国内典型省市“揭榜挂帅”机制实践与发展思考

李海丽 陈海燕 李 玲

北京市科学技术研究院创新发展战略研究所，北京，100089

在2016 年4 月19 日召开的网络安全和信息化工作座谈会上，习近平总书记指出：“可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜。”2020 年政府工作报告明确提出，“实行重点项目攻关‘揭榜挂帅’，谁能干就让谁干”。2021 年3 月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》中提出，改革重大科技项目立项和组织管理方式，实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度。2021 年5 月，习近平总书记在“科技三会”上强调：“创新不问出身，英雄不论出处。要改革重大科技项目立项和组织管理方式，实行‘揭榜挂帅’‘赛马’等制度。要研究真问题，形成真榜、实榜。”面对国内外严峻复杂的形势，我国要尽快在关键核心技术领域取得突破，深化科技计划项目组织实施方式改革势在必行，“揭榜挂帅”应势而生。

自2020 年开始，全国各地纷纷开展“揭榜挂帅”的实践探索，据笔者初步统计，截至2021年12 月已有工业和信息化部（简称“工信部”）、科学技术部（简称“科技部”）、国家发展和改革委员会（简称“国家发展改革委”）以及31 个省、自治区和直辖市开展了“揭榜挂帅”实践，其中近一半是从2021 年开始的，总体上该实践仍处于起步阶段。

一、“揭榜挂帅”的内涵及实施流程

（一）“揭榜挂帅”的内涵

“揭榜挂帅”一词源于古代的揭“皇榜”，朝廷招贤或者朝廷遇到了麻烦，如皇帝得了疑难杂症等，向社会大众征召名医则贴出“皇榜”。揭“皇榜”就是有人看到皇榜后觉得自己能达到皇榜要求而揭下榜单。揭“皇榜”需要有十足的把握，顺利完成皇榜任务会得到重赏或重用；一旦不能达到预期效果，就可能获罪甚至掉脑袋。从这个意义来理解“揭榜挂帅”，难以解决的问题才上榜；揭榜人胸有成竹，手握“金刚钻”，方敢去揽“瓷器活”。不论揭榜人的其他条件，只要能完成榜单内容，便依据最终结果确定是重奖还是重罚。由此可见，“揭榜挂帅”模式具有四大特质：解决现实的技术难题、不论揭榜人出处、唯结果兑现、重奖重罚。

目前，国内尚未对“揭榜挂帅”的内涵形成统一的认识，大致有以下几种观点。其一，“揭榜挂帅”被称为“科技悬赏制”，是一种以科研成果来兑现科研经费的投入体制，一般是为了解决社会中特定领域的技术难题，由政府组织面向全社会开放的、专门征集科技创新成果的一种非周期性科研资助安排。[1]其二，针对目标明确的科技难题和关键核心技术攻关，设立项目或奖金向社会公开张榜征集创新性科技成果的一种制度安排，注重任务导向和结果导向，也可以称为“科技悬赏制”[2]。其三，“揭榜挂帅”就是瞄准关键核心技术开展重点攻关，建立一套选贤任能的机制。[3]其四，揭榜挂帅是实现用户创新和开放创新的主流机制。“榜”就是企业或社会的客观需求，“帅”就是组织内外能够解决问题或者突破核心技术的关键人才，体现了新的选才思想。[4]第一、第二种观点都认为“揭榜挂帅”就是“科技悬赏制”，第三、第四种观点都体现了选拔人才的思想，4 种观点都认为“揭榜挂帅”要瞄准解决关键科技难题。

综上所述，笔者认为“揭榜挂帅”就是把需要解决的关键核心技术问题张榜出来，谁有本事谁揭榜，不论资质、不设门槛、选贤举能、唯求实效。

（二）“揭榜挂帅”项目实施流程

“揭榜挂帅”作为一种新型的科技项目组织方式，与传统科技项目管理方式相比，需要在具体管理做法上有所突破。在团队遴选方面，要以更加开放姿态选拔人才，打破科研“小圈子”；在资源配置方面，从学术驱动转变为需求驱动，将问题导向、需求导向落到实处；在考核评价方面，充分激发各类创新主体攻坚克难的积极性，真正做到奖优罚劣。[5]“揭榜挂帅”制度的运行流程包括前期的项目征集与发榜、中期的揭榜申请与论证、后期监管与验收应用。[6]“揭榜挂帅”制基础在“设榜”，这是“揭榜挂帅”制成功的首要环节；“揭榜挂帅”制核心在“选帅”；“揭榜挂帅”关键在“机制”。[7]结合上述观点，笔者认为，“揭榜挂帅”在组织实施中应坚持4 个原则，即问题和目标导向、以最终用户为本、“英雄不问出处”以及充分放权赋权，其具体管理流程与传统科技项目管理流程的差异如表1 所示。

