民航旅客黑名单二元制度构建研究

程艳霞

(中国民航大学 法学院，天津 300300)

“黑名单”一词意译自英文“blacklist”，肇始于英国知名学府用于记载品行不端的学生名字，后流行于商业领域，被用于惩戒不守商业信用的商事主体。Black’sLawDictionary对其解释为，一个人的名字因被列入某个名单而被众人讨厌，此人甚至因此将会承受被回避或惩罚的后果，此名单即为黑名单[1]。21世纪，社会信用，尤其是商业信用，仅依靠个体的道德自律显然难以维持，只有加上法律手段才有可能更好地创造和维护营商环境。鉴于此，2016年，国务院印发了《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)(以下简称《指导意见》)[2]。自此，行政部门、司法机关和市场行业的相关黑名单制度相继创立。

事实上，早在2007年，中国民用航空领域的旅客黑名单就已由春秋航空公司率先设立[3]。此后，各大航空公司纷纷开始设立旅客黑名单。尽管各航空公司均对外宣称此举是为了维护航班安全，但由于不具备操作权限和正当程序，因而涉嫌侵犯旅客合法权益，导致争议不断。被视为中国“民航领域黑名单第一案”的“范后军诉厦门航空有限责任公司等人格权案”①，便是例证之一。关于该制度的合法性和正当性的学术争论虽然从未停止，但却忽略了一个重要事实：设立民航旅客黑名单，既是为了维护民航安全，亦是为了建设信用民航。

一、问题的提出

何谓民航旅客黑名单制度？理论界至今未能达成共识。有学者认为，民航旅客黑名单制度“是指由航空运输企业制定发布的，针对个别旅客的不良乘机行为，为确保航空运输安全而拒绝该乘客登机的规则或制度”[4]；亦有学者认为，民航旅客黑名单制度是指，由国家行政主体或航空公司拟定公布的，对于在既往乘机的过程中被记载了不端行为，并且有关行政部门或航空公司有合理理由相信当事人仍有可能再次实施类似行为的旅客，拒绝前述人员再次乘机的规则或制度[5]。上述两种观点其实大同小异，主要区别在于制定主体不同，即制定黑名单的权力由谁享有。因为一旦某一旅客被列入民航旅客黑名单，一方面，其搭乘航空器出行受阻，该旅客作为消费者享有的自由选择权受到限制，尤其是在具有高度垄断性的民航市场；另一方面，该旅客的社会评价会有所降低，公民人格权有被侵犯之虞，所以作为一般商事主体的航空公司与作为行业协会的中国航空运输协会(以下简称“中航协”)，是否均具有设立民航旅客黑名单的权限，尚值得商榷。

2018年，国家发展和改革委员会(以下简称“国家发改委”)、财政部、民用航空局(以下简称“民航局”)、证券监督管理委员会(以下简称“证监会”)等八个部门联合发布的《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器 推动社会信用体系建设的意见》[6](以下简称“八部门《意见》”)，明确规定“民航局按照规定程序纳入限制乘机名单”。历经几番争议，中国民航旅客黑名单制度终于在官方的背书下出台并实施。然此制度至今仍未臻成熟，缺乏系统的理论支撑，尤其是民航旅客黑名单的法律属性、制定主体、法律依据、正当程序和救济措施等均不明确。有学者指出，“学术研究应当回应现实需求”[7]，不可空有理论意义而缺少实践价值。

二、中国民航旅客黑名单制度的法律检视与实践反思

借助互联网时代信息传播的广泛性和便捷性，民航旅客黑名单制度通过公布严重失信主体的不良信息，既达到了控制成本和提高效率的双重目的，又通过黑名单公布后给当事人带来的精神压力，使其社会信用和名誉受到贬低，从而妨害其所享受到的公众的善意，使其丧失社会的信任和国家的期许。民航旅客黑名单制度实为建设信用民航的利器。正因拥有上述强大的威慑力，民航业便于2016年匆匆建立起了该制度。但是，仅具备制度的有效性并不充分，毕竟制度的合法性和存在基础，应当基于明确的法律规定[8]。因而，需要从法律角度对该制度进行检视，亦应对该制度在实践中出现的问题进行深入反思。

