以系统化思维构建政府数字治理体系——基于深圳龙华区的实践

曾志敏 薛永业

1.中国工程科技发展战略广东研究院，广东，广州，510640；2.华南理工大学，广东，广州，510641

2022 年4 月19 日，习近平总书记在主持中央全面深化改革委员会第二十五次会议时强调：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”大数据不仅是一场技术变革，更意味着一场社会变革，而这种社会变革又伴随着公共管理与公共服务领域的变革。[1]大数据与国家治理深度融合对政府组织再造、政务流程优化、行政审批改革等产生强烈催化作用，治理范式也从电子政务到数字政府再到数字治理不断推陈出新。数字技术已成为引领国家治理能力现代化的重要驱动力。

在国家数字战略引领下，不少城市已经在数字政府建设、数字技术运用等方面积累了丰富的实践经验。目前，地方政府数字治理实践主要以“治理平台+制度规范”的形式呈现，未来如何进一步构建全方位、全周期的政府数字治理体系，仍需深入探索。2020 年以来，深圳市龙华区提出数字经济、数字城区和数字治理三位一体的“数字龙华”发展战略，从经济社会发展大局来全面认识和构建政府数字治理体系，在推进城市治理体系和治理能力现代化方面取得了较为显著的成果。因此，深入剖析深圳市龙华区的政府数字治理体系建设模式，对全国探索政府数字治理建设体系建设具有重要的参考价值和借鉴意义。

一、数字治理与政府数字治理体系

1996 年，曼纽尔·卡斯特在《网络社会的崛起》中，以信息时代的到来对公共管理的治理体系提出更高要求与挑战进行分析，形成数字治理理论的雏形。[2]总体来看，数字治理理论借鉴了整体性治理理论的整合与协同思路，更强调服务的重新整合，协同的、整体的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。[3]信息化的持续推进重塑了政府与社会、政府与市场的关系以及深层次的政府治理逻辑，数字治理逐渐成为公共管理领域的研究热点。

数字治理是将现代数字化技术与治理理论融合的一种新型治理模式。[4]从广义上看，数字治理通过运用信息技术对经济和社会资源进行综合治理，涉及如何影响政府、立法机关以及公共管理过程的一系列活动，强化政府与社会其他主体的相互沟通和互动机制，推进社会共治。从狭义上看，数字治理指政府、公民及其他各主体依托信息技术的运用进行的参与、互动与合作[5]，是一种通过运用信息技术，提高民主化程度的治理模式。

在数字治理发展过程中，信息化时代数字鸿沟、数字碎片化、数据安全、信息孤岛、数据割据等问题逐渐凸显，构建全面完备的政府数字治理体系的需求日益迫切。当前，地方政府数字治理体系建设的实践逻辑总体可以归纳为以下5 个方面：框架建构层面的“技术+制度”、应用范围层面的“线上+线下”、实践执行层面的“网络+网格”、行政方式层面的“共性+个性”和主体结构层面的“主导+主体”。[6]有学者从技术、行为、组织3 个层面着眼构建政府数字治理体系的制度框架：技术层聚焦数字社会形态下基础设施的治理问题，行为层重点关注数字社会形态下个体行为的治理，组织层聚焦集体行为以及组织形态变迁及其形成的稳定的制度框架。[7]

结合以往研究，政府数字治理体系应形成全域全周期治理的新形态，通过数字技术以不同的业态及模式全面融入政治、经济、生态、文化、社会建设等全领域及治理的全过程。具体来说，政府数字治理体系既包括以数字化改革助力政府职能转变、建设数字政府，也包括政府发挥数字化对政府治理职能的支撑作用、助力政府社会治理，后者纵向上具体涵盖城市和社区空间层面的治理领域。政府数字治理体系通过数字技术赋能机制，不仅能促使数字技术嵌入政府科层制以推进治理结构再造、业务流程重塑和服务方式变革，还构建着新型政府-社会关系、政府-市场关系、数字-社区关系、数字-民众关系等。

基于上述逻辑分析，笔者先梳理龙华区政府数字治理体系的整体架构，然后分别从龙华区数字政府建设（政府自身数字化建设）和龙华区数字治理场域（政府利用数字技术进行社会治理）两个方面，系统分析龙华区政府数字治理体系搭建与实践探索。