表1 “揭榜挂帅”项目管理流程与传统科技项目管理流程差异对比

首先，确定上榜的项目是管理者面临的首要问题。国家层面，有两类项目适合“揭榜挂帅”，一是国家战略任务；二是重大灾害和公共突发事件等紧迫性突出的研发任务。地方层面，聚焦制约地方经济社会发展的重大问题，特别是现有科技计划不能很好地解决的问题。其次，榜单的内容不同于现有指南相对固定的模板范式，需要突出最终用户需求，可以进行个性化定制。再次，对揭榜者不论资历、不设门槛，谁有本事谁就揭榜，公开竞争。最后，项目管理充分体现用户参与，包括榜单形成、“帅”的遴选和赋权、过程管理和验收奖惩等环节。

二、国内典型省市“揭榜挂帅”的实践

（一）上海市从疫情防控“悬赏揭榜”到科技攻关“揭榜挂帅”

针对2020 年疫情防控攻关，上海市科学技术委员会（简称“上海市科委”）试点“悬赏揭榜制”，根据快速检测、临床诊治、疫苗和药物、关键产品研发的技术需求，向全球招募揭榜者，对完成目标、取得实效的胜出者给予奖励。[8]2021 年，上海市发布3 个针对高端制造、信息技术等领域科技攻关的“揭榜挂帅”项目指南，面向全国征集揭榜方。上海市“揭榜挂帅”的组织实施，针对不同的需求具体做法有所差异，可以总结为以下3 个方面。其一，榜单的形成与发布。在面向疫情防控应急攻关时，广泛征集榜单，面向全球发布；在面向产业科技攻关时，由上海市科委凝练攻关任务形成榜单，面向全国发布。其二，项目管理方式。疫情防控应急攻关采取自上而下、一事一议的决策机制，采用“项目专员制”，指派专人跟踪进展，确保人员物资调配、临床试验、审批等环节无缝衔接；科技攻关则由上海市科委会同用户单位共同开展受理、评审、立项、验收等工作。其三，资金投入机制。疫情防控应急攻关采取事后奖励，即对完成目标、取得实效的胜出者给予奖励，经费不设开支科目比例要求，允许攻关团队自主使用；科技攻关采取事前资助，并有编制预算要求。

（二）深圳市以悬赏项目实施“揭榜挂帅”

2019 年底，深圳市科技创新委员会（简称“深圳市科技创新委”）针对新冠疫情防控，以“悬赏制”方式组织开展了应急科研攻关，“揭榜奖励制”是其4 种支持方式之一。2021 年9 月1 日，深圳市科技创新委发布了《深圳市科技悬赏项目管理办法（征求意见稿）》（简称《办法》）。《办法》指出，科技悬赏项目包括“揭榜挂帅”、成果兑奖等形式，并鼓励深圳企业出资悬赏，政府给予悬赏补助。[9]深圳市的做法可以总结为以下4 点。其一，榜单的形成与发布。科技创新委公开或定向征集悬赏需求，经专家论证后形成榜单，并在官网公开发布。其二，项目管理方式。在悬赏期间，有揭榜意向的揭榜方按照要求向深圳市科技创新委备案，无须事前立项。其三，资金投入机制。其主要采用“事前备案、事后奖补”的方式对项目进行支持，悬赏奖金和补助资金均为事后拨付。其四，知识产权分配机制。对悬赏项目的知识产权归研发方所有，在公共安全突发事件情况下，深圳市人民政府可以对悬赏项目的科技成果进行无偿使用。