(一)民航旅客黑名单制度的法律检视

1. 法律依据略显混乱

《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民用航空法》)是民航领域最重要的法律之一，因此，理论上由《民用航空法》规定民航旅客黑名单最为合适，然而该法却并未涉及相关规定。该法制定较早，制定之初可能未考虑到其历史局限性；然而，该法2018年修订版仍未涉及旅客黑名单制度，实乃令人遗憾[9]。尽管该法规定了航空公司拒绝旅客登机的部分特定情况，但其本质不同于笔者所讨论的民航旅客黑名单。

2021年起生效的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)，被誉为中国公民“社会生活的百科全书”。《民法典》中的“合同编”沿袭了公共承运人对公众所负担的强制缔约义务[10]，但却未规定民航旅客黑名单。

对民航旅客黑名单有明确规定的是中航协2016年发布的《民航旅客不文明行为记录管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》)。《管理办法》第2条明确定义了旅客的不文明行为②，并详细列举了11种旅客的不文明行为③。《管理办法》还明确规定，中航协负责制定该名单并按月度动态更新。就本质而言，中航协仅是行业协会，因此，其制定的《管理办法》属于行业文件，而不属于法律规定，并无法律效力，仅可供参考之用。

八部门《意见》才是规定了民航旅客黑名单并具有法律效力的文件。此文件生效后一个月，民航局公布了首期(86人，为期一年)被限制乘坐飞机的《限制乘坐民用航空器严重失信人名单》。此处的“限制乘坐”实为“禁止乘坐”。笔者认为，八部门《意见》应属于其他规范性文件，具备一定的法律效力。

2. 法律属性尚不明确

民航旅客黑名单的制定主体不同时，其法律属性也有所区别。在中国，存在四种由不同主体制定的民航旅客黑名单，应分而论之。

第一种为商业性航空公司自行制定的民航旅客黑名单。航空公司设定旅客黑名单的主要依据是《国际民用航空公约》附件17《保安—保护国际民用航空免遭非法干扰行为》，其要求公约缔约国参照执行《防止对民用航空非法干扰的安保手册》中的实施细则④。美国“9·11”恐怖袭击事件后，在航空安全越发严峻的局势下，域外航空公司制定旅客黑名单已成为一种国际惯例[11]，相关法律规定也较为成熟⑤。然而，时至今日，中国仍未有对此进行专门规定的法律。因此，中国商业性航空公司制定旅客黑名单的合法性始终存疑。笔者认为，航空公司与旅客处于平等地位，若航空公司强行设立旅客黑名单，其本质上属于“企业黑名单”，并无实际法律效力。

第二种是中航协依据《管理办法》而订立的民航旅客黑名单。中航协作为行业性自治组织，并不对旅客行使管理权，亦无任何法律法规授权。如上文所述，其发布的《管理办法》仅是行业文件而无法律效力。自2018年6月起，中航协已停止发布民航旅客黑名单。

第三种是由公安机关和人民法院确定，再由民航局整理公布的民航旅客黑名单。八部门《意见》规定，旅客在机场或航空器内实施包括在航空器内偷盗他人物品等在内的九种危害行为，被科以行政处罚甚至被追究刑事责任的，应由公安机关和人民法院将名单推送至民航局，并由民航局依据相关规定将其列入限制乘机名单⑥。关于此处民航局所制定的民航旅客黑名单的法律属性，有学者认为，该行为具有强烈的行政制裁属性，因此可以被认为是行政处罚[12]。但亦有学者主张，设立旅客黑名单属于民航局的具体行政管理措施，并非行政处罚行为，其理由是依据“法无授权不可为”的行政法原则，毕竟《民用航空法》未涉及旅客黑名单[13]。