二、龙华区政府数字治理体系的整体架构

政府数字治理体系不仅要求政府工作的有效性、责任性和透明性，而且还必须动员非政府组织和市民参与，旨在形成一个党建引领、政府负责、公众参与的良好治理结构。在大数据时代，数字治理利用信息技术和网络技术促进传统政府治理模式中政府与市民（G2C）、政府与企业（G2B）、政府与政府（G2G）和政府内部效率与效能（IEE）的全面变革，形成新的协同治理主体即党建引领、经济社会(以企业为代表)和市民社会之间的互动模式。

龙华区一方面立足数字技术基础，刀刃向内实现政府机构的数字化转型和部门间协同治理，对外开放构建政企、政社的多元主体共同治理。另一方面，深化公共服务供给数字化转型，以人民群众获得感为衡量的为民服务；推动数字社会治理，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，以系统化思维构建龙华区的数字治理生态。基于上述思路，龙华区依托全区数字底座，打造治理大脑，聚焦“以网格化为基础的社会管理、以多元主体共同治理的多元共治、以人民群众获得感为衡量的为民服务”三大治理领域，夯实五大软实力配套建设，推进N 个数字治理应用场景，构建“1+3+5+N”的政府数字治理体系（见图1）。

图1 龙华区“1+3+5+N”政府数字治理体系

在该治理体系中，数字底座和配套建设主要涉及数字政府建设，打造数字化基础设施；治理领域主要涉及数字化治理在社会治理中的实际运用，涵盖公共服务、社会治理等治理场域，以多项便民便企的数字治理应用场景为典型代表。龙华区政府数字治理体系的整体架构全面反映出数字化技术对政府内部协同关系，以及政府与社会、企业、公民之间关系的重塑与革新。

在G2C 方面，数字治理赋能政府通过一站式服务和在线服务的形式向个人提供信息与服务，拓宽民众参与公共事务治理的渠道，加强政府与市民社会之间的互动和沟通。龙华区政府从政务服务供给侧改革出发，推动全链条优化审批、全过程公正监管、全周期提升服务，建设更高质量“互联网+”政务服务，实现100%政务服务事项“全程网办”，加快推进“数字化”政务服务，推动“互联网+”政务走进“智慧政务”新时代。

在G2B 方面，数字治理赋能政府抓取关键信息并根据信息接收者的特殊性对信息进行预处理。通过一站式服务利用电子商务语言与企业进行数字通信，为企业提供必要的服务和信息。通过工业互联网、5G、物联网建设，大幅提高政府对工业数据资源的管理能力，增强互动沟通的针对性和有效性。龙华区借助科技，深化营商环境综合改革，围绕企业全生命周期提供智能化精准服务，增强发展环境的吸引力和竞争力，全力打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。

在G2G 方面，龙华区通过关键流模式和比较分析模式，使基层组织与政府、政府与党组织之间进行有效的互动和沟通；协调政府间关系，促进跨部门、跨层级、跨地域的政府数据融合；推进政府机关内部业务协同流程再造，创新政府内部办事模式。龙华区推进建设“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，推动现代科技与社会治理深度融合，提升社会治理的科学化、信息化、智能化、精细化水平。

在IEE 方面，数字技术是政府行政改革的助推器，网络技术和大数据有助于增强政府决策的科学性和精准性，数字政府建设驱动政府职能转化特别是履行职能方式创新。龙华区全面推进政府机关内部数字化进程，推动内部业务协同流程再造，创新政府内部办事模式，切实推进基层减负，以数字化激发政务服务效能。龙华区政府办公移动化、便利化程度不断提升，各级各部门运用数据的便利度大幅提升，大数据辅助决策得到广泛应用，基层减负取得明显成效，实现80%政务事项零跑动。

三、龙华区数字政府建设

数字政府作为数字治理的引领者，是指政府部门借助现代信息技术，精准计算和高效配置各类数据资产，并将现代信息技术应用于政务管理、公共服务、经济社会发展等领域而构建的政府形态，是一种新型的政府治理模式。

龙华区在数字政府发展中，充分发挥大数据智能化在服务创新、治理创新中的重要作用，从政务服务供给侧改革出发，运用云计算、大数据、物联网、人工智能等技术，推动政务数据跨地区、跨部门、跨层级互认融通共享，实现各职能部门的各种资源高度整合，为全区“互联网+”政务服务可持续发展提供关键的支撑环境，促使在线办理趋于成熟，服务方式相对完备，服务层级全面覆盖，推动政务服务从“可办”向“好办”转变。

