加强高职院校专项资金项目化管理对策研究

赵继忠

（辽宁开放大学〔辽宁装备制造职业技术学院〕，辽宁沈阳 110034）

全面实施预算绩效管理，是当前和今后一段时期我国财政预算工作的重点。作为预算绩效管理有力抓手的项目管理工作，在高职院校利用财政资金提升职业教育质量中的重要性日益凸显[1]。如何高效利用财政专项资金，利用项目管理这一有效抓手发挥财政资金的最大使用效益，成为一个现实而迫切的课题。如何建立科学规范的项目管理方法，与高职院校发展规划相呼应，也是一个需要深入思考的问题。

一、项目管理的内涵

项目管理是指在项目活动中运用专门的知识、技能、工具和方法，使项目能够在有限资源限定条件下，实现或超过设定的需求和期望的过程[2]。如果将用以提升高职教育质量的专项资金以科研立项的形式分配给若干符合学校发展规划的特定项目，然后根据这些特定项目做好目标计划和相应的组织工作，一定会极大地提升资金使用效益。

二、采用项目管理方式使用专项资金的必要性

（一）国家规定促使高职院校采取项目管理方式使用专项资金

2020 年2 月，财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》，明确了项目支出绩效评价应当遵循的基本原则、主要依据，绩效评价的对象和内容，绩效评价指标、评价标准和方法[3]。依照国家规定，高职院校采取项目管理方式使用专项资金，成为一种必然的选择。

（二）项目管理更有利于资金预算管理和使用

近年来，我国财政对高职教育加大了支持力度，为资金使用设置了特定目标，有明确且严格的要求，以往的预算管理方式已不适应当前工作需要。借鉴科研项目管理的经验，将预算资金按项目管理，可以明确资金使用目标，利于监督资金使用过程，提高资金使用效益，更有利于资金预算管理和使用。

三、高职院校对专项资金实行项目管理存在的问题

国家对高职院校资金投入力度不断加大，高职院校能否使用好资金，是对其资金使用、管理能力的考验和挑战。从专项资金使用实际来看，一些高职院校专项资金项目管理工作还存在以下问题。

（一）项目事前绩效评估不全面，绩效指标不规范

按照财政预算要求，下一年度拟开展的工作都以项目形式出现，即要有完善的事前绩效评估报告，明确项目绩效目标，明确项目建设的必要性、可行性和预算合理性。按照“谁申请资金、谁设定目标”[4]原则，项目申报部门要提供相应的材料。以某高职院校为例，校内各部门对事前绩效评估工作很重视，对申报项目进行了详细的可行性论证，但事前评估工作缺少反面论证内容和不可行性论证，对项目立项后可能存在的问题缺少论述。预算项目申报中存在意识不强、思考不深入的问题，特别是项目的绩效指标不够明确，绩效指标设定的规范性不强，量化指标偏低，难以实现考核。

（二）项目执行缺乏有效的过程管理

一些高职院校往往更加重视专项资金项目申报，一旦资金到位，对执行过程的监督和管理有时跟不上，缺乏对专项资金项目执行进度、任务调整等的有效跟进，项目管理和绩效管理的有效手段不足，对整个项目的绩效目标有时模糊不清。因为缺乏有效管理，导致专项资金的使用效率不高，资金执行缓慢，影响了下一年度的工作。

（三）项目管理缺乏有效的信息化手段

目前，一些高职院校在专项资金使用中，缺乏有效的信息化管理手段。项目管理主要包括项目申报、项目审核、确定项目、预算分配、项目实施、项目监督等内容，可操作性良好。但是，一些信息化管理手段的缺乏，影响了项目管理的正常流转。首先，项目申报、审核等环节，只能依靠电子邮件传送，用表格处理软件完成项目分类、汇总等工作，降低了审核效率，容易造成项目遗漏。其次，项目动态化管理程度偏低。按照预算绩效管理要求，项目执行单位要实施动态化管理。在实际操作中，因为缺乏必要的信息化管理，造成只有在下发申报通知的时候，各部门才集中开展项目申报工作，动态化、常态化项目申报未体现在日常工作中。项目管理部门应掌握的实施进度、资金执行和采购实施等信息，未能实现实时查看，需从财务处、资产处等部门定时获取，且人工完成各类表格汇总和统计，造成管理工作量大、效率低。

（四）缺乏有效的项目绩效评价

2018 年11 月，财政部印发《关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉 的通知》（财预〔2018〕 167 号），明确提出建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，做到“花钱必问效、无效必问责”[5]，提升预算管理水平。按此意见，高职院校应加强预算绩效评价，切实提高专项资金项目实施效果。在工作实践中，一些高职院校没有准确和可量化的绩效指标，加之不够科学严谨的绩效评价，导致评价结论准确性低。这种结论直接影响了来年专项资金预算的科学性，“花钱必问效、无效必问责”的要求没有很好地落实。

四、高职院校加强专项资金项目管理对策

（一）提高专项资金项目管理意识

高职院校须提高科学使用专项资金意识。一方面，高职院校领导和专项资金利用部门负责人要认识到，专项资金预算不仅仅是简单的资金分配，其科学使用更关系到学校近期甚至中期规划的实现；另一方面，准备利用专项资金的部门应认真思考项目建设工作，做好专项资金项目事前绩效评估，以项目管理方式申报和利用资金。

