高校治理体系和治理能力现代化：内涵与途径

张维维， 夏菊萍

(1.北京航空航天大学 马克思主义学院,北京 100083；2. 北京航空航天大学 高等教育研究院，北京 100083)

自党的十八届三中全会对国家治理体系和治理能力提出新要求以来，“治理”一词开始走入公众视野。推进治理体系和治理能力现代化是国家的重大战略，旨在实现将中国建成社会主义现代化强国这一伟大目标，为此需要在各领域统筹布局和贯彻落实这一重大战略。高等教育是国家核心竞争力的重要组成部分，高校治理现代化应成为国家治理现代化的先行者[1]2。在该视域下，高校应积极研判外部形势，并结合自身情况，探索治理体系和治理能力现代化的道路，发挥先驱和引领作用，为社会主义现代化战略目标的实现做出贡献。

当前，世界正经历着“百年未有之大变局”，高校只有全面认知治理体系和治理能力现代化的内涵，才能把握住正确的发展方向，坚定治理现代化的道路，抓住历史机遇，夯实各项治理举措。这对高校本身而言具有重要意义，直接关系到高校能否实现高质量发展和内涵式发展，也对服务社会主义现代化建设起着关键性影响。为此，探究新时期高校治理体系和治理能力现代化的内涵具有重要意义。

一、中国“治理”内涵的演进

“治理”一词在不同国家有着不同的含义，中国语境下的治理理念与其他国家存在较大差异。微观层面，治理可以指代对事物的处理和修整；宏观层面，治理即站在政治角度的治国理政。在汉语中，治理一词由来已久，可以追溯到先秦时期的《荀子·君道》和《孔子家语·贤君》等古籍中，其中与治理相关的内容具有管理和统治之义[2]。近现代历史中，治理一词的含义发生了变化，多指处理和修整，如环境治理、黄河治理等，这些治理都有修正和处理之义。改革开放后，治理上升至社会层面，如社会综合治理。值得一提的是，在“一国两制”背景下，“治理”一词被邓小平多次提及，引申出了“治理香港”这一战略用语，这时的治理，已上升至国家政治层面。

从1983年“治理”一词首次以“新宪法是我国人民治理国家的总章程”[3]这样的表述出现在政府工作报告中，到2013年党的十八届三中全会提出“治理体系和治理能力现代化”[4]，再到2019年党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化进行全面战略部署[5]，至2021年党的十九届六中全会将推进国家治理体系和治理能力明确为全面深化改革总目标，并写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》[6]之中，“治理体系和治理能力”的提法已出现在各级政府的文件和报告中，成为国家和各领域建设的指导依据。习近平指出，中国的国家治理体系是“长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”[7]。在中国的语境下，治理内涵的演变经历了从社会领域到政治领域的过程，在社会领域更多强调激发社会组织活力以及社会内部秩序的维持和保障[8]，到政治领域则更加强调依法治理、科学民主执政和共建共治共享的社会治理制度，以及共商共建共享的全球治理观。综上可知，中国治理的内涵在不断演进和发展。

二、高等教育治理和高校治理

“高等教育治理”并非新名词，最早见于《高等教育运行机制研究》一书，书中率先将政治层面的“治理”引入高等教育范畴中。该书梳理了高等教育治理和高等教育中介组织的关系，提前预判高校的社会性发展趋势并分析和探讨高等教育治理，且格外看重宏观层面关系，即政府和高校关系[9]。

潘懋元认为，治理为多方面和多种利益交织的权利，排除了自上而下管理的说法，最终形成相互制约、协调的存在。治理的意义并非表面上的约束和管理，而是促成各方共同参与，共同发挥治理作用[1]3。别敦荣也有相似的看法，认为治理的内涵包括利益相关者的四个方面：共同参与、共同决策、共同监督和共同分享[10]。由此来看，可将治理的价值归纳为四个关键词，即共同参与、制约协调、发挥作用和共享结果。

