整体性治理：乡村治理之道

李增田，韩 青

（天津商业大学公共管理学院，天津 300134）

1 问题的提出

实施乡村振兴战略是党中央为实现“两个一百年”奋斗目标，把我国建成社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的重大战略部署。有效治理是乡村振兴的重要根基和保障，只有得到有效治理，乡村振兴的各种资源才能得以有效组织和运用，从而得以持续性发展。

学术界对乡村治理有效性的研究有宏观和微观两个层面，宏观层面主要是围绕政社关系和城乡关系展开。就政社关系而言，杜鹏[1]认为国家政治调控弱化了村庄政治的制度基础，只有找回村庄政治，重塑政社关系，才能促进乡村有效治理；张红阳[2]认为国家权力在乡村社会面临的新型危机，即“悬浮型供给”可能会冲击国家基层政权的合法性，使乡村治理走向无效。就城乡关系而言，贺雪峰[3]从重要性角度出发，认为正确理解城乡关系是有效实施乡村振兴战略的前提；苏小庆等[4]认为城市偏向政策是我国农业农村发展滞后的主要原因，当以良性社会治理联动对接“善治城镇化”与“乡村治理有效”。在微观层面，对乡村治理有效性的研究主要集中于治理资源和治理机制。吴理财等[5]认为乡村经济只有在集体经济和家庭经济两方面都得到发展，才能为乡村振兴提供物质基础。张登国[6]认为青年第一书记通过参与基层治理为乡村振兴注入了鲜活的力量，乡村治理有效依赖“青年第一书记”制度的发展与完善。乔慧波[7]认为我国农村存在丰富的非正式制度资源，其中蕴含了大量的可以运用于乡村治理中的道德规范。谢小芹[8]提出与“地域性治理”相对的“脱域性治理”，其核心在于治理流动性事物；陈涛等[9]构建“箱式治理”，认为自治是“硬法”和“软法”约束下的弹性治理，自治、法治和德治互构为一个“箱式治理”结构，乡村治理就是在这样的箱式结构中进行的。

无论是宏观还是微观层面，学者们对乡村治理的研究都对实现乡村有效治理具有理论和现实意义。但总体而言，这些研究多是把某一方面作为切入点，进行详细分析与阐释，少有研究从整体性视角来看待乡村治理。随着全面深化改革持续推进，乡村治理环境日益复杂多变，村民利益关联度低，出现集体行动之困境，再加上单一主体受到自身知识、能力、资金等限制，难以积极面对乡村治理中存在的各种棘手问题。新时代背景下，若继续限制其他治理主体参与，难免会影响村级治理的成效。实践也证明，单一主体难以实现治理资源配置的帕累托最优。因此，构建多元主体共治图景、实现合作共治，是解决乡村治理困境的关键路径。本文从整体性视角出发，拟在剖析乡村治理现实困境的基础上，从整体性角度对实现乡村有效治理的路径进行更深入的分析探讨。

2 碎片化：乡村治理的现实图景

乡村治理是国家治理的重要组成部分，从村民自治的探索到十九大提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，无不体现出国家在顶层设计上对乡村治理的重视，精准扶贫、“青年第一书记”“一站式服务”等具体措施更是体现出乡村治理在国家治理现代化的重要性。然而，随着治理场域不断调整与重组，与传统乡土社会相比，当下的乡村社会经历着翻天覆地的变化，并表现出日趋严重的结构性失衡，乡村治理也面临着一系列“碎片化”的挑战和困境。

2.1 管理模式碎片化

从管理模式来看，形成于工业革命时代的官僚制管理模式一直影响着我国的政府管理体制。在管理实践中，纵向各级政府间职责的划分缺乏统一界定，没有明确各自职能，难以做到各司其职、各管一事；横向则存在本位主义、责权不清等问题，最终导致各级政府之间以及各级政府内部的各部门之间协同不够，治理效率大大降低。

具体来说，一方面，乡镇政府作为国家行政体系的末梢，不可避免地被卷入基层治理的中心。然而，由于职责同构的政府管理体制，乡镇政府在实际运作中存在职责交叉、政出多门、本位主义等现象，从而降低了乡镇政府的整体效率，弱化了其乡村治理能力。此外，在倒金字塔形的组织体系下，“上面千条线，下面一根针”的现象使得乡镇干部在科层体系中承担着极为繁重的工作[10]。由于治理任务繁多，乡镇政府极易陷入分身乏术之境，而乡镇干部为了通过绩效考核，在效率和形式之间选择了形式主义，“办事留痕”现象盛行。另一方面，政府的行动空间及其行为选择都取决于财政税收[11]。村委会是基层群众自治组织，由于村财乡管，村委会在人事、经费等多方面都受制于乡镇政府，这导致村委会自治角色模糊、自治程度不高，甚至流于形式。正如有的学者所说，村委会行政化弱化了其治理能力，使“简约治理”异化为“灰色治理”，而要实现乡村治理有效，村委会就必须找回其自治底色。