（二）设计科学的项目管理体系

建立一套科学有效的项目管理体系，利用项目管理手段完成专项资金分配、使用和结果验收，可以发挥资金的最大效益。

以某高职院校为例，学校根据自身建设发展情况，设定若干项目类别，如教育教学改革类、信息化建设类、基础设施建设类等。这些项目类别作为一级项目，其规划、任务整理和审核工作由项目归口管理部门（教务处、信息中心、基建或后勤等）完成，项目管理总负责可以依托发展规划处等职能部门。

图1 展示了项目管理的流程。首先由项目管理部门下发项目申报通知，项目申报与来年的预算编制有关，因此在项目申报书中要明确项目金额，做好项目绩效评估和绩效考核指标。在下发申报通知之前，项目归口管理部门（负责教育教学改革的教务处、负责信息化建设的信息中心等）要根据学校中期规划和近期重点工作，提前拟定一些项目任务（一级项目）。在项目归口管理部门拟定一级项目目录后，项目申报部门可参照归口管理部门的一级项目目录，结合本部门工作，完成更为细化的二级项目建设任务。

图1 项目管理流程（体系）图

项目申报部门可以根据本部门需要，向不同的项目归口管理部门申报项目。如某教学部门，既可以向教务处申报教育教学改革类项目，又可以向信息中心申报信息化建设项目。

项目归口管理部门负责相关类别项目的一级项目规划、二级项目任务整理和审核，可以实现对项目预算申报的有效监控，确保项目质量。

（三）细化绩效管理目标

在项目申报工作中，按照财政预算管理要求，须撰写事前绩效评估报告，确定配套的项目绩效指标。只有科学制定绩效指标，才能在项目实施过程中按照绩效指标开展过程管理和项目评价。绩效指标要细化、明确、量化，围绕项目目标制定。绩效指标应容易检验，不能为了编写而造出一些与项目目标相关度不高的指标。

本文以某学院实训室建设为例，说明绩效指标设置。1+X 证书制度是《国家职业教育改革实施方案》中确定的一项职业教育重要改革措施[6]，为了推进相关工作，某学院的一个二级学院要购置智能制造1+X 证书方面的实训设备，用于支持智能制造相关课程开展理实一体化教学。拟建设3 个实训室，每个实训室年均使用不少于300 学时，培训认证人数不少于200 人，项目预算金额为2000 万元。根据财政部门要求，在预算申报时要做好《事前绩效评估项目（政策）绩效目标申报表》，结合需求和最终建设内容，确定绩效指标（如表1 所示）。

表1 某学院项目绩效目标申报表

（四）强化项目实施过程监督管理

为保证专项资金项目高质量实施，开展全过程监督管理十分必要。专项资金支持的项目，实施部门要提交项目实施方案。项目实施方案是项目执行、招标采购、资金支付、绩效验收的重要依据，项目实施部门和归口管理部门要广泛调研、充分论证、严格审定，以确保项目的科学性和实施的有效性。

项目实施部门可根据项目实施方案制定项目进度表，重点对绩效目标实施监督跟踪，将总目标分解为若干阶段性目标。项目管理部门通过定期跟踪实施部门的阶段性目标，判断项目执行进度和执行效果。对于执行慢、与阶段性目标偏差较大的项目，管理部门应立即发出警告，及时纠正错误。项目管理部门可以每一至两个月向校领导提供一次项目实施监督报告，为领导决策提供依据。要明确的是，项目实施部门负责人是项目第一责任人，项目执行进度、项目质量等都要由他负责。如果政策或建设需求发生变化，项目实施部门负责人要第一时间形成详细的调整方案，报请主管领导审批。各学校可根据自身实际情况划定调整金额额度，明确项目调整审批权限。

（五）重视绩效验收评价工作

项目实施完毕后，一定要进行绩效验收评价。项目绩效验收评价重点是对项目产出指标、效益指标等评价指标做出分析评价，还要结合项目建设成果，外延至评价项目前期相关工作（项目可行性、目标设置是否科学等），以及对项目建设过程中管理方式的评价。

单一实施部门的、资金小于一个额度的一般项目，项目实施部门要完成项目自评工作。项目管理部门采用抽检方式对一般项目完成复评。单一实施部门的、资金大于一个额度的重大项目，要组织绩效验收评价。绩效验收评价是对项目完成情况的综合验收评价，不能替代招标验收等必须进行的其他验收。绩效验收评价结论要向项目执行部门反馈，一个项目涉及多个实施部门的，要按部门分别验收，再形成总体验收评价报告。绩效验收评价要先设定科学合理的评价指标。评价指标应以项目申报表中的绩效指标为基础，再考虑专项资金使用要求、项目个性特征等因素。绩效指标权重由各学校结合自身工作需要设定。绩效验收评价结论是下一年度项目申报的重要依据，绩效验收评价好的部门在预算安排上应给予一定优势。

（六）提升专项资金使用的信息化程度

信息技术能提高专项资金项目管理效率，特别是在项目入库和项目执行阶段，信息化手段可以避免归口管理部门与项目申报部门依靠邮件传送导致的信息偏差，为项目管理提供便利。另外，信息化技术使项目动态管理成为可能。在信息化管理系统中，项目管理部门、项目归口管理部门、项目实施部门、资产采购部门和财务部门等，均能通过各自的权限看到项目进展情况，极大地提高了项目管理的科学性。我国正在把全面实施预算绩效管理各项措施落到实处，各高职院校要结合自身情况，完善管理制度，加强管理人才队伍建设，不断积累管理经验，在适当时候可引入第三方力量开展相应工作。以项目管理方式使用专项资金，已成为未来全面加强预算绩效管理的实施手段。项目管理方式可优化资源配置，促进各高职院校在加强内涵式发展的同时，实现高质量、可持续发展。