龙华区以“一网化”联动管理体系为数字政府建设的重点和突破口，从政务服务供给侧改革出发，持续优化政府治理“一网统管”、政务服务“一网通办”、政府运行“一网协同”，构建起以3 个“一网化”为内容的数字政府联动管理体系格局（见图2）。

图2 龙华区数字政府一网化联动管理体系

“一网统管”，通过强化信息技术在生态治理各领域的监测、预警、跟踪、应用、处置和服务闭环，全面提升对各类风险的防范和治理能力；通过推进“互联网+”监管部署，加强市场监管信息化建设，强化新型监管模式，不断提升市场治理体系和市场治理能力现代化水平；完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，推动现代科技与社会治理深度融合；推动城市管理理念、管理模式、管理手段创新，加快实现基层社区治理数字化。

“一网通办”，通过全面深化“放管服”改革，推动全链条优化审批、全过程公正监管、全周期提升服务，建设更高质量“互联网+”政务服务，实现100%政务服务事项“全程网办”；全面深化营商环境综合改革，围绕企业全生命周期提供智能化精准服务。

“一网协同”，建设经济大数据综合平台，全面融合汇聚经济相关数据，为经济分析提供坚实的数据基础；推动深圳北站五大重点场景应用和数字孪生平台建设，构建龙华区统一的数字化三维空间框架；推进政府机关内部数字化进程，推动内部业务协同流程再造，创新政府内部办事模式，提升政府数字化履职水平。

四、龙华区数字治理场域

数字治理作为一种偏工具性的治理方式，早期主要聚焦于公共管理领域，强调政府的中心位置及治理的数字化转型。数字治理发展到今天逐步扩展到城市治理领域，通过数字技术以不同的业态及模式全面融入政治、经济、生态、文化、文明、社会建设等全领域及治理的全过程。从纵向上看，全域治理包括城市治理领域及社区治理领域。城市治理是指城市的政府、居民以及各种社会组织等利益相关方通过开放参与、平等协商、分工协作的方式达成城市公共事务的决策，以实现城市公共利益的最大化的过程。[8]社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。[9]

（一）城市治理领域

在城市治理领域，龙华区通过设立城市治理指挥中心机构，借助数字底座实现各部门数据协同，将综合治理、12345 政务服务热线、卫生应急管理等相关部门纳入一体化运行，进而在机制和技术双创新的驱动下，实现一张网络管全城、一个中心管全域、一支队伍管治理的城市治理格局。[10]2021 年8 月，龙华区正式启用“区—街道—社区”三级数字治理指挥中心，通过制度治理规范制度体系，数据治理夯实数字底座，平台治理打造智能中枢，技术治理突破技术研发，充分运用数字化、智能化手段，聚焦城市空间建设、城市产业创新、城市民生幸福、城市社会治理、城市生态环境五大领域，激活智慧教育、智慧医疗、智能制造、智慧养老、智慧文旅体五大主题，努力打造管理科学、全区一体的“一网统管”体系，提升城市治理体系和治理能力现代化水平（见图3）。

图3 龙华区数字城市治理场域运用

1.制度治理

作为行政变革的重要组成部分，城市治理数字化转型不可避免地受到科层体制的规范和约束，技术逻辑只有与制度逻辑及构成组织间网络的社会关系相联结相合并，才能赋予基层治理数字化转型合法身份。[11]因此，数字治理框架下的制度治理可理解为推动城市治理数字化转型过程的制度设计和政府改革，以契合城市数字治理技术逻辑。龙华区建立了全区统一的数字治理组织领导、工作机制和建设标准，以标准化引领规范化，以制度化确保常态化，以数字化加速现代化。推动组织架构建设，建立统一的数字治理建设及运营队伍；推动长效机制建设，建立事件处置联席会议、分级分类机制，探索“一数一源”、推动社区事项准入等；推动指标体系建设，建立健全标准规范、指标体系及考核体系；推动数字素养建设，落实“首席数据官”制度。

2.数据治理

数据治理包含了双重内涵：其一，依数据的治理；其二，对数据的治理。[12]前者将数据视为政府治理手段，强调数据驱动治理创新，偏向宏观理念；而后者则将数据这一新型生产要素作为明确的治理对象。从政府治理数据的实践出发，政府数据治理既包括政府内部数据的治理，也包括政府对市场和社会中的数据资源及有关行为活动的治理。龙华区在城市治理过程中，注重构建与数据相关的基础制度体系，包括加强政务数据生产标准化建设，健全数据资源管理体系，完善数据共享利用机制，深化公共数据开放增值服务以及建立健全数据保护机制。