笔者认为，被列入民航旅客黑名单是对原处罚的进一步延伸，目的是限制(实为禁止)旅客一定时期内搭乘飞机，即赋予旅客不作为的特定义务，具有一定行政处罚的制裁属性。实施该处罚的主体是具有行政管理权的民航局，对象是违反法律规范的旅客，内容是对旅客所享有特定权利的限制，因此符合行政处罚的构成要件。尽管现行《中华人民共和国行政处罚法》中尚未明确规定黑名单制度，但如果能在《民用航空法》中对该制度进行规定，就能将其视为法律、行政法规规定的其他行政处罚。

第四种则是由国家发改委、最高人民法院(以下简称“最高法”)和财政部等部门确定，再由民航局整理公布的黑名单。依据《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定〉的决定》(法释〔2015〕17号)以及八部门《意见》的有关规定，国家发改委、国家税务总局、人力资源和社会保障部(以下简称“人社部”)、财政部等六部门将各自部门由于严重失信而应被限制乘机的旅客名单汇总至全国信用信息共享平台。之后，由该平台将收集到的名单推送至民航局，再由民航局将上述名单依据规定程序设定为民航旅客黑名单。这种限制乘机名单与其说是民航旅客黑名单，不如说是对严重失信被执行人从司法执行领域延伸至民航管理领域的联合惩戒措施。在信用民航和信用中国官方网站向全社会公示限制乘机名单，是通过社会舆论向严重失信被执行人施压，从而迫使被列入民航旅客黑名单的被执行人尽快履行其未尽的法定义务，颇有行政强制执行的意味。进言之，向社会公众“广而告之”限制乘机名单，将对严重失信被执行人施以名誉和信用等精神压力。因此，该制度实为一种间接手段，是为达到督促当事人尽快履行法律义务的效果，而非直接对当事人的人身或财产采取的强制措施。综上所述，此种民航旅客黑名单制度的性质更趋近于间接强制执行。

(二)民航旅客黑名单制度的实践反思

民航局作为中国民航业的主管部门，并没有实际制定民航旅客黑名单，仅仅是作为特定严重失信被执行人名单的收集者。笔者认为，中国真正法治化意义的民航旅客黑名单制度尚付阙如。中国现行民航旅客黑名单制度在实践中还存在以下不容忽视的问题：

1. 制定主体有泛化之虞

目前，中国关于民航旅客黑名单的规定中，制定民航旅客黑名单的主体不仅包括行政主体，还包括行业协会和公司等民事主体。其中，行政主体层面主要有民航局、国家发改委、财政部等八个部门；民事主体层面的行业协会以中航协为代表，公司则包括各大航空公司。如上所述，民航旅客黑名单制度具有一定的行政行为属性，因此，作为非行政主体的中航协和航空公司均无权制定民航旅客黑名单。且航空公司作为具有高度垄断性的公共运输服务提供者，应受到强制缔约义务的约束，非有充分理由且非经正当程序不得拒载旅客。理论上，只有享有行政管理职权的行政部门，在民航领域即为民航局，才有权设立民航旅客黑名单。实践中存在的制定主体泛化的问题，从某种意义上而言，会直接妨害该制度在实践中的统一性，造成民航旅客黑名单的应用泛滥。