关于高校的治理实践，各高校结合自身的办学实践有着不同的诠释。例如，北京大学党委原书记邱水平提出，高校治理体系和治理能力要“抓住制度体系和制度执行力”这两条主线：治理体系即制度体系，包括党对高校的全面领导，以及治校和办学制度体系；治理能力即提升对制度的执行力，包括执行体系和执行责任体系，以及干事和担当的干部队伍[11]。北京航空航天大学党委原书记曹淑敏提出，高校提升治理能力，要“深化‘四个体系’(组织体系、任务体系、责任体系、工作体系)和‘两个建设’(制度建设、信息化建设)”“制度建设贯穿其中，信息化建设支撑引领，整体提升治理能力”[12]。

综上可知，高等教育治理价值或治理内涵的关键词包括共同参与、制约协调、发挥作用和共享结果。在高校治理实践中，制度体系、执行能力、制约机制、支撑方式和效能最大化是关键要素。高校的治理实践，要从治理的根本内涵出发，结合自身发展实际选择合适的治理实践道路。

三、新时期高校治理体系和治理能力现代化内涵

“十四五”时期是加速“双一流”建设的重要时期，高校需在这一新时期有意识地提升自身治理体系和治理能力的现代化水平，这对高校未来发展以及实现怎样的发展起着关键性作用，直接关系到能否建设好世界一流大学。

笔者认为，新时期推进高校治理体系和治理能力现代化在中国国情背景下具有必然性和特殊性，不仅是高校自身发展所需的必然路径，也是为顺应时代并推动社会发展所必须接受的挑战。就中国高等教育发展而言，从教育部2020年发布的高等教育毛入学率和在校学生总人数规模来看，中国已建成世界规模最大的高等教育体系[13]。高校正处于改革与发展的关键时期，由过去单一的规模扩张，转向了内涵式发展和高质量发展，实现治理体系和治理能力现代化将有助于提升高校竞争力。同时，通过现代化治理进程实现治学和办校质量等方面的显著提升，进而实现高校的跨越式发展，也是“双一流”建设的必备条件，可为中国高校今后的发展奠定坚实基础。

同时，为了从更深层次推进高校治理体系和治理能力现代化建设，从系统科学方法论的角度来理解高校治理工作，十分必要。“系统科学方法论是运用新的综合的概念(系统、信息、反馈等)和现代化手段来研究自然机体和人工构成的巨大机体，从整体上最优地解决生物界、技术界与社会的复杂系统、大系统问题的现代科学方法论。”[14]它综合了系统论、信息论和控制论的思想，在实践中得到了广泛应用。

在推进高校治理体系和治理能力现代化的工作中应用系统科学方法论，就是以系统性的思维方式，将高校治理工作作为系统性工程，将其视为一个多要素、多层次和多方面相互联系的有机整体，不仅研究系统的特点和规律，更主要的是通过调整系统结构、协调各要素间关系，使得高校系统中各个组织、各个群体在相互的信息反馈中形成良性的协同作用[15]，合理利用高校系统中的人力、物力和财力等资源，使高校充分发挥良好治理效应，实现治理效能最大化。

高校作为教育体系中的最高阶段，本身承担着培育人才、输出人才和人才强国的重要使命，其教育属性与社会属性紧密相连。在“十四五”期间，推进高校治理体系和治理能力现代化，是必然要面对的课题和必然要完成的任务，是国家实现整体战略目标中的重要一环。所以，有必要厘清高校治理的内涵，探索设计高校治理现代化的路径，从而顺应高校发展和时代发展的需要。

(一)高校治理体系和治理能力的内涵

从国家治理体系的内涵来看，“国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系”“是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[4]3。同理，高校的治理体系即高校的一整套制度体系，包括根本制度、基本制度和重要制度。根本制度即党对高校的全面领导；基本制度包括高校章程的各项规定，如党委领导下的校长负责制；重要制度是高校的自主办学和内部管理制度，包括立德树人机制、教育质量保障体系和评价机制、师资队伍建设机制、内部工作体系和管理机制等。因此，高校的治理体系是在党的领导下管理高校的制度体系，是一个有机协调、动态运行和整体的制度系统，是一套服务高校立德树人根本任务和使命的完备的制度体系。