3.平台治理

平台治理是公共部门在治权开放共享的基础上利用多边（双边）平台的空间、资源与规则，连接相关利益群体以促进他们之间互动合作、相互满足并创造公共价值的治理模式。[13]在数字治理时代，政府利用大数据与互联网手段，为平台治理提供了空间、渠道、工具和机制，为公共事务共治提供了操作框架和技术逻辑。龙华区基于统一地址库和“块数据”智能底板，打造数字孪生城市平台，提升社会治理精细化和智能化水平；以统一应用支撑平台为基础，在政务服务、城市运行、产业发展、生态环保和民生保障五大应用领域开展“智慧+”应用；依托一体化在线政务服务平台，加快构建以线上办理为主渠道，实体服务大厅和自助服务终端为基础，其他渠道为补充的线上线下深度融合的一体化综合服务体系；深化“i 社区码上办”智慧服务平台功能，依托区公共服务平台、“i 深圳”和“i 龙华”等应用，提升老百姓获得感、幸福感、安全感。

4.技术治理

技术治理在国内社会学、政治学的相关研究中正在越来越多地被提及，其内涵可以从两个层面来理解：第一，现代国家通过引入新技术——尤其是现代信息技术，来更好地提升自己在公共管理和公共服务中的效能；第二，国家在实现自身管理的目标时，其管理技术、治理手段正在变得越来越技术化。[14]在数字治理时代，5G、AI、区块链等技术为政府技术治理提供了新的话语空间。龙华区从政务服务供给侧改革出发，运用大数据、区块链、云计算、人工智能、数字孪生、物联感知等技术，推动政务数据跨地区、跨部门、跨层级互认融通共享，实现各职能部门的各种资源高度整合，为全区“互联网+”政务服务可持续发展提供关键的支撑环境，促使在线办理趋于成熟，服务方式相对完备，服务层级全面覆盖，推动政务服务从“可办”向“好办”转变。

（二）社区治理领域

作为城市治理的“最后一公里”，社区治理既是城市治理精细度的风向标，也是实现“上面千条线，下面一根针”的城市治理难点。加强基层党组织建设，切实发挥其领导核心作用，是创新城市社区治理路径的关键。但是，对中国城市社区治理而言，西方的理论框架因缺失政党维度，存在基于中国国情的适应性问题。[15]在城市社区建设中，龙华区创造性地将党建主体嵌入数字治理框架中，将科技（数字）赋能于党建引领社区治理的逻辑中，探索构建了“党建+科技+治理”模式，在社区层面形成党建引领、政府协同、社会参与等多元力量合作的治理体系。

1.党建引领

党建引领在社区治理过程中，一方面以党组织体系为依托，吸纳治理的社会力量；另一方面，以协商平台为中介，党组织发挥社会治理作用。在龙华社区治理过程中，龙华区建立了全方位全渠道的党建引领格局，在党组织体系依托上，已实现“街道—社区—居委会”管理体制改革，构建了“基层党组织+社区工作站+社区志愿者+物业服务企业”多方联动格局，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动。在党建协商平台建设上，龙华区依托数字技术，启用“党建引领社区‘智’理”平台，设计开发“i 社区”找书记功能，在北站社区建设全区首个社区智慧指挥中心，推动基层管理跨部门、跨层级协同运转，打造接诉即应、智能分拨、精准派单、闭环督导的社会治理模式。

2.科技（数字技术）赋能

以人工智能、区块链、大数据为代表的数字技术作为联结社区治理主体与客体的中间变量，已成为向社区赋能和赋权的重要引擎。数字技术赋能是指数字技术通过对社会治理的传统要素变革和重组的过程，萌发孕育新要素，数据生产、处理、存储、传输和交换等不断拓展了人类经济社会和治理的过程，并彰显出巨大的能动力、替代能力，进而通过这种能力产生所谓的赋能效应。[16]龙华区以数据为驱动，以网络为载体，以新一代信息技术和智能技术为依托，一方面推动业务创新和流程优化，将原有的逐级上升事件分拨模式变为横向到边、纵向到底的跨部门、跨层级流转的一级分拨模式，建立“区—街道—社区”三级纵向联动数字治理机制和“1+6+N”数字治理指挥体系；另一方面，借助智慧分拨应用平台为民众提供精细化、精准化服务。