2. 运作程序未涉及救济

设立民航旅客黑名单尽管涉及多个部门，但是可以被分为“拟列入”“列入”“公布”“惩戒”四个独立又连续的过程[14]98。而在这四个过程中，无论是中航协《管理办法》还是八部门《意见》，均缺乏旅客参与的正当程序。中航协《管理办法》仅仅规定了将被纳入民航旅客黑名单的旅客的相关信息应告知旅客本人，但是并未涉及任何可以用来救济旅客的措施。毫无疑问，旅客应当享有获得救济的权利，毕竟一旦被列入民航旅客黑名单，相关权利就会受到侵害。八部门《意见》虽规定了“诉讼指导”条文，但实践中却未告知旅客有关处理异议的部门名称及其联系方式等信息。事实上，多数旅客直至登机被拒时才意识到自己已被限制乘坐飞机，根本来不及采取任何救济措施。事前未及时告知旅客，事中不允许旅客申辩陈述，事后缺乏可行的救济措施，是民航旅客黑名单制度饱受社会公众诟病的重要原因之一。

三、双重需求下的中国民航旅客黑名单制度

民航旅客黑名单制度自诞生之日起就伴随着种种不平之音。诚然，当前该制度仍尚显稚嫩，存在上文所述之种种问题，但是瑕不掩瑜，应该认识到，该制度集记载、公示和惩戒等多种功能于一身，无论是在构建社会信用体系的民航领域实践中，还是在民航领域一贯追求的“航空安全”管理过程中，均具有不可替代的制度意义。

(一)信用民航需求下的民航旅客黑名单制度

2016年，国务院印发的《指导意见》，是为了积极构筑及健全中国社会信用体系，进而创造人人讲诚信的营商环境。社会信用体系是中国特色社会主义市场经济中不可或缺的存在，更是中国社会治理的利器。构筑及健全中国的社会信用体系是一个长期且持续的过程，在此期间，市场自发的原生力量不足以支撑至社会信用体系的最终完善，因而必须借助外在力量——法律力量。民航旅客黑名单制度利用行政执法的强制力，反向倒逼旅客遵守法律以修复其受损信用。该制度在民航信用培育中具有以下功能：

1. 民航信用信息集成

民航旅客黑名单制度首先具有民航信用信息集成功能。民航旅客黑名单兼具惩戒和信用约束的双重功能，通过对民航信用信息集成化整理，能够实现信用信息在全网共享。民航局将碎片化的严重失信被执行人信息进行系统筛选和整合，每月在官方网站集中公示，达到了信用信息传递的精确化。这既节约了信用信息传输的费用，为公众接收信用信息提供了便利，又提升了信用信息的传递效率。同时，由民航局信用背书，更具公信力和权威性，省去其他行政主体监管和验证信用信息真伪等环节，有利于避免信息传递误差。

2. 民航信用信息公开

民航旅客黑名单制度具有民航信用信息公开功能。运行此制度有助于打破两层信用信息流通壁垒。第一层壁垒为国家发改委、最高法、中央精神文明建设指导委员会办公室、国家税务总局、民航局、财政部、人社部、证监会八个部门之间的民航信用信息监管壁垒。打破此壁垒，能够强化监管主体间的信用信息互通，优化行政主体的管理职能；第二层壁垒是社会公众因自身的专业技术或所在行业等因素而形成的信用信息壁垒。民航局在对严重失信被执行人信息进行集成化整理后在公开透明的官方平台上予以公示，有利于社会公众扭转自身信用信息的弱势地位，尤其可使缔约承运人及其客运销售代理人皆能够更加便捷地获知旅客的民航信用状况，从而有机会采取更加稳妥的方式处理被列入民航旅客黑名单中旅客的购票和登机等事宜。

3. 民航信用体系培育

民航旅客黑名单制度最终是为了培育全社会的民航信用体系。一旦严重失信被执行人被列入民航旅客黑名单，公众就会对其社会信用给予否定性评价，从而导致其社会信用被贬损，作为承担多重社会角色的严重失信被执行人，在下次交易时就可能会被合作对象拒之门外。值得注意的是，民航旅客黑名单每月更新且具有退出机制，即动态呈现严重失信被执行人守法或违法状态，从而达到精准、全面地反映其信用信息的效果。这有助于倒逼失信被执行人积极履行法律义务，逐步修复自身的社会信用，进而达到培育全社会民航信用体系的最终目的。

