基层治理与人口老龄化融合演进的逻辑与路径研究

齐士峰

(中国人民公安大学，北京 100038)

一、研究背景：应对人口老龄化国家战略与创新基层治理

国家统计局2021年5月公布的第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上人口为2.64亿，占总人口的18.70%；其中65岁及以上人口为1.9亿人，占比为13.50%。同2010年相比，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点[1]。预计在2025年，我国60岁以上人口将突破3亿，2033年将突破4亿，2053年将达到4.87亿的峰值。这些数据表明，我国人口老龄化程度进一步加深，未来很长时期将持续面临人口老龄化引发的诸多问题。

2020年10月，《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》提出实施积极应对人口老龄化国家战略，加强和创新社会治理，将应对人口老龄化问题上升到国家战略层面；2021年10月，习近平总书记对老龄工作作出重要指示：“各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略……健全完善老龄工作体系”[2]。党中央的战略决定和习近平总书记的重要指示，为研究应对我国人口老龄化问题提出了根本遵循，也充分说明了应对人口老龄化问题的重要性和紧迫性。

近年来，国家重要会议报告和经济社会发展规划中制定应对人口老龄化问题的政策时，着重强调要积极发挥老年人群体的社会作用。2017年10月，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上所作的报告中提出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”；2019年11月，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》指出：“构建老有所学的终身学习体系，提高我国人力资源整体素质。推进人力资源开发利用，实现更高质量和更加充分就业，确保积极应对人口老龄化的人力资源总量足、素质高”；2021年3月，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》阐明，要“综合考虑人均预期寿命提高、人口老龄化趋势加快、受教育年限增加、劳动力结构变化因素”，制定政策促进人力资源的充分利用；2021年11月，《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》指明，“促进老年人社会参与，着力构建老年友好型社会”；2022年2月，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》强调：“引导老年人树立主动健康和终身发展理念，鼓励老年人积极面对老年生活，在经济社会发展中充分发挥作用”。通过上述内容可见，党中央和习近平总书记对人口老龄化问题高度重视，重要纲领性文件中注重发挥老年人群体的社会作用被多次提及。因此，发挥老年人群体在社会建设和基层治理中的积极作用是实施积极应对人口老龄化国家战略的题中应有之义。

(一)人口老龄化对新时代社会治理的影响

首先，老龄化社会是我国新时代开展基层社会治理的深刻背景。我国是当今世界老年人数最多的国家，人口老龄化对社会运行全领域、各环节都具有深远影响。老年人应当是制定政策、开展研究不可忽视的重要社会群体。“基础不牢，地动山摇”，创新基层社会治理，提升基层治理能力和治理水平是新时代的重大课题。基层社会治理必须要考虑老年人这个数量庞大的社会群体，人口老龄化对于新时代社会治理有着重要的影响作用。

其次，老年人群体的安全与稳定在某种程度上反映出社会治理水平的高低。人口老龄化带来的社会问题是多方面的，如老年人人身财产安全问题、情绪心理问题等。老年人群体由于自身年龄增加、身体状况变化、思维认知能力下降以及知识更新变慢等原因，导致防范意识和危险识别能力下降，其人身安全、财产安全更容易受到侵犯；同时，老年人群体的情绪心理问题也较为突出。研究数据表明，2000—2012年中国老年人抑郁障碍患病率为10.6%-23.8%，2010—2019年中国老年人抑郁障碍患病率为19.81%-31.29%[3]，老年人抑郁症患者增长率急剧上升。从繁忙的工作岗位退休之后，老年人需要一个心理和情绪调整的过程，他们多数不再参与社会生产，渐渐与社会脱离联系，其中不善于进行自我调适的老人就容易出现各种各样的情绪心理问题。新时代我国老年人群体基数庞大，其情绪心理问题不容小觑。因而，老龄化社会需要积极推动社会治理主体为老年人群体提供更多的心理情感关怀和融入社会的帮助。