然而，清楚地界定村委会的自治范围并不是实现乡村有效治理的唯一或最佳途径。一方面，如果行政化的村委会与基层政府的目标能够保持一致，村委会即使行政化也不一定会弱化其治理能力，反而有可能会与基层政府形成合力，促进乡村有效治理；另一方面，如果村委会回归其自治本质，却与基层政府的治理措施等背道而驰，只会加剧行政组织的管理碎片化。目前的问题是，村委会与基层政府在乡村治理这一问题上“各自为政”。因此，如何建构合作机制，使二者形成良好的合作伙伴关系共同致力于乡村治理，是当下乡村治理需要直面的首要问题。

2.2 治理主体碎片化

随着现代化的不断推进，面对复杂化的公共问题，单一行动主体已无法应对变化万千的治理场域，只有多元主体联合起来，复杂问题才能得以解决。但在实际中，乡村治理的主体力量仍然是政府，公众、社会组织等主体的作用尚未得到充分发挥。

一方面，由于城乡不平衡发展持续加剧，为了提高生活质量，包括乡村精英在内的许多农民选择离开乡村公共空间，前往城市谋发展，留下越来越多的“空心村”。青壮年人群的净流出，导致乡村人才长期处于“失血”“贫血”状态，已严重不能满足现代农村发展的需求[12]。此时乡村治理面临的不是存在乡村精英而参与性不高的问题，而是乡村精英分散于经济较发达地区，导致主体联动不够、乡村治理效率低下。

另一方面，“治理有效”仅靠个人主义的农民单打独斗难以形成合力，只有将一个个原子式的农民组织起来，乡村振兴战略才能从文本转化为实际行动[5]。然而，在乡村治理的宏观背景下，基层党组织发展不足，部分党员干部出现不担当不作为、理想信念缺失等现象，在工作中出现贪污、腐败等行为，使基层党组织的权威受到挑战；此外，乡村社会组织是理性小农基于共同利益或习俗而结成的自组织，是乡村治理的重要组织资源，也是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要主体和载体[13]，但由于其发展不足严重导致乡村治理主体缺位。这主要体现在，乡村社会组织结构单一，多为娱乐性组织；社会组织专业化程度较低，成员文化程度不高，对有关乡村政策的解读与正式组织存在冲突；自身发展能力不强，可持续性弱；许多农村社会组织的初衷是维护村民共同利益，但囿于资金缺乏不得不依赖行政组织的财政支持，最终成为行政组织的附属。

2.3 治理资源碎片化

由于职责不同，不同基层政府部门所对应的乡村治理资源也不相同。在进行乡村治理时，由于存在本位主义、部门倾向等现象，各部门之间无法达成有效的沟通了解，互不知晓对方的治理资源状况，无法达成互补与共享，从而导致治理资源供需失衡。如，有些部门缺乏治理资源，对乡村治理感到有心无力；有些部门资源闲置，却存在协调问题，极大影响了乡村治理的有效性。

乡村治理资源的碎片化除了体现为外部供给资源的碎片化分布，还表现为乡村内生资源的碎片化。改革开放以后，乡村的经营体制是统分结合模式，“统”即以村级集体经济组织为经营主体统一经营，“分”即以家庭为单位自主承包经营[5]。然而，“统”和“分”二者之间却呈现分散、分离状态，协调、联动能力不足。改革开放后，乡村集体经济组织的经济职能主要由村委会来执行。由于村委会行政化严重，其在执行经济职能时，存在村干部侵犯集体经济利益的风险，从而使集体经济的利益不能由全体村民共享，导致双层经营模式中的“统”，即集体统一经营停滞不前。此外，家庭联产承包责任制的推行在很大程度上激发了农民生产积极性，农村生产力也由此得到了提高。但是由于城乡二元结构持续加深，城乡发展存在马太效应，乡村大量青年劳动力前往城市谋发展。劳动力大量流失，使得家庭所承包的土地无人耕作，抛荒、撂荒现象严重。乡村内生资源碎片化，加速缩小乡村公共空间，使得利益关联度本就不高的村民进一步原子化，从而严重影响乡村治理的有序推进。