3.以网格化为基础的社会治理

中国行政体制的基本结构关系是条块关系，其问题一方面涉及权责分配，另一方面则体现为政府体制的“职责同构”问题。[17]在基层社区治理中，财权在“条”、事权在“块”、权力在“条”、职责在“块”的条块分割现象突出。致力于条块融合的网格化管理指的是借用计算机网格管理的思想，将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，使各个网格单元之间能有效进行信息交流，透明地共享组织的资源，最终达到整合组织资源、提高管理效率的现代化管理思想。社区网格化管理是一种以网格单位为基础，以信息技术为核心、以精细化管理为目标的新型城市管理模式。[18]龙华区不断优化网格管理和社区服务机制，提升数字治理能力，推动网格化治理精细化、信息化、联通化。龙华区专门将网格员分为基础网格员、综合网格员和数治网格员，数治网格员基于数字治理平台，负责跟踪、评价社区矛盾风险等事件的采集、处置以及社区数字治理风险的初步分析、研判和预警等数字治理“规定动作”，助力数字治理向基层落实落细。

4.党建+科技+治理

在信息技术的赋能下，城市按照一定的标准划分为无数个单元网格作为管理的基础单元，同时运用地理信息系统、无线通信等信息技术和设备，构建了一个天上有云(云计算中心)、地上有格(社会治理网格)、中间有网(互联网)的新型社会服务管理信息化支撑体系。2020年8月，龙华区楼长联合会正式成立，龙华区构建起“区—街道—社区—楼长”四级联动机制。龙华区民治街道通过“1+1+N”楼长基层社会治理模式，即在社区党委的领导下，在楼长之家的数字平台上，引导楼长带动楼栋居民群众积极共同参与社区治理。该模式探索和丰富了党建引领基层治理渠道，以社区数字治理为核心，以科技运用为重点，丰富了基层治理内涵，提升了数字治理效能。在数字治理下，技术为社区民众自组织提供了更多可能，通过建立线上线下一体化“共治+服务”综合体，增加“i 龙华”应用内容，强化居民自我管理、自我服务，由“他组织”向“自组织”转变。

五、龙华区实践对政府数字治理体系建设的启示

深圳市龙华区将数字治理作为区战略部署之一，并上升为全区性战略工作，以跨领域跨部门跨层级统筹推进，构建起系统的全域全周期政府数字治理体系。龙华实践为全国城市探索乃至引领符合高密度城区特点 和规律的政府数字治理体系提供了有益借鉴和启示。

（一）完善顶层设计与系统规划

政府数字治理体系是系统工程，需要高位谋划、系统推进，汇聚政府数字治理建设合力。在城区层面，应实现“区、街道、社区”三级数字治理全覆盖，细化完善工作机制，明确职责定位。在政府数字治理体系建设过程中，要注重建立统一的多元共治团队、工作机制、建设标准，以标准化引领规范化、以制度化确保常态化、以数字化加速现代化，建成团队、机制、资源、业务、系统、数据、流程、标准等全方位数字治理体系。

（二）注重数字技术底座建设

数字技术底座是政府数字治理体系的基础设施和技术根基。在政府数字治理体系建设过程中，应基于数字化技术，构造统一的数字治理底座强化支撑，全面融汇数据，推动空间地理、视频共享、物联感知、智能运算、区块链等优化升级，建成一体化的数字治理新型基础设施。整合数字治理系统，共建共享业务中台，统筹调配人事物策，统一对接协同上级，统管本级治理业务，实现“一体治理、一个平台、开放共享”。

（三）加强数字治理场景驱动

强化数字治理场景应用及驱动是“自下而上”确保政府数字治理体系真正落地、“顶天立地”的重要路径。鼓励和引导基层创新百花齐放，围绕“小切口”拓展数字治理应用场景，着力打造立体应用，在实战中不断探索数字治理“百应用千举措”，从而实施综合治理、系统治理、源头治理，建成全域一盘棋治理格局，真正将政府数字治理落到实处。在建设过程中，建议优先围绕公共安全、公共服务领域，聚焦城市安全、市容环境、便民惠民等领域迫切需求，积极试点探索数字治理应用场景，为群众办实事，为基层减负增效。