度。尝试“自下而上”地提出差别化政策的制定意见，地方政府要做好相关政策的衔接，要讲清楚扶持不是因为少数特殊，而是为了增进民族团结，实现共同富裕。

继续实施针对民族地区的扶持政策。地方政府要建立动态补助机制，降低创业创新的门槛；各部门对相关惠民政策、工程与项目等的支持，要保持一定的连续性和弹性。继续在财政政策和金融政策上予以扶持，推进民族地区公共服务均等化，引导和鼓励各类金融机构加大对民族地区经济社会发展支持力度。注重民族地区扶持政策的“政治意义”，让民族地区的扶持过程成为增进铸牢中华民族共同体意识的过程。

不断加大资源开发与生态补偿政策扶持力度。民族地区要根据生态主体功能分区，继续实施多元的生态保护和补偿政策，积极探索“人才培训、资金补助、共建共享、产业转移”等补偿方式，依法逐步建立并完善多元化的生态保护补偿机制。

民族地区加快发展，最终还是要向改革要动力、要活力。

把产业发展作为民族地区实现高质量发展的重要抓手。民族地区加快发展要完善产业发展的创新政策，以产业创新发展为导向，积极引入新兴产业和高新企业，加快新旧动能转换。要优化产业发展总体布局，依托资源禀赋，把握外部环境，找准产业发展趋势，推动产业结构优化升级。要将技术、知识、人才等先进要素有机融入产业发展各环节中，激发内生动力。

找准切入点主动融入新发展格局。要以供给侧结构性改革为主线，加强新型城镇化建设，促进农牧业转型升级，把电子商务作为经济转型的助推器，打响民族地区优质产品品牌。要补齐短板，推动基础设施建设特别是新基建进一步向民族地区布局。要继续深化重点领域改革，在市场要素流动、科技体制改革、信用体系建设和营商环境上多下功夫。要积极融入“一带一路”建设，抓住发展机遇，整合国内外资金、技术和人才等资源，着力发展高水平开放型经济。

民族地区加快发展，最关键的是解放思想、自力更生。

发挥好先天优势。要摸清家底，全面梳理本地区各类资源禀赋，包括风、光、水、热、石油、天然气、煤等能源情况，劳动力、资本、土地、技术、管理等生产要素情况，以及生态环境、文化传统、基础设施、公共服务等社会情况，找准突破口，探索一条符合地区实际的特色发展道路。要立足资源禀赋，以科技创新为支撑，将资源优势转化为产业优势，大力培植优势产业，加快发展民族特色产业，打好“民族牌”“文化牌”“旅游牌”“生态牌”，为高质量发展提供坚实支撑。

利用好发展落差。民族地区尽管在一些方面暂时处于下风，但往往具有后发优势，如开发强度低意味着发展空间大；资源条件好意味着腾挪空间大。民族地区要利用好发展落差，充分发挥开发空间大、要素成本低、环境污染少等后发优势，进一步理清思路、明确重点、厚植优势、顺势而为，借鉴先进地区经验，变后发劣势为后发优势，实现跟随战略向赶超战略的跨越，逐步缩小差距，促进高质量发展。

民族地区加快发展，最根本的是增强文化认同、坚定文化自信。

激发民族自信心、自豪感。外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因总是通过内因而起作用。要充分尊重民族地区各族群众发展意愿，动员他们通过努力奋斗改变家乡落后面貌，变“要我发展”为“我要发展”，变“国家的事”为“自己的事”，变“输血援助”为“造血自助”，变“救济发展”为“全面发展”，广泛调动各民族主体的积极性、创造性，让他们在主动参与中产生幸福感、获得感。

从民族文化中汲取精神力量。千百年来，我国各族人民在生产生活实践中，创造出了丰富多彩的民族文化，这些文化是民族地区历史发展的见证，也是少数民族群众宝贵的精神财富。要推动各民族文化的传承保护和创新交融，促进各民族文化大发展大繁荣。要坚持创造性转化、创新性发展，充分彰显各民族文化的时代价值。要注重从民族文化中挖掘、提炼、阐发、宣扬民族精神（如蒙古马精神），使之成为民族地区生命力、凝聚力和创造力的不竭源泉。

增强文化认同、形成精神纽带。要提振文化认同的底气和信心，推广普及国家通用语言文字，建立常态化、长效化的民族团结进步宣传教育机制，强化人文化、大众化、实体化宣传教育，并将之贯穿于干部教育、国民教育、社会教育全过程，使党的民族政策深入人心。要抓好铸牢中华民族共同体意识的历史研究和理论研究，阐述好、宣传好各民族休戚与共的关系。