3 整体性治理：乡村治理的改革趋向

整体性治理是西方公共管理学界在总结传统官僚制，特别是新公共管理运动实践经验基础上建构的公共治理新范式[14]，它的产生是为了解决政府改革碎片化和分散化造成的政府管理混乱的弊端，从而为公众提供成本更低、效率更高的公共服务和产品。当下，乡村碎片化治理只有实现向整体性治理的转型，才能完成乡村有效治理的使命。

3.1 整体性治理的理论意涵

“整体性治理”（Holistic Governance）理论产生于20 世纪90 年代。安德鲁·邓西尔（Andrew Dunsire）[15]于1990 年在《公共政策与行政》春季号发表《整体性治理》一文，阐述了控制理论能解决官僚制带来的弊端，从而实现善治。1997 年，佩里·希克斯（Perri Six）[16]出版专著《整体性治理：新的改革议程》，对整体性治理进行了比较全面的阐述。希克斯强调整体性治理的整合有治理层级、治理功能和公私部门的整合三重涵义，他认为政府机构之间若要实现有效的整合及协调，就必须进行充分的沟通和合作，相互强化，最终达成合作无间的治理。

整体性治理在内涵上与无缝隙政府、网络化治理、协同治理有很多类似之处，这些理论都具有治理主体多元化、治理手段数字化等特征，但它们之间存在着本质区别。无缝隙政府和网络化治理理论是在对传统行政理论批判的基础上建立起来的，是对新公共管理理论的继承和发展，二者仍从属于新公共管理理论范畴，而整体性治理理论是建立在对新公共管理理论的批判之上，与前两者属于不同的行政理论范式；整体性治理是在吸收协同治理合作、协调等思想的基础上发展起来的，希克斯认为二者的区别在于协同治理主张建立合作政府，其手段和目标虽一致但互不增强，而整体性治理主张建立整体性政府，其手段和目标相互强化。可以说，整体性治理理论综合吸收或体现了上述三种理论之长，将信息技术和数字化手段运用到科层组织中，强调治理层级、功能以及公私部门的协同与整合机制的综合运用，为公众提供无缝隙的公共服务[12]，它是继新公共管理理论之后的一种更全面、更系统、更具前瞻性的新行政理论范式。

3.2 建构乡村治理的整体性

历史实践证明，实现乡村可持续发展必须将多元治理主体进行有机结合，拧成一股绳，朝着一个方向使劲。传统乡绅自治有利于留住乡村底色，维护村民生于斯、长于斯、死于斯的社会[17]，但这种单一自治模式难以满足现代化的发展需求；建国后，“政社合一”模式、“三级所有、队为基础”的管理体制以及劳动生产的集体化、军事化特征，使得乡村治理带有明显的强制性[18]，最终导致乡村社会在国家严格管控下生存；改革开放四十多年来，从“村民自治”到“三治结合”的探索，无不体现出国家对多元主体共治乡村社会的重视。因此，处于转型和探索中的乡村只有吸取历史教训，形成多元主体共治社会，即实现多元主体间的整合与合作，统筹协调利用治理资源，才能真正实现乡村治理有效。

随着全面深化改革持续推进，乡村社会发生颠覆性变化，各种棘手问题层出不穷，其治理难度也越来越大，再加上精准扶贫、征地拆迁等事宜进入攻坚期，基层政府在乡村治理中若继续采用单一主体管控路径，限制其他主体参与，将会面临极大的治理压力，其治理和服务将很难适应乡村的实际发展需求[19]。此外，改革开放四十多年来，新型社会组织的增加，使得单一主体在乡村治理中显得捉襟见肘。埃莉诺·奥斯特罗姆[20]在研究如何使个人以长期的、建设性的方式使用产权不清的自然资源系统时指出，国家与市场的制度安排都未能在此方面取得成功，而许多社群的人们借助不同于国家也不同于市场的制度安排，在一个较长的时间里，对诸如渔场、草场和森林等公共池塘资源成功地实行了适度治理。因此，重视除了基层政府以外其他治理主体的参与，是实现乡村有效治理的时代要求。

4 “三村联动”：乡村整体性治理的关键

以整体性治理代替当前的碎片化治理，是实现乡村有效治理的变革趋向，而建构乡村整体性治理的关键在于建立和完善治理主体间的联动机制，使各治理主体在完善自身发展的基础上实现良性互动、凝聚共识，避免衍生参与虚置、各自为政等乱象，从而预防乡村治理碎片化，推进乡村治理的整体化运作。