（三）浙江省“揭榜挂帅”从市级到省级层面全面铺开

浙江省“揭榜挂帅”首先围绕企业榜单进行探索，从市级开始，经历了起步、改进到成熟的过程，到2021 年6 月浙江省已呈遍地开花的势头。开展得比较有成效的有宁波市和金华市，两者都结合地方实际，建立起了自己的组织实施流程和机制。

宁波市以4 种形式开展“揭榜挂帅”，每种形式的组织方式、经费投入机制各不相同。第一种，政府征集企业需求并进行发榜。宁波市针对七大产业链，通过问卷调查、企业座谈、专家论证等方式，实时征集关键核心技术“三色图”（绿色类为已实现国产化替代的适用技术、黄色类为正在研发有望实现进口替代的技术、红色类为国内尚无能力替代的“卡脖子”技术），将其分为产业化示范、技术攻关、前沿探索3 个类别，面向全国发榜，政府资金支持占单个项目经费总额的20%，分期拨付，首期拨付40%。第二种，企业提出技术需求，通过政府平台以“挑战赛”形式开展。挑战赛分“初评、复赛、决赛”3 个阶段进行，初评筛选出符合宁波产业发展方向、有创新性、成熟度、有应用价值的项目进入复赛。复赛采用短视频解说的方式，评选出入围决赛的名单。决赛采用选手现场答辩、实物/模型展示、专家综合评审的方式进行评选，同时邀请科技企业、风投机构、科研院所、科技园等单位代表参与观摩和对接，最后由企业决定揭榜团队。项目经费大部分由企业自筹，政府仅资助小部分。第三种，由龙头企业牵头，以创新联合体形式开展。围绕宁波市重点打造的10 条标志性产业链，选准龙头企业，由其牵头联合全市产业链上下游企业，组建企业创新联合体，重点解决产业链“卡脖子”问题。科研自主权全部下放给龙头企业，政府给予其连续3 年的经费支持，不限制创新联合体同时参与宁波市其他科技计划项目。第四种，针对中小企业技术需求，依托科技大市场开展。将中小企业的技术需求和专家的专利等技术供给都放在宁波科技大市场上，供需双方自由对接。政府会不定期组织线下对接会，促进双方对接交流。

金华市形成了“寻榜、评榜、发榜、揭榜、奖榜、保榜”六步工作法。[10]第一步，寻榜。政府部门主动走访企业，收集技术需求，形成痛点清单，聚焦共性需求，形成技术“榜单”。第二步，评榜。对技术难题进行第三方评价筛选，选出具有代表性、适合发榜的榜单。第三步，发榜。榜单分为企业自身亟须解决的技术难题、企业共性难题以及高校科研机构团队的技术成果3 类，视情况由企业自己发布、通过行业协会发布和通过政府发布。第四步，揭榜。以市场化手段推进“揭榜”，通过线下组织“揭榜挂帅”专场活动和线上“揭榜挂帅”云平台等形式实现揭榜。第五步，奖榜。榜单兑现后，对符合条件的企业给予最高50 万元的奖励。第六步，保榜。积极探索“揭榜险”，运用市场化力量，对企业研发投入成本和揭榜专家个人成本给予一定补偿，保障智力转化过程中的不确定性风险。

浙江省将宁波、金华等市的实践经验上升到省级层面，构建了“企业出题、政府立题、人才破题”的协同机制，以“榜单”为媒、以“揭榜”为线，积极推动揭榜人才与张榜企业由短期项目合作转向长期技术合作，其做法可以总结为以下3 点：其一，政府搭平台，企业唱主角。省级层面搭建“揭榜挂帅”产研融合平台、金华建立“揭榜挂帅”云平台、宁波依托科技大市场平台等，由企业自主确定揭榜方及具体合作事宜，资金投入也是以企业为主。其二，多部门协同联合实施。浙江省“揭榜挂帅”工作的最大特色是由组织部门牵头，联合科技、人力社保、经信等部门协同实施，而国内大多省市都是科技部门实施。其三，将“揭榜挂帅”与引才结合。充分依托全球海外引才工作站、海外人才社团等资源渠道，广发“英雄帖”。

