我国东北地区陆海统筹的空间尺度与实施路径研究

郭建科 董梦如 韩增林 王 利 许 妍

1.教育部人文社科重点研究基地海洋经济与可持续发展研究中心 大连116029

2.辽宁师范大学海洋可持续发展研究院 大连16029

3.辽宁师范大学地理科学学院 大连116029

4.国家海洋环境监测中心战略规划室 大连116029

1 陆海统筹的研究进展

沿海地区是产业和经济要素最为集中的区域， 其经济地域系统内在的包含海洋经济和陆域经济两大部分， 依托海洋资源是沿海地区最大的优势。 然而在沿海区域产业经济活动高度集聚的过程中也暴露出海洋和陆域经济间的重重矛盾[1]， 海陆经济的统筹协调发展是解决这些矛盾的有效途径。 基于此， 我国学者在综合考虑陆海自然与社会经济属性的基础上， 从区域发展战略的高度提出陆海统筹思想[2]。 此后， 国家在“十二五” 规划中明确提出： “坚持陆海统筹， 制定和实施海洋发展战略， 提高海洋开发、 控制、 综合管理能力”。 “十三五” 规划则表述为： “拓展蓝色经济空间， 坚持陆海统筹， 壮大海洋经济， 科学开发海洋资源， 保护海洋生态环境， 维护我国海洋权益， 建设海洋强国”。 “十四五” 规划也提出“坚持陆海统筹， 发展海洋经济， 建设海洋强国”， 同时提出建立“地上地下、 陆海统筹” 的生态环境治理制度。 可见，陆海统筹已经成为我国建设海洋强国， 处理海洋和陆地关系的基本方针。

随着“陆海统筹” 概念的正式提出及不断发展，学术界对其关注度不断提升， 并率先在内涵及战略研究方面形成热烈讨论。 这种讨论在定性和定量方面形成了不同的研究趋向。 （1） 定性研究关注战略内涵解读、 战略对策及实施路径等方面。 如， 韩增林等、曹忠祥等分别从经济地理和国家战略角度剖析了陆海统筹的内涵[3-4]； 徐加明研究了构筑陆海产业统筹发展新格局的路径和对策[5]； 张海峰等从国家战略体系出发， 探讨了我国推进陆海统筹的战略取向[6]。 （2） 定量研究侧重陆海统筹水平的指标体系和识别技术方法。 从研究方法上看， 主要包括数据包络分析、 灰色关联度模型、 耦合协调度模型、 核密度估计模型等。如， 韩增林等基于陆海统筹视角， 运用数据包括分析方法分别测算了科技进步和交通运输对我国沿海地区海陆经济的贡献水平[7-8]； 頔杨羽 等应用核密度估计模型测算了环渤海各城市的陆海统筹度[9]； 赵昕等利用耦合协调度和灰色关联模型测度了我国海陆经济的耦合协调度及海陆经济系统内部的关联度[10]。

随着研究的不断深入和国际空间治理体系发展的现实需求， 学者们对陆海统筹的研究正逐渐转移到对技术方法的创新及在不同领域的实践应用上， 不断尝试分析陆海统筹在国土空间开发[11-12]、 海岸带规划管理[13-14]、 生态环境保护[15]等具体方面， 相关的理论短板、 实践困境和技术瓶颈逐渐成为讨论的焦点问题，研究角度和研究领域不断丰富。 （1） 理论方面， 陆海统筹的原则、 内涵及目标等基本理论问题研究相对集中， 而对于陆海统筹的科学基础， 包括海岸带尺度内人-地-海交互作用的要素系统和作用途径， 以此为基础建立的海陆间要素交互作用和资源优化配置的空间法则、 实施载体和优化途径尚不清晰。 这些基础性研究对于陆海统筹的全方位治理体系建构至关重要。在陆海统筹战略的顶层设计方面， 涉海业务及管理部门的分工协作机制， 陆海统筹与其他战略的协同问题涉及相对较少， 这也是关系到下一步陆海统筹如何更好贯彻落实的关键问题。 此外， 陆海统筹的国际视野研究不多见， 新发展格局下， 应进一步探讨如何通过陆海统筹推动双循环互促。 （2） 实践应用及技术支撑方面， 陆海统筹规划的考核约束机制， 市级层面对于陆海统筹的具体落实， 不同领域统筹陆海关系的目标、 衡量指标等尚不清晰。 不同区域陆海统筹的模式、 实现路径、 空间尺度分解等研究相对较少， 理论研究的深度和质量仍有待提升， 技术方法的应用有待突破， 研究领域也需进一步扩展（图1）。