(二)航空安全需求下的民航旅客黑名单制度

如果说，在构建信用民航体系的实践中，限制严重失信被执行人乘坐航空器更多的是对其因未履行其他法律义务而在民航领域实施的一种附加制裁，那么，将在机场或航空器内实施九种危害行为的旅客列入民航旅客黑名单，则完全是基于航空安全的考量。航空安全需求指引下的民航旅客黑名单制度，具有以下意义：

1. 切实保障航空运输安全

从2018年6月起，民航局每月公示“限制乘坐航空器严重失信人”名单，截至2021年5月，共公布了35期，主要是因在机场或航空器内实施可能危及航空秩序甚至航空安全的违法行为等被机场公安局或派出所科以行政处罚的旅客名单。可见，在民航业不断发展的进程中，不文明旅客的非法干扰行为和扰乱行为屡有发生，严重影响了航班的正常秩序和航空安全管理。设立民航旅客黑名单制度，将曾实施过非法干扰行为和扰乱行为的旅客，精准排除于航班之外，在一定程度上可以避免来自旅客的安全威胁，达到良好的事前风险预防效果。事前风险防范，比事后进行救济具有天然优势，此制度若能得到较好的法治化运行，则可以有效帮助排除航空器飞行中的安全隐患，进而切实保障航空运输安全。

2. 教育旅客反思违法行为

据统计，仅在2021年5月，民航局公布的当年第5期名单中，就有604名旅客实施了包括在航空器内使用明火、吸烟，堵塞、强占、冲击机场值机柜台以及编造、故意传播涉及民航安全的虚假恐怖信息等在内的多种违法行为。旅客或有意为之，或因无知而为之，一旦旅客因实施不法行为被列入民航旅客黑名单，其在之后的一定时期内将无法再次乘坐航班，从而给自己的出行造成不便。这种不便，无论是由于旅客有意还是无意实施违法行为所致，都将在一定程度上引导旅客意识到自己之前行为的错误，从而督促其改正自身的违法行为。从这个角度来思考，可以认为，限制旅客的乘机权利，既能起到教育其本人的作用，也能在一定程度上警示其他旅客。

3. 优化航空运输资源利用

随着科技的进步和经济的发展，航空业的发展也如火如荼。但是，空域、航线和航班时刻等由于有限而逐渐变成稀缺的航空运输资源。每一次航班成行，背后都需要付出巨大的努力。若因极个别不文明旅客的非法干扰和扰乱行为(如长时间霸机等)，导致航班无法按计划飞行，那么该航班上的其他旅客甚至后续航班上的旅客都将无法正常出行。值得注意的是，每个航班时刻内所飞行的航班都是提前安排的，而时间不可逆，错过的航班时间内的空域资源只能闲置且无法重新获得。可见，极个别旅客实施违法行为不仅会影响航班秩序或安全，还可能虚耗航空运输资源。民航旅客黑名单制度能够从源头上减少实施违法行为的旅客乘机，有效避免航空资源浪费，有利于优化包括航班时刻在内的航空资源，提高航空运输的效率。

四、中国民航旅客黑名单二元制度的法治化构建

如上所述，中国现实存在着建设社会信用体系之民航信用的需求以及航空安全需求。鉴于两种需求的侧重点不同，民航旅客黑名单制度在具体的运作程序方面差异较大，且较难兼容。因此，笔者将为第一种需求设立的民航旅客黑名单称为广义民航旅客黑名单(即严重失信被执行人名单)，将为第二种需求设立的民航旅客黑名单称为纯粹民航旅客黑名单(即狭义民航旅客黑名单)，此二者合起来即为民航旅客黑名单二元制度。鉴于现行制度尚处于探索阶段，在法律依据、制定主体和程序设计等方面存在较大不足，因此，笔者建议应从立法层面分别明确其法律属性和制定主体，在执法层面规范其运行程序，在司法层面健全旅客的救济途径，从而构建中国民航旅客黑名单二元制度，以促进其在中国的法治化实践。

