法律监督的时代新篇章

文/上海市人民检察院研究室

在中国共产党成立100周年、党绝对领导下的人民检察制度创立90周年之际，中共中央专门印发了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），这在党的历史上是第一次，充分彰显了以习近平同志为核心的党中央深入推进全面依法治国的坚定决心、对完善党和国家监督体系特别是检察机关法律监督工作的高度重视。

为深入贯彻落实《意见》，2022年5月，上海市人大常委会出台了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的决定》（以下简称《决定》），从地方立法层面，支持和促进检察机关加强新时代法律监督工作。这是《意见》印发后省级人大常委会出台的首个相关立法性文件。

《决定》出台的背景及紧迫性

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法律监督工作，习近平总书记多次作出重要指示，深刻阐明检察机关法律监督的宪法定位、主要职责、基本任务，构成了习近平法治思想的重要组成部分，为新时代党的检察事业创新发展提供了根本遵循。在中央推进全面深化改革的蓝图擘画下，国家监察体制改革、司法体制改革等叠加推进，最高人民检察院（以下简称“最高检”）带领全国检察机关深入推进系统性、整体性、重塑性的内设机构改革，形成刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”法律监督新格局。与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面新需求相比，检察机关还存在“四大检察”发展不够全面、法律监督意见刚性尚有不足等亟待解决的问题，迫切需要在立法机关支持监督下，补齐短板、破解难题，书写新时代法律监督新篇章。

《决定》起草原则与主体框架

《决定》的起草原则主要包括：首先，坚持对标对表。对标《意见》，围绕上海市委贯彻落实《意见》的重点措施，既不照抄照搬，也不过细过具体，在法律框架下提出加强法律监督工作的举措。其次，注重问题导向。聚焦影响法律监督工作发展的深层次问题，着眼破解检察监督意见采纳率有待提高、执法司法监督制约还需健全等问题，落实配合义务、支持协作等满足法律监督需要的机制性要求。再次，突出地方特色。结合上海特点和需求，因地制宜发挥地方立法的补充、先行和创制作用，固化上海金融、知识产权、未成年人检察特色经验做法，纳入上海首创的行政检察监督工作协调机制。最后，体现科学立法和民主立法。立法调研组广泛听取各个层面、各方主体的意见建议，就涉案企业合规考察结果作为行政处罚从宽的酌定情节、公益诉讼资金专门账户等问题反复协调，促进达成共识。

《决定》共二十一条，分为五部分：一是明确总体要求和工作定位（第一、二条），围绕新时代对检察机关法律监督工作提出的要求，明确法律监督履职尽责，为大局服务、为人民司法的责任和担当。二是细化刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”法律监督举措（第三至六条），形成有力的监督制约体系，确保人民代表大会制度之下授予不同机关的国家权力得到依法、规范、统一行使。三是体现上海市重点领域法律监督特色（第七至十一条），对金融检察、知识产权检察、未成年人检察以及服务保障国家战略实施等制度机制作出规定，加强对突发事件应对处置的法治保障。四是落实对法律监督工作的支持保障（第十二至十八条），对执法司法机关及其他社会各界支持配合法律监督作出规定，对检察机关加强社会治理、检察协作以及队伍建设等提出要求。五是加强对法律监督工作的内外部监督制约（第十九、二十条）。第二十一条规定施行时间。

特点：将“检察担当”纳入新时代语境

上海市检察机关将抓住党中央印发《意见》的重大契机和市委、市人大重视支持的大好形势，认真贯彻执行《决定》，履职尽责，坚决扛起法律监督政治责任、法治责任、检察责任。

《决定》是适应新时代检察工作发展，聚焦新时代、顺应新趋势、体现新作为、彰显上海特色的地方性立法 （图/视觉中国）

第一，正确把握检察机关定位。《意见》开篇对检察机关作了四个方面的定位：即人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分。《决定》立足四个定位，对上海市检察机关在新时代强化检察担当和检察作为提出更高要求。

第二，为大局服务，为人民司法。与2009年《决议》相比，《决定》强调检察机关应积极投入更高水平“平安上海”建设，切实保障国家战略在上海的实施，加强民生司法保障，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。《决定》就检察机关服务保障浦东打造社会主义现代化建设引领区、中国（上海）自由贸易试验区和临港新片区、虹桥国际开放枢纽建设，以及深化长三角区域检察协作等作出规定。

第三，构建“四大检察”法律监督格局。“四大检察”工作格局在《决定》中得到确认，上海市检察机关将积极贯彻落实：刑事检察方面要加强履行侦查、审查逮捕、审查起诉、提起公诉等职能，依法对刑事立案、侦查、审判、执行和监管执法加强法律监督；民事检察要加强对生效民事判决、裁定以及民事审判、执行等活动的监督，增强类案监督质效，加强虚假诉讼监督，依法履行支持起诉职责；行政检察要通过“一手托两家”——既监督法院公正司法，又促进行政机关依法行政，加强行政争议实质性化解工作，提升法律监督质效；公益诉讼检察要对社会公众期待的保障公共利益的需求有更多的回应，进一步加大公益保护力度。

第四，强化上海市特色领域法律监督工作。对接上海城市特点，上海市检察机关在全国率先探索未成年人检察（35周年）、金融知识产权检察（10周年）等特色检察工作，形成了行之有效的经验做法，《决定》予以固化。上海市检察机关将以此为契机，加强改革系统集成。如，结合浦东新区打造社会主义现代化建设引领区的法治需求，支持浦东新区人民检察院在优化法治化营商环境、保障金融创新、加强知识产权保护、拓展公益诉讼案件范围等方面率先突破。又如，上海在全国首创行政检察监督工作协调机制，已在16个区实现全覆盖，检察机关将推进行政检察协调机制实质化运作，凝聚合力，加强与行政执法单位的协作配合，助推法治政府建设。

第五，坚持依法能动履职。依照《决定》，对案件进入检察环节的，检察机关要以求极致的精神，努力实现办案最佳效果。如，涉案企业合规改革是最高人民检察院部署的一项集末端处理与前端治理于一体的履职创新，上海市检察机关深化涉案企业合规改革，规范第三方监督评估机制，推动刑事司法、行政执法对合规考察结果的效力共认。又如，在推进公益诉讼中，针对公共利益受损后修复需要大量资金，而实践中对公益诉讼资金未设立单独账户的情况，《决定》规定，各级检察机关设立公益诉讼资金专门账户，用于存放公益损害修复费用、赔偿金，依法统筹用于公益保护。

第六，深入贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策。当前犯罪结构发生变化，重罪比例下降，轻罪迅速增加；自然犯比例下降，法定犯比例上升。2021年上海市认罪认罚从宽适用率88.6%，逮捕的必要性和紧迫性大大减弱，不进行羁押也能保证诉讼顺利进行。上海市检察机关将根据《决定》，严格、准确、规范把握逮捕、起诉、羁押的法定条件，将刑事强制措施、刑事追诉控制在合理且必要的限度内，降低诉前羁押率，提高不起诉适用率，运用信息化核查手段，规范非羁押性强制措施适用，实现惩罚犯罪与保障人权的最佳平衡，最大限度发挥刑事司法对社会和谐稳定的促进作用。