图1 陆海统筹研究进展

2 陆海统筹的内涵与空间尺度

2.1 内涵

陆海统筹思想发展之初， 并未明确提出“陆海统筹” 这一概念， 仅是对海陆产业及海洋与陆地间关联的初步探索。 1995 年， 韩忠南提出海陆一体化开发是充分发挥海洋资源优势的有效途径[16]。 1996 年， 张耀光提出海陆产业结构呈现综合、 多元和开放的趋势[17]。 随后学者们逐渐开始了更深入的探索， 2004 年张海峰首次提出“海陆统筹， 兴海强国” 的观点[18]，认为“陆海一体原则” 是建成海洋经济强国的战略原则之一， 提出照顾好海洋与陆地的关联， 统筹兼顾，使二者融为一体。

从地理学看， 陆海统筹是指在区域社会发展的过程中， 将陆海作为两个独立的系统来分析， 综合考虑二者的经济、 生态和社会功能， 利用二者之间的物流、 能流、 信息流等联系， 以协调、 可持续发展为理念， 对区域的发展进行规划， 并制定相关的政策指引， 以实现资源的顺畅流动， 形成资源的互补优势，强化陆域与海域的互动性， 从而促进区域又好又快发展[7]。 陆海统筹要求从陆海兼备的国情和区情出发，通过海陆资源开发、 产业布局、 交通通道建设、 生态环境保护等领域的统筹协调， 促进海陆两大系统的优势互补、 良性互动和协调发展[8]， 最终形成依托陆地和海洋空间的政治、 经济、 社会、 文化、 军事和生态的安全稳定与可持续发展。 从地方政府可行的方案来讲， 陆海统筹主要从陆海资源统筹管理、 陆海经济统筹发展、 陆海环境统筹管理、 陆海灾害统筹防范、 陆海科技统筹创新[19]等5 个方面加以推进和落实。

2.2 空间尺度

海陆关系是构建国家空间治理体系需要处理的基本矛盾， 加强陆海统筹发展可以筑牢国家发展的战略纵深， 提升地理空间的系统韧性， 综合运用海陆国土的互补优势， 实现海陆资源配置和经济布局的空间秩序。 陆海统筹在空间维度的内涵主要包括两方面。（1） 在不同区域、 不同空间尺度具有不一样的表现形式和实现路径， 具有空间维度的系统性和层次性。（2） 陆海统筹在同一空间尺度内部， 也是一个体现在多个维度或层面的系统工程， 是一个包括战略层、 规划层、 工程层等多个维度的系统谱系[20]。 从3 个谱系看不同空间尺度下陆海统筹的实践， 战略层即明确陆海统筹的发展方向， 重在战略引领； 规划层即在战略指引下明确并系统化实现战略目标的任务、 途径、 项目和工程， 并提出保障措施， 重在规划指导； 工程层即战略规划的具体实施， 重在围绕重点任务推动工程落实。 在国家、 省和市级等不同尺度内， 需要分别从战略层、 规划层、 工程层等多个维度有效互动、 协同推进陆海统筹发展。