4.1 “三村联动”的基础前提

党的十八大以来，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”等提法，已经勾画出乡村治理的主体结构。在乡村治理中，基层党组织总揽全局、协调各方，为乡村有效治理提供坚强有力的政治保障。除了作为领头雁的基层党组织外，基层政府、村民委员会以及乡村社会组织是实现乡村有效治理不可或缺的三类主体，由于三者都是在乡村治理场域中发挥作用，因此可将这三类主体简称为“三村”。其中，基层政府在乡村治理中起着指导作用；村民委员会是实现乡村自治的途径或基础；乡村社会组织是实现乡村有效治理的载体和依托。若“三村”能在基层党组织的方向指引下实现充分沟通与交流，形成整体性合作，那么实现乡村有效治理就有了坚定的现实基础。

国内学者根据政社关系，将我国乡村社会治理分为传统乡绅自治、政社合一、乡政村治等三个阶段。从逻辑学视角来看，国家（政府）与乡村社会在这三个阶段的关系分别为全异关系、包含关系和交叉关系，每个阶段的乡村治理都是在一定的政社关系下进行的。“三村联动”是以乡村为平台，基层党组织为方向指引，基层政府、村委会和乡村社会组织广泛参与其中的治理机制，与城市社区的“三社联动”一样，“三村”各自主体的发展，本质上仍属于社会力量的发展，“三村联动”机制的建构仍属于社会体制的改革创新，而乡村发展与乡村自治，必须要处理好政府让渡公共权力和社会力量发展培育等议题[21]。换句话说，“三村联动”治理机制仅在乡村这一有限的地理空间范围内实施，且治理的是乡村内部微观且具体的事务。而要实现这一治理机制，必须在政府和乡村社会之间找到一个平衡点，即政府不掌控乡村的自治主导权，乡村也不至于处于无为而治的状态。也就是说，理顺政社关系是实现“三村联动”的基础前提。“三村联动”只有在一定的政社关系下运行，才能促进乡村治理有效。

4.2 “三村联动”的运行机制

“三村联动”的实现得益于两个机制的发展与完善，即“三村”主体自身发展机制和“三村”主体间的联动机制。这两个机制有先后之分，只有“三村”主体自身发展机制得以完善，才能更好地实现联动，促进“三村联动”的可持续运行。

4.2.1 完善“三村”主体自身发展机制

“三村联动”的核心是多元主体有序参与、互动协同。因此，在实施“三村联动”这一治理手段时，多元主体间不仅要联动还要加强自身建设，充分发挥各自优势，换句话说，增强“三村”主体各自能力，是完善“三村”发展机制的核心。具体来说，基层政府要摒弃政府包揽一切、“官本位”等不良思想倾向，树立民本思想，强化合作理念，坚持从群众中来到群众中去，主动增强与村委会和乡村社会组织的联系，统筹协调治理资源，形成上下一致、全民参与的工作机制；起着引领作用的基层党组织要积极加强自身建设，优化人员结构、增强学习能力、提升组织力、突出政治功能，强化其战斗堡垒作用，为乡村整体性治理提供坚定的政治领导；乡村社会组织要提升自身专业化程度，建立健全人才引进和培养机制，增强自身可持续性；制定权力清单，厘清基层政府部门间职责，避免职责交叉、政出多门等乱象，明确村委会职能，将其工作重心切实转移到乡村建设与发展上。