(一)立法规范：界定法律属性

纯粹民航旅客黑名单制度，是指旅客因在过往享受航空公司或机场的服务时，实施了不文明行为而严重影响航班正常秩序甚至威胁到航班安全，而被机场公安机关施以行政处罚甚至被科以刑事责任，经过旅客陈述、申辩和听证等一系列程序后，民航局仍然认为有必要限制该旅客在特定时期内乘坐航空器的规则或制度。

广义民航旅客黑名单制度，是指上述纯粹旅客黑名单之外的，在社会保险、税收和司法等领域的严重违法失信的有关责任人在未履行法定义务之前的特定期间，相关领域的行政主体定期公示限制有关责任人乘坐航空器的黑名单，并于期满后自动移除限制乘坐黑名单，或在履行法定义务后，尽快将其提前移除限制乘坐黑名单的规则或制度。

所谓名不正则言不顺，上文已证，现行民航旅客黑名单制度的法律规范位阶低且涉嫌越位致“合法性”存疑并遭非议。纯粹旅客黑名单制度，是在特定期间里旅客被剥夺了享受航班乘坐服务的权利，具有行政处罚的属性，因而应由法律或者行政法规来进行规制，而规章及以下的其他规范性文件则无权对其进行规定。这与美国按照《联邦航空法》和《航空和运输安全法》设立禁飞名单与被选者名单的做法一致[15]。而广义民航旅客黑名单制度，同样是对旅客搭乘航班权利的限制，实质上是对严重失信被执行人从司法执行领域延伸至民航管理领域的联合惩戒措施。笔者认为，将旅客列入广义民航旅客黑名单的行为，属于行政强制之间接强制措施。鉴于《民用航空法》是中国民航领域位阶最高的法律，笔者建议对《民用航空法》进行再次修订。应由《民用航空法》将纯粹民航旅客黑名单的法律属性界定为行政处罚，将广义民航旅客黑名单的法律属性界定为行政强制。《民用航空法》应同时规定，唯有作为民航主管部门的民航局，才有权设定民航旅客黑名单，其他任何公民、法人和非法人组织均不得设定。

(二)执法规制：明确运行程序

纯粹民航旅客黑名单，主要针对的是实施不文明行为而严重影响航班正常秩序甚至威胁到航班安全的旅客。而广义民航旅客黑名单，针对的多是在其他领域严重失信的被执行人。不论因何种原因进入民航旅客黑名单，都将会严重影响旅客的出行自由。因此，民航旅客黑名单二元制度的整体程序的公开透明便极为重要。

首先，民航旅客黑名单的制定标准应具体和明确，且应向社会公开宣传，使公众能够充分了解。其次，旅客在被纳入纯粹民航旅客黑名单时，应当享有陈述和申辩的权利。因此，民航局应当事先通报涉事旅客，并同步告知其可以进行听证的时间、地点和必要相关文件说明等。民航局在听证过程中应认真核实涉事旅客的身份信息，并详细记录其陈述和申辩的内容，合理评估其是否有再次实施严重影响航班秩序和威胁航空安全的行为，既要防止“误认”也要防止“遗漏”。最后，基于制度逻辑学，既然有旅客被列入纯粹民航旅客黑名单，就应当有旅客脱离该黑名单。因此，还应规定该黑名单具体且常态的退出机制，即设定适宜的限制乘坐期间。笔者建议，以六个月为限，不宜过长。科学合理的纯粹民航旅客黑名单制度，并不是简单为了限制旅客乘机，而是在限制乘机的规范下引导旅客的文明乘机，防止发生影响航空秩序和威胁航空安全的行为，从而达到旅客合法的私人利益与公共利益之间的平衡。