国土空间管控是陆海统筹战略与规划的有效衔接， 是对国土空间各类开发保护活动的科学谋划与管理安排， 是进行国土空间宏观调控和微观管理的重要政策工具[21]。 不同层级的国土空间规划要围绕本区域陆海统筹发展的主要矛盾， 对陆海统筹战略的系统目标进行逐项分解和贯彻落实。 国家、 省、 市三大尺度的陆海统筹目标与任务均通过战略层、 规划层和工程层三个维度体现， 空间管控则是陆海统筹空间治理的具体体现（图2）。 国家层面， 兼顾发展和安全， 统筹考虑海陆发展的有效空间和战略纵深。 从资源优化配置和系统整合的角度， 确定不同地带、 不同区域因其海陆地理环境和区位所应承担的陆海统筹的战略功能， 这种功能与某一地带或区域参与国际循环特定战略方向的任务有关， 也与该区域融入国内循环的地域功能密切相关。 通过海陆空间适宜性和承载力容量，确定拓展空间和约束清单， 规范空间利用的容量和边界， 为下层规划提供战略指引和分区目标。 省域层面， 重点处理好内陆中心城市与沿海城市的关系， 海陆重大交通网络或基础设施联通， 重大产业布局、 优化及重组， 为陆海统筹相关的战略工程提供承载空间。 根据本省的主体功能及用地用海开发保护利用现状， 将本省承担的陆海统筹战略目标进行细化和分解， 制定详细分区分类管控措施。 市域层面， 是陆海统筹战略目标实现的基本单元， 重点是围绕海岸带陆海交互作用、 要素系统和行业分工， 细化项目和工程清单， 根据三区三线等各类管控边界， 通过部门协同合作实现陆海统筹政策措施落实落地。 县区级陆海统筹治理的类型区和功能目标相对较为单一， 因此， 应在市级管控的基础上执行分项任务目标， 为市级管控提供支撑。

图2 陆海统筹的空间尺度及目标分解

3 东北地区陆海统筹发展的问题导向

3.1 东北地区在国家陆海统筹战略的地域功能

从国际上看， 东北地区主要承担我国东北亚战略方向的地缘功能， 是我国融入东北亚国际经济循环之锚， 在国家陆海统筹发展格局中具有特殊重要的地域功能。 首先， 我国东北是一个海陆兼备的沿海地区，是我国唯一与东北亚各国均有陆地或海上边界的大区， 因此， 东北地区在国际地缘结构中的基本属性是： 我国连接东北亚各国和中蒙俄欧经济走廊的地理枢纽。 其次， 东北地区的海陆区位及彼此的交互作用也具有特殊性。 辽宁濒临渤海和黄海， 具有漫长的海岸线和丰富的港口资源， 扼守京津的海上门户； 吉林濒临日本海， 与俄罗斯、 朝鲜交界。

从国内看， 东北地区在许多陆海产业链和供应链安全方面均占据国内经济循环的重要位置， 其装备制造、 临港造船、 粮食生产、 海产品繁育、 欧亚大陆桥和国际航运网络等多方面具有举足轻重的地位。 东北地区沿海地带是环渤海大湾区的重要组成部分， 环渤海经济圈作为我国北方经济发展的增长极， 需要在陆海产业联动、 科技创新、 生态环境保护、 海洋权益维护等多方面承担国家陆海统筹发展的核心功能。

3.2 东北地区在不同尺度陆海统筹发展面临的突出问题

3.2.1 东北地区层面

长期以来， 东北地区作为老工业基地， 人口、 产业集聚偏向内陆， 海洋经济发展落后， 沿海地区没有发挥应有的优势， 海陆发展不协调的问题十分突出。从国际上看， 东北地区虽然是东北亚各国地理联系的交汇地带， 但由于东北亚复杂的地缘政治环境， 东北地区并没有成为东北亚经贸联系的枢纽， 中蒙俄欧经济走廊也没有真正成为货畅其流的联系通道。 吉林虽临日本海却没有出海口， 仍无法发挥沿海地带的诸多功能。 东北振兴不仅仅是重塑东北参与国内经济循环新优势的必然选择， 也是促使我国更主动融入东北亚国际循环的形势倒逼。 从国内看， 东北地区仍然表现为同类型区的简单叠加， 没有发挥三省一区“1+1+1＞3”的协同效应， 陆海统筹的短板表现得尤为突出。 一方面， 在对接“一带一路” 倡议， 畅通中蒙俄欧经济走廊的大通道建设方面， 三省一区各自为政， 与蒙古的经贸互动停滞不前。 另一方面， 东北三省及四大核心城市在招商引资、 产业开发方面的恶性竞争愈演愈烈， 丰富的海洋资源和发展海洋经济的比较优势没有转化为区域振兴和转型升级的竞争优势， 导致沿海产业发展同质化严重， 生态环境恶化明显， 海陆经济发展的矛盾十分尖锐。 从空间层面看， 存在产业布局不合理、 空间利用率低、 区域内部联系不足等问题， 导致空间分割与恶性竞争严峻， 一体化协调机制缺失，新动能培育尚未实现突破性进展。