4.2.2 “三村联动”机制的运行逻辑——以G 省D村为例

实现“三村联动”仅靠完善“三村”主体自身发展机制是不够的，还需发展“三村”主体间的联动机制。“联动”本质上是合作，而合作的前提是存在共同动机，即行为主体之间具有相同的目标和愿景[22]。虽然“三村”主体在行动方式上不尽相同，但他们的宏观目标都是实现乡村有效治理、维护村民权益以及打造满足村民美好生活需要的乡村共同体。具体来说，联动机制的运行逻辑是：其一，抓党建促“三村联动”。在乡村治理中，基层党组织是领导一切的，因此，基层党组织要发挥核心引领作用，促进乡村各治理主体间的功能整合，实现“逆碎片化”。G省D 村在“三变”改革中，即资源变资产、资金变股金、农民变股东，着力组建联村党委，构建了“乡镇党委—联村党委—村党组织”三个层级的乡村治理领导体系，其具体做法有效地巩固了党组织在乡村的执政基础，优化了乡村治理体系。在乡村治理中，不可避免地会出现利益格局多元化，基层党组织要转变为服务型组织，提高利益整合能力，主动解决乡村社会中发生的矛盾纠纷，缓解干群关系紧张等问题，主动联系“三村”主体，使其紧紧围绕乡村治理目标发挥自身的功能作用。其二，构建整体性协调机制。建立和完善由各乡村治理主体共同组成、参与的乡村代表大会机制，使其作为基层党组织协调各方治理力量的平台，其主要职责是加强乡村各治理主体间的横向联系，在涉及整体性利益时采取集体协商、协调的方式解决，避免政府管理模式的碎片化。“村两委+乡贤会”就是这样一种整体性协调机制。G 省D 村实施“村两委+乡贤会”协商治理模式，旨在全面加强基层党组织在乡村协商治理中的领导核心地位，同时通过组织乡贤会协调乡村精英、社会组织等其他治理力量，解决了治理主体间横向沟通、联系不足问题，有助于整合乡村治理主体的各项独有资源，推进乡村治理的整体性运作。其三，打破信息孤岛，实现信息共享。摒弃传统条块管理模式，构建整体性信息系统，使基层政府各部门之间、不同乡村社会组织间、基层政府各部门与乡村社会组织间建立起高效统一的信息共享机制[23]。此外，还应借助互联网等现代技术，利用“三村联动”的优势，为村民提供一站式服务，以此来推进村级治理。随着现代信息技术的不断发展，G 省D 村着力打造线上线下信息共享机制，形成了独具特色的“在村模式”，即线上依托现代信息技术构建网上党员群众服务中心“党建工作一键通”“党群服务一网通”等平台，实时公开治理信息；线下保证党员“在村”，及时为村民解读相关治理政策和措施。“在村模式”有效破解了乡村治理中基层党组织、政府与农民群众互不往来的悬浮型治理难题。

综上，在G 省D 村的治理实践中，乡村整体性治理的实现基础包括：基层党组织、基层政府、乡村社会组织以及村委会。根据四者间关系，构建实现乡村有效治理的理想模型，即乡村整体性治理模型（如图1 所示）。

图1 乡村整体性治理模型

在这一模型中，基层党组织既是引领者，又是黏合剂，在乡村治理中处于领导核心地位，是实现乡村整体性治理的关键一环；基层政府与村委会是指导与被指导的关系，基层政府就乡村治理等问题对村委会进行指导、支持和帮助，村委会协助基层政府开展乡村治理等相关工作；基层政府与乡村社会组织形成相互支持与合作的关系，政府在乡村治理中失灵时，乡村社会组织的优势更加明显，正如奥斯特罗姆所说，在“政府失灵”和“市场失灵”双重困境之下，现代社会治理应充分发挥社会组织自身的治理功能；乡村社会组织与村委会之间亦是相互支持与合作的关系，实际上二者都是自治组织，区别在于村民委员会是国家法律规定的基层群众性自治组织，而乡村社会组织是村民根据其共同利益和兴趣爱好组织起来的。因此，二者在乡村治理中应该相互支持、竭力合作，共同推进乡村共同体有序发展。

5 结 论

“治理之道，莫要于安民。”乡村治理的好坏直接关系到实施乡村振兴战略的成败[24]。随着全面深化改革持续推进，乡村秩序在新时代背景下不断进行调整与重构。乡村振兴战略的实施要求乡村具有解决复杂公共问题的能力，而转型中的乡村仍然面临着管理模式、治理主体和治理资源碎片化等困境，造成乡村治理效率低下，最终导致治理效果内卷化。新时代背景下，为了实现乡村有效治理，有必要将分散的治理主体整合起来，构建多元主体共治社会，运用信息技术等手段，增强治理主体间的沟通与联系，使其共同致力于乡村治理。当前，实现乡村碎片化治理向整体性治理转型不仅是历史要求，更是时代呼唤，而实现乡村整体性治理的关键在于建立“三村联动”的乡村整体性治理机制，使基层政府、村民委员会以及乡村社会组织在厘清政社关系的前提下构成联动机制，以此来整合乡村各治理主体，实现乡村有效治理。然而，要使“三村”在乡村治理实践中实现有效运转，基层党组织必须在其中掌好舵、把好方向盘，为“三村”主体的联动提供润滑剂、粘合剂。