最后，老年人群体是基层社会治理重要的资源宝库。根据马斯洛需求理论，人类需求的五级“金字塔”模型从底部向上依次为生理、安全、社交、尊重和自我实现的需求[4]。当前不断提高的社会经济水平为老年人群体提供了较好的物质条件和生活照料，但却忽视了老年人群体渴望参与和融入社会的需求。从老年人群体的经验阅历、社会关系、社会地位、应对处理事情的能力和其庞大的数量等多方面综合考量，老年人群体应当是基层社会治理的重要资源宝库。因此，应当根据老年人群体特点，有针对性地调动其参与基层社会治理，实现老年人群体与基层治安治理的良性融合互动。

(二)基层治安治理需求与供给的矛盾

随着社会经济形势的不断发展变化，新时代基层社会矛盾多元呈现，给我国社会治安治理工作带来了巨大压力。当前，我国社会治安治理过程中面临着治安资源供应不足的困境，存在着维护基层治安秩序主要靠公安机关，无法提供更加精准的治安治理，基层治安治理参与人员不足等问题。公安机关“包打天下”的治理模式已经不能适应新时代的社会治理需求，其他主体参与社会治理的体制机制不健全，多元主体协同治理尚未形成[5]。仅凭公安机关自身，已经无法满足日益多元的社会治安需求，基层治安治理供需矛盾突出。

基层治安治理的供需矛盾直接关乎社会基本面的稳定，直接关乎人民的获得感、幸福感和安全感。彼得·伯格(Peter Berger)和托马斯·卢克曼(Thomas Luckmann)提出：“任何对于现实社会秩序的研究，都应该从大众的行为方式和价值观念等日常生活实践中去探究答案”[6]。单纯依靠国家专业化治安行政力量难以满足社会治安良性有序运行的需求，需要广泛动员社会治安资源，才能及时有效地从社会生活的广度深度上控制社会越轨和社会失范行为。公众有序参与治安治理活动在社会治安防控体系中具有基础性地位。引导老年人群体参与其中，为探索解决基层治安治理供需矛盾指明了一个重要方向。

(三)创新老年人群体参与基层治理构想

在老年人口持续增长的大背景下，有一些亟待解决的重要问题：如何保障老年人在安享晚年的同时不与社会脱轨；如何在丰富老年人生活的同时，又能利用好老年人群体这个社会的“资源宝库”；如何满足老年人群体的日益增长的安全与服务需求；如何拓展治安治理资源、创新基层治安治理，从而解决基层治理需求与供给的矛盾，等等。为了解决上述问题，动员老年人群体参与基层社会治理的构想应运而生。构想的出发点就是将基层治理与老龄化事业融合发展，动员老年人群体积极参与到各项基层治理活动中来，起到“一举多得”的社会效果。

图1 老年人群体参与社会治安治理结构框架

如图1所示，该构想的核心主体是老年人群体和基层治安治理，这是两个相互作用、相互依存的主体。通过多种方式，动员老年人群体充当治安志愿者、治安调解员、治安监督人等角色，积极参与基层治安秩序维护。同时，基层治安秩序的稳定也能保障老年人群体的人身安全和财产安全，为老年人群体提供多种帮助服务，丰富老年人群体的精神生活，加强老年人群体与社会的互动和联系，从而实现老年人群体与基层治理的良性互动。

二、研究起点:老年人群体参与基层治安治理的逻辑可能性

(一)基层治理需要老年人群体贡献力量

基层治安治理困境需要老年人群体来“破局”。要认识到老年人群体不是社会的“包袱”，而是社会巨大的“资源宝库”。因此以公安机关社区警务为依托，通过提供平台、完善组织保障将老年人群体组织起来，利用他们对所居住区域内社区街道环境、居住人员情况较为熟悉的特长，鼓励他们积极提供违法犯罪线索、发现社会治安隐患、参与基层矛盾纠纷调解，可以一定程度上缓解基层治安治理过程中存在的点多面广、人手不足、治理成本高等问题。