3.2.2 省域层面

省级政府是国家陆海统筹战略实施的责任主体，沿海省份必须有别于内陆省份， 体现沿海特色， 在国家治理框架内形成并强化陆海统筹治理体系。 辽宁作为东北地区唯一有出海口的省份， 具有漫长的海岸线和广阔的管辖海域， 但其在陆海统筹发展方面也存在诸多问题。 （1） 没有建立有效的海洋治理体系和管理机制。 与多个沿海发达省份相比， 自2018 年机构改革以来， 辽宁在海洋厅撤销的同时， 没有及时建立起统一有效的海洋事务管理机制， 涉海事务分散凌乱， 海洋产业、 海洋科技、 海洋环保等工程项目推进缺乏协同互动， 效能不足。 （2） 沿海城市与内陆城市空间分治， 互动乏力。 辽宁有6 个沿海城市及8 个内陆城市， 以沈阳为中心形成的沈阳经济区和以大连为核心形成的辽宁沿海经济带均上升为国家战略。 辽宁具有更典型的内源型双核空间结构[26]， 作为中心城市的沈阳与作为门户城市的大连相距较远， 两城经济实力相当， 行政层级相同。 沈阳经济区与辽宁沿海经济带空间分治的本质是将以内陆中心城市为核心的陆域经济与以门户港口城市为核心的海洋经济一分为二， 没有从陆海统筹的角度构筑一体发展、 海陆互动的统一体， 这种空间分治与两大城市原有的均势相叠加， 进一步加剧了冲突与内耗。 （3） 沿海经济带内部各城市协同不足， 竞争恶化。 长期来看， 沿海经济带受地域条件局限， 布局分散， 向心集聚程度偏低，这对于海洋经济大发展是极为不利的， 表现最明显的就是港口经济的恶性竞争不断加剧。 因此， 辽宁陆海统筹发展面临的不仅是海洋经济的低存在感， 还表现在沿海各城市海洋经济各自为政， 蚁群经济， 导致海洋经济规模效益差， 结构性矛盾突出。

3.2.3 市域层面

市域层面的陆海统筹发展要求所有沿海地级城市内部都应形成陆海统筹的发展理念、 治理体系和推进措施。 东北地区真正的沿海地带包括辽宁省沿海6 个城市， 其中， 大连作为核心城市发挥着龙头作用。 这里仅以大连为例对市域层面陆海统筹发展面临的问题进行分析。

（1） 沿海城市普遍尚未树立“大海洋经济” 的观念意识。 从国家或省级尺度看， 海洋经济所占比重仍偏低， 区域经济发展的重心仍是陆域经济， 但沿海城市则大不相同， 海洋产业、 临海产业和临港产业都是直接或间接依托海洋资源或临海区位发展起来的产业。 因此， 沿海城市应将海洋经济作为发展重心， 充分发挥和合理利用海洋资源、 海洋要素、 海洋区位等优势。 但时至今日， 从政府到学术界， 沿海城市对海洋经济发展的重要性和迫切性的认识均不够充分， 仍旧是明显的“大陆思维”， 往往将填海造陆、 捕捞养殖视为发展海洋经济、 拓展产业空间的便捷通道。

（2） 从规划层看， 沿海城市的发展规划和空间规划均未能形成陆海统筹的规划理念和规划框架。 一方面， 包括大连在内的大部分沿海城市国土空间规划实践， 仍仅将陆海统筹与海洋经济模块融为一体形成独立模块来体现， 并没有真正从陆海统筹的视角对整个沿海国土空间开发利用和保护进行一体化部署和设计。 另一方面， 海洋经济发展规划、 海洋空间规划作为涉及广、 综合性强的规划， 在许多沿海城市仅作为专项规划或单独的一章去体现， 具体任务由相关职能处牵头开展， 层级较低， 协调不力， 缺乏约束力。

