德国加速提级可再生能源立法

文/庄嘉

德国联邦政府于2022年4月提交了旨在摆脱化石燃料、加速清洁能源发展的一系列《能源立法（草案）》

2022年4月下旬，德国副总理兼经济与气候行动部部长罗伯特·哈贝克对外宣称：“日益严重的气候危机与昂贵的天然气用能成本，凸显了淘汰化石燃料与提高可再生能源规模的必要性。”对此，德国联邦政府内阁于2022年4月提交了旨在摆脱化石燃料、加速清洁能源发展的一系列《能源立法（草案）》），以进一步加速可再生能源电力的纵深发展，大幅提高本土风电发展的远景目标。目前，这一揽子《能源立法（草案）》已经提交德国的联邦议会，并按照《德意志联邦共和国基本法》进入相应的立法程序。

《能源立法（草案）》释放可再生能源发展的多项利好

著名法学家托马斯·约翰逊直言：“法律是人类为了共同利益，由人类智慧遵循人类经验所作出的最后成果。”在法的价值层面，立法机关往往会援引人民根本利益原则开展立法项目，从而平衡客观存在的价值冲突。

在开展此次一揽子能源法案的立法项目时，德国联邦政府首次公开承认“使用可再生能源恰恰符合当前公共安全利益的紧迫需要，将秩序价值置于自由与正义价值之前”，并在《能源立法（草案）》中明确规定，“可再生能源的使用，符合公共利益且服务于国家安全”。德国能源工业协会负责人克里斯汀·安德烈认为，“该法案提出的措施正是 业界迫切需要的，将有助于德国生产更多的可再生能源”。

细看此次德国联邦政府提交联邦议会的《能源立法（草案）》，我们发现德国的可再生能源将在未来10年至30年迎来井喷式发展的良机，有多项利好值得特别关注：

第一项利好是全面修改能源立法，确立可再生能源在能源发展中的核心地位。实际上，在本次《能源立法（草案）》提交之前，德国联邦政府自2000年生效的《可再生能源法》出台后，先后6次进行了局部修订。在成果方面，2012年版的《可再生能源法》首次引入了可再生能源电力的长期目标，明确提出了“2050年实现80%可再生能源供电”。2021年版的《可再生能源法》则更进一步，要求所有电力行业和终端用电至2050年实现“碳中和”，并进一步增加各类可再生能源电力的装机量。2022年4月启动的《能源立法（草案）》则开启了对《可再生能源法》的第7次修订，并将修法外延扩展至《可再生能源法》《海上风能法》等5部现行的能源法律法规，意图彻底确立可再生能源未来10年至30年间在德国能源发展中的核心地位。根据德国联邦政府统计数据显示，“此次立法将确保德国于2030年实现80%的电力供给来源于可再生能源发电，2035年争取实现100%可再生能源供电”。而目前，德国的可再生能源发电仅占总发电量的42%左右，对比此前提出的“2030年可再生能源发电占比65%”的目标更是上了一个新台阶。

第二项利好是对各可再生能源发展目标进行了更加细致的法制规划。目前，德国的可再生电力来源主要是三类，即“光伏”“生物质能”以及“风能”。

首先，在光伏领域：《能源立法（草案）》要求调整 光伏发电发展路径、目标以及装机量。在发展路径上，在新增的光伏装机中，屋顶光伏和地面光伏各占一半，且向并网的私营和公有光伏电力供应商提供一定数量的补贴。为提高参与方的多样性以及本土居民对风能和太阳能项目的接受度，与欧盟的规定一致，德国本土能源公司将在未来5年内免除公开招标程序。在目标层面，《能源立法（草案）》要求逐步达到每年新增装机220万千瓦。在装机量方面，则明确提出到2030年太阳能装机达2150万千瓦。

其次，在生物质能领域：《能源立法（草案）》支持高度灵活的调峰电厂使用生物质能发电，发挥生物质能作为可储存能源的优势，服务电力系统的整体发展。与此同时，《能源立法（草案）》计划从2023年起，生物质能发电招标量将逐渐减少，生物甲烷发电招标量将增加到每年60万千瓦。未来，生物甲烷将仅用于高度灵活的调峰电厂。此外，有限的生物资源未来将更多用于脱碳难度较高的运输业、工业等领域。