共建共治共享的社会治理需要老年人群体贡献力量。社会治安秩序维护需要各社会主体树立协同治理的理念，积极参与社会治安治理的各个环节。很多社会治安治理主体缺乏协同治理理念，简单地认为社会治安治理是国家治理的问题，市场、社会以及人民群众只需要关心自己的工作、生活就可以了，不需要参与其中[7]。英国学者加勒特-哈丁(Garrett Hardin)教授将此种问题称为“公地悲剧(The Tragedy of the Commons)”[8]；美国学者奥斯特在其专著《公共事务的治理之道》中将这一问题解读为“公共池塘资源”(Common-pool resources)[9]，认为社会公共事务类似于公共池塘，人们作为社会理性人共同索取池塘中的资源但不投入维护，最后可能导致资源利用无法持续的问题。老年人群体参与社会治安治理是对完善共建共治共享制度的支持，通过联合老年人服务中心、社区居委会等组织，进行线上线下合理衔接配合，为老年人群体参与基层治安治理提供全面、细致、周全的组织保障，让老年人群体为共建共治共享的基层社会治安治理贡献力量。

(二)老年人群体参与基层治理意愿调查

中国人民大学老年学研究所于2019年10月对北京市老龄社会治理现状进行了专项调查。数据显示，67.36%的老年人具有参与社区治理活动的意愿，说明老年人群体中的绝大多数有参与基层治安治理的意愿(图2)。

图2 老年人参与社区治理意愿统计图

在第二项实证调查研究中，研究者从社区服务与社区照顾、社区安全与综合治理、维护社区环境卫生、社区物业管理、社区文化与精神文明建设、维护社区和谐关系6个角度调查了城市老年人参与各类社区治理活动的现状(见图3)[10]。结果显示，在一年的周期中，大部分老人或多或少都会参与各种各样的社区治理活动，其中参与社区安全与综合治理、社区文化和精神文明建设两个大类的老人较多。基层社会治安治理恰好囊括这些方面。综上所述，从老年人精神心理需求到老年人参与社区治理意愿、城市老年人参与各类社区治理活动现状的实证分析，表明老年人群体参与基层社会治安治理具有现实可行性。

图3 城市老年人参与各类社区治理活动现状(1)数据来源：2019年北京市老龄社会治理现状调查的统计数据整理。

(三)老年人群体参与基层治理独特优势

1.时间精力较为充足

分析第七次人口普查公报数据发现，在我国60岁及以上人口中，60-69岁的低龄老年人口占55.83%。在当前的医疗健康保障水平条件下，这个年龄段的老年人身体状况较好，发挥余热的潜力较大；同时，由于没有繁忙的工作压力，他们参与社区治安治理时间和精力都有一定的保证。与业余时间参与治安活动的社会兼职治安志愿者相比，老年人群体具有时间和精力上的优势。

2.社会经验阅历丰富

伴随几十年的人生历程，老年人群体有着丰富的人生阅历，对于很多事情有独到的见解和处理方式，是基层治安治理不可多得的“宝库”。这些社会经验阅历是其他年龄段群体所不具备的，是老年人群体独有的优势。在人口老龄化的社会环境下，我国在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，应当积极拓展渠道、提供平台，发挥好老年人群体优势，让这一社会群体成为开展基层治安治理的重要主体。

3.社会威望信任度高

自古以来中华民族的孝道文化对社会的影响十分深刻，社会对老年人普遍具有尊重、敬仰的心理，由此形成了老年人群体较高的社会威望和社会信任度。对于基层治安治理来说，社会威望和社会信任度是调解纠纷、解决问题最有力的武器之一，因此老年人群体参与治安政策宣传时，人们的接受认可度也会随之提高。

4.熟悉基层基本情况

老年人群体一般都在居住区域长期生活，对该区域的街道、社区、居民的基本情况相对熟悉。这种天然的优势对于老年人群体参与基层治安治理非常有利。鼓励老年人群体有针对性地参与到治安治理活动中，可以“对症下药”，有效提高社会治理效率，降低治理成本，增强治理效果。

5.具有相关专业知识

我国人口老龄化的重要特点之一就是老年人口质量在不断提高。现在我国60岁及以上人口中，拥有高中及以上文化程度的有3669万人，比2010年增加了2085万人；高中及以上文化程度的人口比重为13.9%，比十年前提高了4.98个百分点。老年人群体在退休前任职于社会的各个岗位，其中包括从政府机构、检察院、法院、公安机关退休的具有一定社会管理及法律专业知识的人。他们运用专业知识参与基层治安治理，能有效促进基层治安治理专业化、规范化、法治化，提升基层社会治安治理的水平。