（3） 许多沿海省份机构改革简单照搬国家， 沿海市又照搬省级政府， 没有突出海洋的重要地位， 海洋治理体系和海洋经济推进机制失灵。 就大连而言， 表现在5 个具体方面。 其一， 市级政府缺少海洋经济统一战略和行动方案， 陆海统筹发展缺乏统一平台和统一机制。 其二， 海洋经济发展缺少路径、 缺少抓手、缺少平台、 缺少主攻方向。 其三， 海洋经济发展方式落后， 资源利用粗放， 新兴产业薄弱。 其四， 由于尚未建立完善的海洋治理体系， 导致海洋领域各类资源要素系统整合不够， 合力不足。

4 东北地区陆海统筹发展的实施路径

4.1 从东北地区看

陆海统筹能否落实或能否具有生命力， 关键看是否能有利于解决发展中面临的问题。 首先， 看东北振兴的核心问题是什么？ 其症结根源是传统动能衰退，体现在“一个消失” （人口红利消失）， “两个集中”（尚未根本解决的体制性、 机制性矛盾的集中爆发，长期积累的经济结构问题的集中爆发） 和“三个衰退” （资源性衰退、 结构性衰退、 体制性衰退）。 其次， 看陆海统筹是否有助于东北问题的解决？ 如何解决？ 陆海统筹的本质是“战略空间互动”， 这种互动不仅要有利于海陆空间本身， 更要从国内外空间、 区内外空间、 沿海与内陆空间、 现实空间与发展空间等多维度， 内引外联， 陆海统筹促进双循环互动。 一方面， 从国内大循环看， 要发挥沿海地区的海陆区位优势， 通过融入环渤海大湾区， 创新珲春临海经济模式， 不断增强融入国内经济循环的地域特色。 在治理体系上， 形成更加有效的省际协作机制， 打通陆海无法统筹的制度障碍。 建议设立海洋事务委员会， 或由国家发改委牵头建立协调机构， 明确省级、 大区域的陆海统筹战略方向， 推动涉海事务的战略统筹和宏观协调。 另一方面， 从国际大循环看， 要善于将东北地区的海陆区位、 通道、 资源和产业优势转变为融入国际大循环， 特别是东北亚循环和中蒙俄欧经济走廊的出发点， 促进东北地区早日发展成为名副其实的中蒙俄欧经济走廊和东北亚区域经贸合作的枢纽。 具体体现在以下三方面。

（1） 注重发挥海陆双向优势， 海陆联动实现东北与国际国内互联互通， 紧密对接“一带一路” 倡议，打造中日韩自贸区和东北亚自由贸易先行区。 ①打通与蒙古的多条联系通道， 吸引日韩输欧货源在辽宁港口开展海陆联运， 贯通东北陆海丝路。 东北地区是东北亚建立陆上通道最便利的地理枢纽， 东北的“陆上丝路” 具有物流成本低、 途径国家少、 手续简便等优势， 应积极探索国际合作新模式， 加强与欧洲、 俄罗斯的经济联系， 构建欧亚大陆的互联互通网络。 ②创新引领加快吉林珲春向海经济和国际贸易跨越发展，与辽宁海洋经济形成双向互动。 ③以大连等东北港口为基地， 提前部署建设北极航线母港， 从海陆两个方向加强与俄罗斯在油气资源、 物流通关、 北极航运等方面的交流合作， 互联互通。

（2） 扩展东北与国内其他区域的联系， 强化海向和陆向双向通道。 东北偏居一隅， 主要通过京沈线与关内联通， 海上航运联系以货运为主， 人员联系及其所带动的社会文化交流尚存在明显短板。 ①硬件看，今后应围绕渤海跨海通道建设， 采取多种途径， 不断提升与山东半岛等南方沿海省市的客货通达性和联系水平。 ②软环境看， 需大力普及海洋观念， 弘扬海洋文化， 形成海洋意识， 实现与其他沿海地区海洋文化的交流互动。