从国家治理能力的内涵来看，“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”[4]3。同理，高校的治理能力是运用高校的制度管理好学校各方面事务的能力。一流的高校必须具有一流的治理能力，包括制定清晰明确的工作理念和发展规划、科学规范的治理模式、有力有效的工作机制、系统全面的举措抓手和科学有效的评价体系，以及与之相应的执行制度的能力。高校治理能力是指高校履行其职能和使命担当的能力和运用制度体系治理学校的能力，其中制度体系的有效性和制度的执行能力是关键。

(二)高校治理现代化的内涵

“现代化”一词最早出现在1964年第三届全国人大一次会议周恩来作的《政府工作报告》中，该报告首次提出了“四个现代化”[16]。2013年,习近平提出的“国家治理体系和治理能力现代化”被外媒称为继中国“四个现代化”之后的“第五个现代化”[17]。《中国教育现代化2035》强调，推进教育治理体系和治理能力现代化，要“提高学校自主管理能力，完善学校治理结构”[18]，其中自主管理能力和学校治理结构是关键。现代化的指向是既要改革不适应现代化发展的传统状况，又要不断追求和构建新的发展，在转变和立新中找寻发展之路。治理结构、制度体系、制度执行力和成效是影响治理现代化水平的关键因素。

(三)高校治理体系和治理能力之间的关系

习近平指出，推进国家治理体系现代化，就是要提供“一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度执行能力的集中体现，两者相辅相成”[7]。由此来看，高校治理体系和治理能力现代化就是要使高校运行的一整套制度体系更加科学完备，制度的执行更加有力有效，并将科学有力的制度体系和制度执行力的优势转化为治理的效能，以现代化的标尺不断提升治理水平，从而更好地服务高校“双一流”建设目标。高校治理体系和治理能力二者既相互联系又有所区别，前者侧重制度和系统等常态化和规范化的静态结构建设，而后者则侧重实践中落实制度和解决问题的动态策略建设。通过实施合理的制度设计，增强制度的科学性，同时提升教职工对制度的认同度，鼓励多元主体参与，也有助于提升制度的执行力。因此，二者相互依存、相互促进，又相辅相成。只有认识和处理好二者之间的关系，才能发挥制度体系优势，提升治理效能。

(四)当前高校治理体系和治理能力现代化面临的问题

当前，高校在治理体系和治理能力现代化方面还存在一些短板，离“双一流”建设的要求还有差距，存在的主要问题是治理体系和治理能力在法治化、科学化、民主化等方面仍有欠缺。高校在治理体系方面的问题表现为：有些高校议事决策的科学机制尚未形成，仍存在制度体系不完善和监督制约机制缺乏等问题，导致部分决策的出台缺乏科学性和合理性；有些高校的学术组织、行政组织等体系的功能界限尚不清晰，导致行政职能部门对学院事务进行简单的干预管控，造成学院缺乏学术自主性；有些高校职能部门的协调机制、激励机制和资源配置机制有待进行整体性设计和系统性优化；有些高校的校务公开机制不完善，工会教代会等群团组织功能发挥流于形式等。

在治理能力方面的问题表现为：有些高校领导干部的依法治校意识仍有待加强，如落实严格执行制度、依法依规办事不到位，存在随意出台管理规章制度，甚至违反法纪的现象；有些高校行政部门和管理人员管理效率较低，管理干部队伍服务意识不强、服务支撑手段不足，缺乏主动谋事作为能力和创新活力等；有些高校的民主生态环境还需进一步优化，存在教职工的利益诉求得不到满足，师生法律维权意识薄弱，参与学校民主管理和民主监督的机制不健全、渠道不畅通、作用发挥不够等情况。

综上可知，当前高校治理体系和治理能力现代化需要重点关注的是治理的法治化、科学化和民主化，包括依法治校、制约协调的体制机制、治理结构的科学设计、支撑和管理效能的科学发挥以及共商共建共治共享的民主文化等。而这也是笔者分析高校治理内涵和治理实践，实现高校治理现代化的关键要素。