三、融合路径：老年人群体参与基层治理的模式实证

(一)调解治安纠纷的“新乡贤模式”

中国传统乡贤治理有着深厚的历史渊源。从本质上看，“乡贤”是指中国古代乡野社会中“士绅”阶层中的精英或楷模人物。在中国古代，由于皇权不下乡，“乡贤”成为联结治国理政者与乡野社会的纽带，能够在统治者和被统治者之间发挥承上启下的作用[11]。乡贤文化根植于中国乡土社会，是我国几千年来基层治理智慧的精华。乡贤大多是有学识、专长、修养的宗族长辈，在促进一方社会秩序稳定方面有着不可替代的作用。

随着时代的发展进步，各种社会治理理论对于借助“新乡贤”来维护基层社会秩序都做出了设想，新时代乡贤的产生环境正在形成：经济社会的持续稳定发展，为新乡贤的产生提供了物质基础[12]；党的十九大报告明确强调加强基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的治理体系，发挥群众参与治理主体作用，为新乡贤的产生提供了政策条件。

在当前人口老龄化背景下，老年人群体可以选举推荐出一部分有学识、有能力、有声望的“新乡贤”。这个“新乡贤”适用范围并不限于传统意义的乡村，而是适用于一定区域的城乡基层社区，通过老年人群体担任“新乡贤”的公信力，及时处理基层社会的小矛盾、小纠纷，把问题解决在萌芽状态。可以组织具有一定学识和声望的老年人举办家风、道德讲坛，塑造基层良好的文化风气，打造老年人群体参与基层治理的“新乡贤模式”。

(二)发现治安问题的“西城大妈模式”

在北京西城区的地域中，活跃着大约8万余名群防群治力量。这些人的年龄多在58岁到65岁之间，其中70%以上都是妇女，因而被称作“西城大妈”。在首都的基层社会治安治理中，这8万多“西城大妈”可谓声名远扬，被誉为“京城四大神秘组织”(2)“京城四大神秘组织”即北京市基层群防群治的代表性组织，包括“西城大妈”“朝阳群众”“海淀网友”“丰台劝导队”。之一。作为基层治安群防群治志愿者，“西城大妈”成为发现治安问题、预防打击犯罪、遏制违法活动的重要力量。

“西城大妈”参与基层治安治理的模式可以总结为以下几点：

第一，目标群体定位于老年人群体。“西城大妈”大部分是60岁左右，有空闲时间、对社区有感情、对公共事务有热心的老年人。第二，通过培训引导，让“西城大妈”有热情的同时还有本领，提升了她们发现治安问题的专业能力。第三，组织有序，合理分工。西城区在发动志愿者时，按照巡逻、守护、安全检查等十个不同的岗位需求，结合志愿者个人特点量身订制了每个人适合的岗位。第四，完善奖励机制，促进可持续发展。目前，西城区警方已经建立完善的奖励机制，对反映重要治安问题线索的“西城大妈”及时给予奖励。

依靠群众力量治理社会治安问题，“让犯罪分子陷入人民群众的汪洋大海中”，和谐社会的构建需要更多的“西城大妈”。推广“西城大妈模式”，让老年人参与基层治安治理，发现社会各个角落的治安问题，为公安机关提供治安线索，有利于把治安问题解决在萌芽状态。

(三)提供治安巡防的“红袖标模式”

“红袖标模式”是指组织动员老年人治安志愿者佩戴“红袖标”，利用人熟地熟、底子清、情况明的优势，开展巡逻防范工作，发现治安问题，收集各类社情民情信息，及时分析上报有价值的动态信息，把治安管控工作的触角延伸到基层社会的每一个角落。