（3） 强化沿海与内陆互动， 以海洋增量空间为切入点， 实现陆域现实空间拓展。 一方面， 要形成海陆要素双向流动， 构筑陆海统筹发展的要素网络和经济联系。 另一方面， 将海洋经济作为增量空间， 依托传统优势产业和科技力量转身向海， 从而带动相关产业转型升级。 海洋产业具有技术门槛高， 对陆上基地依赖较强的特点， 海洋产业发展壮大、 高质量发展的过程也是陆域产业空间拓展和系统整合的过程。

4.2 从辽宁省看

从问题导向出发， 辽宁加快陆海统筹发展的关键是围绕两大核心城市， 促进沿海城市与内陆城市互动发展。 即围绕“中心—门户” 式双核点轴系统， 充分发挥增长核心的集聚效应和带动作用， 加强“辽中南城市群” 和“沈大经济带” 的海陆互动， 实现海陆经济一体化和海陆空间互联互通。 与其他省份相比， 辽宁省内“沈大” 两个核心城市的集聚效应仍大大强于辐射作用， 依托资源优势形成的传统重化工业的分散布局限制了集聚规模和集聚过程。 当前， 辽宁的海洋经济发展仍处于爬坡期， 海洋经济发展的要素系统和产业支撑系统发育尚处于较低水平。 因此， 海洋产业作为新的潜力空间必须坚持以核心城市为主阵地的发展思路， 进而提升海洋经济的发展效能， 促进两大城市融合发展。

（1） 回归“辽中南城市群” 治理框架， 从战略规划、 产业项目到基础设施配套等多方面构筑两大城市互动发展的治理体系。 省级层面要明确沈阳和大连的职能分工， 各有所为， 有所不为。 沈阳有优势的， 进一步支持沈阳做大做强； 涉海产业或大连有优势的，要支持大连发挥龙头带动。 省级层面要减少由行政手段处理经济事务的惯性， 市场的问题交给市场， 切忌“缺位” 和“越位”。

（2） 加快海洋事务管理体制机制的优化调整， 形成陆海统筹、 一体化治理的局面。 与许多海洋经济强省相比， 最近的辽宁机构改革并没有体现海洋特色，涉海事务缺少了一体化的协调机制， 对海洋经济发展壮大和陆海统筹发展影响较大。 建议辽宁省应尽快在本轮机构改革基础上， 重点优化涉海事务管理职能，设立海洋发展委员会， 负责对各部门涉海事务进行监督协调审核。 各个部门和行业应设置海洋专项， 体现海洋事务应有的分量和比重。

（3） 以辽宁沿海经济带发展规划为总领， 做好海洋经济发展的顶层设计， 绘制海洋经济发展路线图，拟定涉海事务具体行动方案。 一方面， 辽宁沿海经济带发展规划与一般的区域规划不同， 不是简单的6 个沿海城市的叠加， 而是要突出体现沿海地带的区域功能， 因此， 这个规划应兼有“辽宁省海洋经济发展规划” 的功能。 另一方面， 辽宁沿海经济带是整个东北地区的黄金海岸， 沿海经济带发展规划还要明确6 个沿海城市如何与相应的内陆城市互动发展， 明确为内陆城市提供哪些服务， 如何与内陆城市开展合作等，因此， 这个规划也承担着贯彻落实陆海统筹的重任。