四、高校治理体系和治理能力现代化的途径

德国学者马克斯·韦伯提出的“理想类型”的方法，为纷纭复杂的社会现象假设性地建立了一种理想，是一种对现实进行简化和纯化的方法，同时展示了研究对象的内在逻辑[19]。因此，研究治理也可以从治理的理想类型出发，研究理想型治理的要素和要素间的内在逻辑，以及理想型治理可达到的特性和状态。

1989年，世界银行在其报告中首次使用了“治理”[20]一词，并于1992年提出“善治”[21]的概念。作为良好治理的理想类型或状态，善治是指“公共利益最大化的公共管理……是国家与公民社会的良好合作，是两者关系的最佳状态”[22]1。善治是治理的理想的制度安排。

在借鉴和参考西方治理理论的基础上，俞可平归纳了理想治理类型，即善治的10个要素，包括合法性、法治、透明性、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正[22]1。俞可平还提出了国家治理现代化的理想状态，就是实现国家和社会的善治，即公共利益最大化的治理；国家治理现代化的5个基本要素，分别是制度化、民主化、法治、效率和协调[23]。眭依凡基于俞可平对治理和善治内涵的提炼，认为大学治理和善治应遵循效率性、民主性、整体性和法制性四个原则[24]。

上述善治理论体现了某些现代治理的特性和价值，如民主、法治和责任等理念，对高校治理现代化具有一定的借鉴意义。但是，不同国家的制度安排反映了不同的治理价值。高校的治理同样如此，需结合高校所处的国情和时代来进行考虑。

2021年4月修订的《中华人民共和国教育法》指出：“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”[25]中国的高校根植于中国特色社会主义制度，必须坚持贯彻党的教育方针，这是中国办好教育和做好高校教育治理的根本遵循。因此，应该在坚持党的领导这一根本原则的基础上，再探讨治理的法治化、科学化和民主化的问题，这也是笔者观点与上述理论侧重点的不同之处。具体而言，推进高校治理现代化，首先必须把握好高校治理的领导制度，党的领导是根本；其次是高校治理的法治化，法治化是主体，重点是高校依法办学的治理架构体系[26]；再次是高校治理的科学化，科学化是支撑，重点是实现高校治理的支撑管理要素的效能化；最后是高校治理的民主化，民主化是保障，重点是形成共建共治共享的高校治理文化，如图1所示。

图1 中国高校治理现代化的原则和路径框架

综上所述，笔者认为，推进高校治理体系和治理能力现代化过程的核心要素是：始终坚持党的领导，坚持社会主义办学方向，依法完善高校这一主体，建立起符合和顺应时代并具有前瞻性且能够引领时代发展的科学有效的治理结构。深化关于高校治理的理论认识就是要：将高校看作是一个有机整体，从系统方法论角度剖析高校治理工作的本质，用系统思维审视并破解治理工作中的瓶颈问题；以完备有力的制度体系架构和执行力来不断提升高校的治理能力；以一流的治理结构和治理能力破除发展中的障碍和提升治校办学效能；营造浓厚的学校民主管理氛围和文化，形成共建共治共享的多元治理格局，从而不断促进高校根本目标的实现。

新时期推进高校治理体系和治理能力现代化，应做好以下四个方面：

第一，坚持党的领导，维护好高校治理的领导制度。中国的高校根植于中国特色社会主义制度，必须坚持中国特色社会主义的办学方向；推进高校治理体系和治理能力现代化，必须坚持党对高校的全面领导。主要包括：健全完善党委领导下的校长负责制，完善党委议事决策的科学和民主机制，保证党的路线方针的有效贯彻；加强党的建设，以党的政治建设为统领，以政治建设提升政治能力，坚定“四个自信”，做到“两个维护”；全面落实党的建设的主体责任，体现学校各级党组织的政治影响力，并发挥其核心作用；坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，坚守宣传阵地的马克思主义话语权，形成输出正能量的机制；建设良好政治生态，加强党员干部队伍建设，强化监督监管机制。