“红袖标”队伍可以及时排查各种矛盾纠纷，维护辖区社会治安秩序稳定，预防违法犯罪活动，构建群防群治的社会治安防控网。“红袖标”队伍是网格化治安巡逻防控网中重要的一环，缓解了基层警力有限造成的治安管控压力，在治安巡逻、街头协防、治安守望等方面发挥着重要作用。老年人群体的特点与“红袖标”参与治安管理的特征完美契合：首先，老年人群体对于基层的情况非常熟悉；其次，老年人群体可以扎根“网格”，参与治安巡逻；最后，老年人群体规模大，可以最大程度发挥“红袖标”的震慑作用。

组织动员老年人群体带上“红袖标”，有利于形成共建共治共享的社会治理格局[13]。老年人群体具有耐心细致的沟通能力，通过老年人群体收集群众诉求，可以发挥流动的监控、移动的探头作用，密切关注重点人群，排查化解矛盾纠纷，实时掌握治安动态，逐步构建起治安防范的“铜墙铁壁”。实践证明，创建老年人治安巡防的“红袖标”队伍，是探索人口老龄化背景下开展群防群治工作的新尝试，是适应新形势发展的创新举措，也是维护社会稳定的一种有效的基层治理模式。

(四)宣传治安政策的“大喇叭模式”

治安管理工作要达到预期的效果，就必须有效开展治安政策宣传，让人民群众了解当前治安政策的内涵和意义，争取他们对基层治安工作的理解与支持。经济社会快速发展、价值观念趋于多元的社会形势下，治安宣传工作的重要性越来越凸显，宣传效果对治安管理工作的成败得失具有重要影响。在人口老龄化背景下，动员老年人群体参与治安政策宣传会收到良好的效果，主要基于以下几点分析：第一，老年人群体通过对自身家庭开展宣传可以基本实现对基层社区宣传的全覆盖；第二，老年人群体有阅历、有学识、有声望，这些都提升了治安政策宣传的可信度；第三，老年人耐心细致且时间充裕，可以进行持续宣传，是行走的宣传“大喇叭”，能达到更好的治安政策宣传效果。

以烟花爆竹禁放治安管理工作为例。很多地方都制定了烟花爆竹禁放的管理制度，但是落实起来难度非常之大，其中一个最重要的问题就是老百姓不理解。燃放烟花爆竹是中国春节的传统民俗，如果单纯采取强制性治安管理措施的“一刀切”禁放，难免造成公安机关与人民群众的隔阂与冲突，无法取得良好的治安管理效果。如果动员老年人参与禁放工作，通过老年人群体从保护环境和保障人民群众生命财产安全角度动之以情、晓之以理地宣传禁放政策，利用“情感治理[14]”，全覆盖社区宣传，让群众抬头能看到、低头能想到、茶余饭后能议到，就能有效弥补官方宣传媒介和宣传手段的不足，对促进烟花爆竹禁放起到积极作用。反诈骗宣传是当前社区治安宣传的重点。老年人群体是社区流动的宣传“大喇叭”，他们以社区、家庭为“根据地”开展反诈骗宣传，可以增强广大居民的安全防范意识，提高群众对电信诈骗种类的知晓率。在新型冠状病毒肺炎疫情出现时期，老年人群体在防疫宣传劝导方面也发挥了重要作用。

(五)维护自身权益的“守望互助模式”

老年人群体由于年龄较大、身体健康状况下降、知识结构不能适应社会发展等原因，成为社会相对弱势的群体。目前以老年人群体为犯罪对象的人身侵害、财产侵害案件呈现高发态势。如不法分子采取虚假宣传、传销等形式，向老年人销售质量低劣保健品，骗取老年人钱财、危害老年人身体健康；或者冒充“大仙”扬言老年人家里风水不好，让其拿出家里全部的现金画符作法，然后趁机把现金掉包等。针对上述类型案件，如果老年人群体能形成“互助组织”，互相提醒、守望相助，遇到这类犯罪及时与民警联系，形成“警老联动”，就能在很大程度上降低被侵害的可能。