（4） 从顶层设计与调控、 市场主导两方面， 推动辽宁沿海经济带内部各城市、 各产业协同发展， 互利共赢。 其一， 重点在海洋资源开发利用、 海洋产业培育成长、 海洋生态环境保护、 海洋治理体系构建等方面形成合力。 在海洋要素汇聚、 产业集聚和重大产业项目布局方面， 着力发挥大连的龙头带动作用， 支持大连在全省海洋经济系统整合中发挥主导作用， 充分提升核心城市承载能力和集聚势能， 大幅提升大连在同等沿海城市中的吸引力， 以大连海洋经济发展势能提升辽宁全省海洋经济势能。 其二， 在基础设施配套和沿海城市为内陆城市提供服务方面， 充分发挥省级政府的统筹协调机制， 其中一个重要的任务就是加强港口资源整合力度。 目前， 招商局主导下辽宁港口集团发展已经进入新的阶段， 但并不意味着省级调控可以缺位， 相反， 今后更要加强对招商局主导下港口运营的监督与监管。 当前最紧迫的任务是尽快建立招商局、 辽宁省和大连市三方协调合作机制， 在港口物流运营与地方港口经济耦合、 空间规划协同、 重大项目配套等多方面协调一致， 否则资源整合带来的就不是乘法效应而是除法效应。 其三， 积极争取纳入国家各类海洋专业平台或节点， 在国家海洋强国建设的支撑体系和节点中占据应有位置。 如国家级海洋经济示范区， 以及海洋产业、 海洋科技、 海洋环境保护、 海洋教育与人才培养等国家级平台。

4.3 以大连为例

这里以大连为例说明沿海城市内部推动陆海统筹发展的实施路径。

从地域范围、 产业发展和财政支配能力等方面看， 沿海地级以上城市是我国落实陆海统筹方针最基本的责任主体。 以大连为例， 其陆域国土空间任意一点到海的直线距离小于60 千米， 大部分沿海地级城市管辖海域面积均超过自身陆域面积。 因此， 就沿海城市而言， 陆海统筹发展涉及经济社会发展的方方面面， 需要明确沿海城市陆海统筹的主要任务和目标是什么？ 哪些是海洋经济？ 哪些是陆域经济？ 相关部门责任如何区分或如何协同等问题。

我们认为， 海洋经济是综合利用海洋资源、 海洋区位和各类海洋要素来开展涉海经济活动， 并具有综合性、 开放性和复杂性的产业门类。 由于许多产业的产业链、 供应链的不同环节具有不同的陆海属性， 给海洋经济统计、 界定带来更多的模糊性。 虽然仅从统计指标看， 海洋经济比重相对较小， 但涉海经济却是沿海城市经济系统的基本底色。 具体看， 可从以下4个方面推动沿海城市陆海统筹发展。

（1） 制定具有海洋特色的区域发展规划， 形成陆海统筹的沿海国土空间规划管控体系。 其一， 以海岸带为核心， 做好海洋特色的区域发展五年规划， 构筑海陆一体化的产业发展格局。 在制定产业或行业规划或政策、 法规、 重大项目推进等多方面事务中应体现出海洋应有的分量或对海洋的重视， 不应将海洋发展规划与区域五年规划割裂开来。 其二， 沿海城市推动陆海统筹发展的核心是以港口、 海岸线为轴集中配置海陆资源， 优化“三生” 空间。 围绕港口、 岸线、 海岛等海洋要素， 以海岸带为轴， 集中配置各类生产要素， 依据对岸线的依赖程度形成海陆一体化的产业布局和空间组织模式， 并以此为基础进一步优化生产、生活和生态空间（图3）。 如何实现海陆一体化的产业布局和空间组织， 关键是要构建海陆一体的产业链。因此， 沿海城市应重点围绕海洋产业选择、 产业链优化设计、 产业空间布局以及产业运行的内部组织问题， 根据海洋要素与各主导产业及产业链的关联关系， 划分产业功能区， 确定集中与分散原则、 模式和实施方案[22]。