再次，在风能领域：《能源立法（草案）》对德国风能的发展细分为“海上”“陆上”两部分进行详细规划，不仅设立了装机目标，还涉及相关优惠政策，鼓励更多的本土或者外来资本进入。在装机目标上，海上风电装机增长采取渐进式的三步走策略，即“2030年至少达到300万千瓦”“2035年至少达到400万千瓦”“2045年至少达到700万千瓦”；陆上风电则计划保持平稳速度增长，调整陆地风力发电发展路径、目标以及装机量，要求逐步达到每年新增装机100万千瓦。

在优惠政策上，降成本、调税收以及调整风电装机用地三箭齐发。在降低成本方面，《能源立法（草案）》建议在已完成集中预调查的区域降低招标价值，帮助投标人申请为期20年的差价合同，同时在市场价格高涨时避免运营商超额收益。在未完成集中预调查的地区也要开展招标，以“定性标准和投标方报价”为准。定性标准包括风机发电量、签署购电协议、与自然保护与生物多样性保护兼容性、风机叶片可回收性四部分。在税收调整方面，《能源立法（草案）》明确，投标付款收入的70%将用于海上风电电网征税，20%用于自然保护，10%用于环境友好型渔业。在电装机用地调整方面，《能源立法（草案）》建议为每个联邦州分配2%的土地用于陆上安装风电装机。目前，德国联邦各州这类用地占比平均约为0.8%。考虑到此前用地冲突阻碍了陆地风电装机的增长，《能源立法（草案）》规定风电装机可以在最低级别的保护区内或无线电导航装置及气象雷达设施附近安装。

环保利益与公共安全利益的博弈与平衡

此次立法将确保德国于2030 年实现80%的电力供给来源于可再生能源发电，2035 年争取实现100%可再生能源供电。

值得深思的是，根据独立新闻机构“欧洲动态”（euractiv）报道，为扫清陆上风电大规模扩张面临的制度障碍，德国联邦政府在此次《能源立法（草案）》中还明确“可再生能源扩张的优先级将高于自然保护相关法规”。这也是近10年来德国联邦政府首次将其他事项凌驾于环境保护法规之上。

虽然从公共安全利益的角度考虑，此次《能源立法（草案）》的最终目标是为了推动实现德国能源供给的独立性，从而摆脱目前过度依赖从国外进口能源的现状，但是，环保利益与公共安全利益的博弈依旧是横亘在可再生能源发展前的一大难题。正如德国副总理兼经济与气候行动部部长罗伯特·哈贝克所言，“德国风电行业尤其面临重重挑战，其中包括供应链中断、原材料价格上涨、零部件成本增加、熟练工短缺等。但是，德国环保组织却始终未放弃控诉风电开发商，环保议题仍将是德国风电开发商面临的一大难点”。

有鉴于此，德国联邦政府在当前推行了左右兼顾的策略：

一方面，此次《能源立法（草案）》对新增的可再生能源项目审批流程将有所缩短。德国风电产业在21世纪初就实现了大规模发展。但是，由于此后德国联邦政府陆续出台了严格的自然保护法律，社会环保组织也一再以“破坏生态”为由将风电项目诉至法庭，直接导致德国风电项目审批缓慢。过去的十多年里，德国风电场建设速度远不及预期。对此，德国联邦政府直接明确了可再生能源扩张的优先级，简化了许可程序，以确保 项目的快速开发和部署，并以《能源立法（草案）》修订的方式予以固化。

另一方面，随着欧洲整体能源困局的话题被推至民生保障的风口浪尖，以德国为首的欧盟四国推行了经济性补贴和减税计划，用以应对能源价格暴涨所带来的通胀压力。据欧盟统计，这些计划涉及的总金额超过了800亿欧元，具体包括为企业和个人消费的燃料、电力或天然气等提供补贴或者减税，从而保护企业免受生产成本加大，消费者避免可支配收入下降的窘境。

诚如全球风能协会首席执行官本·巴克维尔所言：“德国联邦政府此次《能源立法（草案）》的新政策表明，风能等可再生能源是通往更安全、更有韧性的能源系统的路径，其将在保障公共利益中发挥越来越大的作用。”当然，此次德国立法加速提高可再生能源发展优先级的现实效果，还有待时间检验。