（四）湖北省“揭榜挂帅”项目分为技术攻关和成果转化两类

湖北省是国内较早开展“揭榜制”项目探索的地区。2019 年7 月，湖北省科学技术厅（简称“湖北省科技厅”）发布了《湖北省科技项目揭榜制工作实施方案》，聚焦湖北省十大重点产业领域关键核心技术和产业发展急需的科技成果，榜单分为技术攻关和成果转化两大类。技术攻关类主要是湖北省内企业提出技术需求，经审核发榜后，由湖北省内外符合条件的单位进行揭榜；成果转化类则面向省内外拥有科技成果的单位提出转化需求，由省内企业进行揭榜转化。[11]湖北省的做法可以总结为以下3 点：其一，榜单的形成与发布。湖北省科技厅通过省公益性平台常年受理项目需求，并统一入库管理。每年3—4 月，湖北省科技厅组织专家对入库的项目需求进行论证，重点筛选出影响力大、带动作用强、应用面广的关键核心技术研发需求，以及推广难度大、具有广泛应用前景的科技成果转化需求，通过门户网站和报刊媒体向社会发榜公告。其具体环节包括形式审查、同行评议、现场考察和发榜公告等，以确定是否为企业真正的需求。其二，项目管理方式。由发榜方评选确定揭榜方，湖北省科技厅不参与遴选过程；发榜方、揭榜方达成共识，签订技术交易合同，并共同制定发榜项目可行性方案；项目实施期间不进行中期管理，只进行最终的验收管理，委托第三方专业机构组织专家进行项目验收。其三，经费投入机制。湖北省科技厅组织专家对揭榜成功的项目可行性方案进行论证并提出财政资金支持意见，支持双方首次实质性合作的项目。财政资金支持项目总投入在500 万元以上的项目，支持比例不超过20%，在双方首批资金到位后，财政资金才拨付。

三、“揭榜挂帅”实施的共性特点

在对“揭榜挂帅”内涵及管理流程进行研究分析的基础上，结合上海市、深圳市、浙江省和湖北省实践经验可以看出，地方实施“揭榜挂帅”具有以下共性特点。

（一）榜单聚焦本地产业发展的重大需求

在中美贸易摩擦和新冠疫情肆虐的背景下，我国各地政府纷纷将加快攻克重点产业领域“卡脖子”技术、尽快改变核心技术受制于人的局面作为首要任务，而“揭榜挂帅”制度就是针对解决我国社会发展中的科技难题和产业发展中的关键核心技术问题而提出的。除了上海和深圳疫情防控时期的应急科技攻关外，四地都聚焦本地产业发展的重大需求开展，尤其是面向本地的重点产业和优势产业，如宁波市围绕“246”万千亿级产业集群、湖北省聚焦十大重点产业领域关键核心技术和产业发展急需的科技成果实施“揭榜挂帅”。

（二）广泛征集需求与主动上门摸排相结合形成榜单

“设榜”是“揭榜挂帅”机制实施的核心，也是首要环节。在榜单的形成上，四地都更广泛地征集创新主体特别是企业的技术难题和需求，如湖北省科技厅通过网络平台常年受理企业项目需求。除了通过网上广泛征集需求外，深圳市和浙江省还主动上门摸排企业技术需求，深圳市科技创新委组织专家赴一线上门调研科研主体需求，组织专家论证后形成榜单；浙江省、各市共选派了7.7 万名驻企干部深入49.3 万家企业开展需求征集，共梳理出行业共性技术需求和难题2600 多项。

（三）揭榜方遴选倾向于由需求方决定

“揭榜挂帅”机制的关键在“选帅”，需打破常规项目申报和评审机制，把真正想干事、能干事、干成事的“帅”选出来。在揭榜方门槛及遴选方面，四地对揭榜方都不设年龄、学历和职称等门槛。张榜范围除了上海和深圳针对抗疫攻关的悬赏面向全球外，其余地方都面向国内。湖北省技术攻关类项目的发榜方面向省内企业，揭榜方面向全国的单位；成果转化类项目的发榜方面向全国的单位，揭榜方面向省内企业，旨在利用全国的科技力量解决本地产业关键技术问题，同时吸引全国的科技成果落地转化。揭榜方遴选除了深圳采取“事前备案、事后奖补”的方式不需要遴选过程外，其他均是用户即需求方充分发挥作用，如湖北省揭榜方遴选完全由发榜方确定，湖北省科技厅不参与。