图3 按产业对海洋要素依赖程度形成海陆一体化产业空间组织模式

（2） 培育和完善海洋经济发展的支撑系统。 产业发展有赖于全要素交流汇聚。 沿海城市具有丰富的海洋资源禀赋， 但这种比较优势并不一定形成竞争优势。 因此， 只有吸引和汇聚足够的涉海人（才） 流、物流、 资金流、 技术流和信息流， 才能形成完善的海洋经济发展支撑系统。 第一， 发挥大连雄厚的科教优势， 培育和吸引各类海洋科学技术人才。 围绕涉海重点学科、 重点专业、 重点实验室， 打造海洋人才培养孵化基地， 将各类型各层次涉海人才纳入城市紧缺人才发展目录， 提供一系列配套的引育优惠政策， 使大连真正成为海洋人才集聚的高地。 第二， 围绕大连东北亚国际航运中心和“东北陆海丝路枢纽” 建设， 以国际自由港为奋斗目标， 不断优化港口集疏运系统，提升海陆交通物流衔接水平， 为产业发展提供开放、优质、 高效的物流服务环境。 第三， 建立多层次多元化海洋经济金融服务体系， 采取优惠政策吸引民间资本投资海洋新兴产业。 不断扩大市级海洋经济风险投资基金规模， 大力促进涉海类小微企业、 生产线服务业和海洋新经济新业态的创新发展。 第四， 依托优势产业龙头企业和现有科技基础， 积极申报融入国家级海洋重大科技平台， 形成原始创新、 成果转化、 产业化中试基地等涵盖海洋科技创新全链条的平台体系，不断锻造实验室创新的长板， 补足成果转化产业化的短板， 构建产学研一体化的海洋科技创新网络。 第五， 打造海洋经济发展的“现实—虚拟” 空间， 形成海洋经济发展、 产业孵化、 信息交流、 资源共享的信息高地。 一方面， 依据产业与海洋要素的相关度， 建设若干海洋产业集聚区或海洋产业园区， 打造海洋流动资源共享与信息交流互惠的现实空间， 形成具有鲜明海洋特色的产业园区。 另一方面， 瞄准海洋大数据和海洋新基建， 依托金普新区“大连数谷” 优势， 用数字化和新基金为海洋经济赋能助力。

（3） 建立陆海统筹发展的治理体系， 营造海洋经济大发展的软环境。 第一， 建议在市委成立海洋强市工作领导小组或海洋发展委员会， 由书记担任第一责任人， 对海洋强市发展规划、 路线图及行动方案予以审定。 第二， 围绕海洋强市和陆海统筹发展， 做好贯彻落实。 在进一步摸清海洋资源、 环境、 企业、 科技人才等家底的基础上， 摒弃将战略、 规划限制在空间层面、 区域层面的做法， 聚焦更具体的目标和主体，做好产业、 企业、 平台、 政策、 项目、 技术、 人才等阶段性目标、 办法和具体政策。 第三， 精准施策， 综合“政产学研金服用” 的全要素网络， 围绕好的产业、 好的企业、 好的项目， 从做好做精一个或多个环节为企业解决困难， 从做大做强一个或多个龙头企业为产业发展疏通障碍， 从产业链到供应链为提升海洋产业发展后劲和经济效益助推助力。 第四， 挖掘海洋文化， 打通城市“海洋文脉”， 重塑具有海洋特色的“大连精神”。 大连作为东北开放之窗、 东北门户， 应在新时代为区域振兴开先破题。 以新时代大连文化挖掘与精神重塑为突破， 围绕大连开放包容、 开拓创新、 劈波逐浪的精神， 鼓励文艺界、 科技界、 教育界挖掘大连海洋文化特色， 推出体现新时代开拓精神、创新精神的文艺作品， 为新时代改革创新突破、 迎难而上培育打磨思想武器。 应围绕港航精神、 渔民文化、 跨海闯关东新篇等， 打造高品位、 高层次、 高显示度的海洋特色文化街区、 文化艺术广场、 文化创新空间， 提出与城市品位相称的海洋艺术街区、 文化品牌。

（4） 以美丽湾区建设为核心， 优化滨海人居环境， 陆海统筹促进生态文明。 第一， 以海湾治理统筹产业调整、 陆源污染削减、 跨区生态保护等目标任务， 落实治理责任， 实施精细化管理。 进一步完善湾长制， 形成常态化协同治理机制， 积极打造美丽海湾示范样板区。 第二， 以重点海湾为核心， 以滨海湿地、 关键岸线、 海洋保护区和海岛为主要节点， 加强保护与修复， 通过生态修复重点工程， 促进海洋生物多样性， 提升海洋生态系统质量和稳定性。 第三， 打造高品质亲海空间， 实现亲海空间人工景观与自然景观的高效融合， 加强亲海空间基本公共服务供给， 提升公众获得感、 幸福感和安全感。 第四， 不断提升海洋生态环境监测预警和海洋灾害、 海洋突发公共事件应急响应能力。