老年人群体的“守望互助模式”就是借助社区警务的平台，将老年人群体组织起来，通过开展守望互助共同维护老年人自身权益。第一，老年人群体可以和社区民警形成“警老联动”，民警为老年人提供预防犯罪侵害的知识，老年人通过学习培训提升自身安全防范意识；第二，老年人群体成立互助组织，通过邻里守望、互帮互助，对于社区发生的针对老年人的犯罪问题可以第一时间发现并报警；第三，在老年人受侵害案件发生之后，“守望互助”组织可以对受侵害的老人进行心理安抚，帮助其尽快恢复。通过事前预防、事中上报、事后恢复三个阶段，老年人群体的“守望互助模式”可以做到对老年人权益的全方位维护。

四、总结展望：实现老年人群体与基层治理的良性互动

治安的定义是指在国家主导下，社会广泛参与，通过共同的行动实现社会有条理、不紊乱、无危险的状态[15]，其内涵实质是国家主导保障社会成员的安全，同时社会多元主体参与进来为社会安定有序提供服务。老年人群体安全、服务的需求与公安机关主导的治安管理活动提供安全与服务的特征完美契合，“需求”与“提供需求”的关系使老年人群体与社会治安治理碰撞出“火花”。

(一)“老有所安”——保障老年人群体的人身与财产安全

老年人参与基层治安治理，在为社会作贡献的同时也能保障老年人群体的人身和财产安全。以公安机关社区警务为依托，通过提供平台、完善组织保障将老年人群体组织起来，充分利用他们对所居住区域内的社区街道、人员的熟悉度，鼓励他们积极提供违法犯罪线索、发现社会治安隐患、参与基层矛盾纠纷调解。老年人参与基层治安治理可以和社区民警取得良好的互动关系，一旦老年人受到侵害可以第一时间与民警取得联系，形成“警老联动”效果，这也是对犯罪分子的一种震慑。同时，老年人群体在参与调解、巡逻、宣传等社区治理活动之前参加专门培训，对于老年人自身的防范意识也有极大的提升作用。老年人群体通过参与基层治安治理，会有更多的时间集体行动，可以促进彼此守望互助，让老年人群体更少受到侵害，享受平安祥和的老年生活。

(二)“老有所乐”——在治安治理活动中实现自身价值

老年人群体规模越来越大，他们退休“赋闲”在家，其心理健康状态直接影响老年生活的幸福感。老年人群体参与社会治安治理是对完善共建共治共享制度的支持。通过联合老年人服务中心、社区居委会等组织，进行线上线下合理衔接配合，为老年人群体参与基层治安治理提供全面、细致、周全的组织保障，让老年人群体为共建共治共享的基层社会治安治理贡献力量。尊老、爱老、护老的中华优良传统，决定了社会不能忽视老年人群体的心理需求，不能让老年人群体被社会边缘化。根据“马斯洛需求层次理论”，动员老年人群体参与社区调解纠纷、发现治安问题、开展治安巡防等治安管理工作，可以使他们在工作中发现自身价值和新的“自我实现”途径。当社区环境和谐、秩序良好时，老年人群体会有极大的成就感。同时，老年人群体通过共同开展治安管理活动可以加强沟通交流，减少封闭在家的孤独感，从而感到充实快乐，使自己的精神状态有了良好的转变。

(三)“老有所为”——在基层社会治安治理中做出贡献

老年人群体的养老生活应当是积极而富有正能量的。老年人依然是社会中的重要群体，在国家层面提出应对人口老龄化国家战略的背景之下，更要积极作为，投身到基层社会治安治理当中，利用自身丰富的社会经验、社会威望与信任度，在调解社会纠纷、治安巡防、治安宣传等基层治安治理活动中发挥积极作用，为基层社会治安秩序的和谐稳定奉献自身力量，实现“老有所为”。治安的另一个突出特征之一是属于公共事务，需要社会各方力量的参与和共同维护。老年人群体有着丰富的社会经验阅历以及相关领域的专业知识，是社会的“资源宝库”。开发老年人群体作为社会治安资源的一部分，不仅可以为社会治安稳定做出贡献，是顺应新时代要求对社会治理制度的创新实践，也是提升老年人群体获得感、幸福感、安全感的重要路径，是实现老年人群体与基层治安治理的良性互动的有效探索。