第二，完善法治基础，把握好高校治理的科学架构。构建现代化的高校治理体系，要不断完善依法办学和依法治校的法治基础，紧扣办学治教的架构体系、学术组织的运行机制和人才培养的制度设计理念等。在高校党委领导下积极构建中国特色现代大学制度框架，做好制度顶层设计，加强学术委员会等相关制度的运行，优化校院两级管理体系，推动治理重心下移。在高校内部结构治理中有意识地突显学术的权威性，体现出高校与其他社会组织相比所特有的差异。要始终围绕人才培养和立德树人的方针和使命，将其视为高校发展和治理的总原则和总目标，以教师、学生为本抓好高质量教学，完善思想政治教育机制，构建以立德树人为核心的育人体系，避免治理的盲目化和随意化。

第三，提升管理效能，把握好高校治理的支撑体系。在治理现代化目标的实现过程中，把握高校治理的支撑体系至关重要，需要从实际出发，紧抓创新管理、激励管理和绩效管理等多项要素，提升资源配置、管理服务和后勤保障等多项能力，巩固和优化“双一流”建设的支撑架构，在高校治理中体现高品质和高水准。要在管理体系中彰显服务至上、以人为本和突出效能的理念，充分利用管理资源，采取系统化和信息化管理方式，扩大服务范围、把握服务质量和增强管理效应。要在高校治理工作中，运用系统方法论的思想，注重多方参与和共同治理，同时注意协调运作和信息反馈。要善用激励手段，革新以人事制度为中心的管理服务制度，构建更好服务教学科研的管理支撑体系。建设师生满意的后勤综合服务功能体，形成与一流大学相适应的现代服务支撑体系。

第四，加强民主管理，把握好高校治理的文化生态。要进一步推进高校教代会等民主管理制度建设，深化教职工民主参与理念，畅通民主渠道，汇集民智，凝聚民心，促进大学的决策民主化和科学化，鼓励教职工为学校发展献计献策，并创造良好的民主氛围和环境，将教师作为改革发展的主体力量，推进形成共商、共建、共治、共享的高校治理文化；完善高校动态反馈机制，以系统科学的角度审视高校民主建设，推动新时代高校治理中的民主管理朝着可持续和制度化的方向发展，形成高校系统中各个有机体相互反馈[27]、相互促进的良性循环；增强基层工会等群团组织的履职能力，发挥好桥梁纽带作用，将以人民为主体的思想夯实在办学治校的实践中，关心关爱教职工，满足教职工日益丰富多元的需求和诉求，不断激发教职工创造活力，在思想政治引领、教职工权益维护、促进和谐温暖校园建设等方面发挥更大作用。

五、结语

高校治理现代化是国家治理现代化中的重要一环。高校需在治理现代化的进程中完成高质量和内涵式发展，这是外部形势要求，也是高校自身发展的要求。达成治理现代化目标需要高校及时转变和革新发展思路，在办学治校的各个层面和各个领域围绕立德树人的根本任务，推进育人方式、办学模式、管理体制和保障机制改革，实现教育治理目标、体系、方式和能力的现代化。具体途径和举措方面，要把握好高校治理的领导制度、科学架构、支撑效能和文化生态，围绕党的建设、知识创造、人才培养、师资队伍、管理效能和民主建设等方面，推进高校治理体系和治理能力现代化。

现代化并非西方化，两者存在较大区别，这点需要率先明确。当然，高校可结合自身发展特点，有针对性地借鉴和学习世界一流大学的先进治理经验，取人之长，补己之短。不可否认的是，高校治理是一个动态和长期的过程，高校治理体系和治理能力现代化的标准和要求将随着时代的发展而不断变化，因此，相关措施也需与时俱进，不断完善。

高校治理是一项长期且艰巨的任务，其过程充满了各类挑战和不确定因素，需要遵循必要的规律和原则。学术自由和学术治理的关键是营造自由探索的环境，尊重个性和激发创新。教师和学者作为知识分子中的特殊群体，其相互的连接具有一定的复杂性。因此，新时期的高校治理，要做好制度体系的顶层设计，深入思考贯彻落实新发展理念、构建新发展格局、实现高质量的发展，并提高制度执行力，发挥治理效能。同时，还要发展凝聚共识、共建、共治、共享的治理文化，提升教师的积极性和创造性、获得感和幸福感，齐心协力，汇聚持续推动高校高质量发展的强大力量。