广义民航旅客黑名单制度的程序设计，则比上述纯粹民航旅客黑名单制度相对简单，应由国家发改委、财政部、最高法、国家税务总局、证监会、人社部等部门，分别制定因严重失信而应被列入限制乘机的名单，尔后将名单公布在国家信用信息共享平台。民航局再从该平台上将所公示的信息进行整合并纳入广义民航旅客黑名单，并向各大航空公司通报且要求其遵照执行。除非涉事旅客履行完毕其未尽的法律责任，否则将一直处于民航旅客黑名单之中，直至限制乘坐期满。至于限制乘坐航空器以及移除该黑名单的具体期间，则可以参考八部门《意见》所规定的“一年”的限制期间和“七个工作日”的移除期限。

(三)司法监督：健全救济途径

民航局设定纯粹民航旅客黑名单，是向作为行政相对人的旅客行使管理权，是一种具体行政行为。旅客若对民航局的行为有异议，则可以以民航局为被申请人，向民航局提起行政复议；若仍对行政复议不满意，还可以继续以民航局为被告，向民航局所在地的中级人民法院——北京市中级人民法院提起行政诉讼。另外，旅客也可以不经行政复议，直接以民航局为被告向北京市中级人民法院提起行政诉讼。

广义民航旅客黑名单制度的实质，是将对严重违法失信的有关责任人的处罚拓展至民航领域。其中，证监会、财政部等七个部门为制定主体，民航局为发布主体。对被纳入广义民航旅客黑名单有异议的当事人，应享有充分的救济权利兼救济方式。民航局在每月公布民航旅客黑名单的同时，应向社会公示制定主体处理异议的部门及其有效联系方式等信息，以便当事人申请复核。若当事人不满意复核结果，还应满足当事人欲以相关部门为原告向人民法院提起行政诉讼的司法救济权利与途径。同样，当事人也可以直接向民航局提起行政复议和行政诉讼。

五、结语

在大力构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒格局实践中⑦，民航信用建设是不可或缺之存在。航空安全作为航空业赖以生存的首要目标，时刻不容懈怠。欲在回应信用民航和航空安全的双重需求的基础上，进一步践行民航旅客黑名单制度的法治化，衡平民航相关领域利害关系主体间的权益，构建中国民航旅客黑名单二元制度应当是一种切实可行的路径。建议从修订《民用航空法》着手，逐步完善旅客黑名单二元制度的运行程序。正所谓良法与善治相辅相成，在民航旅客黑名单制度的运行过程中，同时还需要社会公众的普遍遵从，只有这样，方能充分激发民航旅客黑名单制度独特的法治价值，助力全方位推进新时代民航强国建设。

注释：

① 参见：范后军诉厦门航空有限责任公司等人格权案，北京市朝阳区人民法院(2008)朝民初字第27406号民事判决书。

② 《民航旅客不文明行为记录管理办法(试行)》第2条：“本办法所称‘不文明行为’是指民航旅客因扰乱航空运输秩序且已危及航空安全，造成严重社会不良影响，或依据相关法律、法规、民航规章应予以处罚的行为。”

③ 参见：《民航旅客不文明行为记录管理办法(试行)》第4条。

④ 参见：《防止对民用航空班法干扰的安保手册》第4.2.5条规定：“必须授权经营人拒绝运输被认为对航空器存在潜在威胁的人；登上或进入航空器前拒绝接受筛查的任何人必须被拒绝登机。”

⑤ 例如，美国依据《美国法典》第49编“运输”和《联邦规章》第14编“航空和航天”；欧盟依据《欧盟共享航空乘客信息指导性法令》；加拿大依据《加拿大航空法》和《加拿大反恐怖主义法案》(2015，c. 20) 第2部分“空中安全”。

⑥ 参见：《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器推动社会信用体系建设的意见》(发改财金〔2018〕385号)第1条第1款和第2条第1款。

⑦ 参见：2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅于印发的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》。