（四）资金投入以企业为主

目前，各地实施的“揭榜挂帅”除了针对新冠疫情的科技攻关外，大部分以企业榜单为主，因此资金投入以企业出资为主，政府根据企业实际研发投入情况，给予一定的辅助性经费支持，以进一步发挥企业在技术创新中的主体作用。例如，深圳市悬赏项目主要采取“事前备案、事后奖补”的资助方式，经费投入都是企业自投，成功了政府给予奖励，深圳还鼓励企业出资悬赏设榜，成功后政府一次性给予悬赏补助；上海市针对疫情防控也采取奖励的方式，产业攻关项目经费大部分由企业投入；浙江省宁波市政府资金支持占单个项目经费总额的20%，金华市无论项目规模大小均事后奖励50 万元。

（五）结果导向，弱化过程管理

区别于以往完成论文发表等“规定作业”后便可结项的科研项目管理模式，“揭榜挂帅”机制的最大特点是唯结果兑现，以解决问题成效为衡量标准，坚持效果导向、成果导向，解决真问题，真解决问题。因此，在项目实施管理中，以结果为导向，弱化过程管理。例如，上海市和深圳市的悬赏方式，没有过程管理，只看最终结果给予奖励，金华市也是揭榜成功榜单兑现了给予奖励；湖北省“揭榜挂帅”项目在实施过程中，不过多干预，经费使用调剂灵活，只做最后的验收管理。

四、启示与建议

在学习借鉴四省市组织实践经验的基础上，建议国内下一步开展“揭榜挂帅”机制还应重点关注以下几点。

（一）“择时、择地、择项”推进“揭榜挂帅”实施

“揭榜挂帅”作为新型科研项目组织模式，应是对现有模式的补充，不是所有项目、所有领域都适用，而是为解决目标明确而实施路径不明确的关键核心技术问题。建议“择时、择地、择项”推进实施，即对处于研发前端技术路线不明确、经济发达地区企业比较活跃、重大关键核心技术或民生领域重大应急需求（如抗疫攻关）等才实行“揭榜挂帅”。对处于产业化阶段技术路线清晰明确、企业不发达的偏远地区以及现有科技计划可以支持的一般项目等不必盲目跟风，应结合各部门、各地方实际实事求是地推进“揭榜挂帅”实施。

（二）制定不同层面“上榜”的榜单标准

国家层面的“榜”要把国家战略需求紧迫、未来影响深远、市场贡献度大、变革性强的内容提出来“上榜”，聚焦“卡脖子”问题，从数量上支持少数，从质量上支持高难度；地方层面的“榜”应解决地方经济社会发展的重大需求和重大问题。同时，在榜单编制过程中，应充分体现一线用户的需求，让其在技术需求提出和榜单凝练过程中发挥主导作用；可探索榜单论证专家责任制，论证专家对榜单的结论长期负责，并建立责任倒查机制；榜单中的考核指标应与现有计划项目指南不同，应将是否达到国家和用户需求，是否达到一定的规模和创造一定产值等作为衡量的指标。

（三）多部门协同将对“帅”的赋权落到实处

在国家层面，建议在国家科教领导小组的领导下，建立由国家发展改革委、科技部、工信部、财政部、人力资源和社会保障部、审计署等部门共同参与，多部门协同的机制，将对“帅”的放权赋权落到实处，真正给予“帅”人财物调配的充分自主权，如科技部门建立一整套实施的流程和机制、人事部门为人才的使用与流动提供便利、财政部门为经费使用解除诸多限制、审计部门和纪检部门在“容错免责”方面的设计等。以此指导各地方建立起多部门协同实施机制，以更好地落实“揭榜挂帅”制度。

（四）完善适应“揭榜挂帅”组织方式的监管机制

要研究适合“揭榜挂帅”组织方式的监管机制，在给“帅”更大自主权的同时，又让其更有紧迫感和责任感，最大限度地保证攻关效果。应本着自律和监管相结合的原则，在合同中明确各自的履约责任，既减少监管成本，又能让科学家踏实做科研。在“帅”遴选环节可采取竞争性评审，所有揭榜者及用户代表都参与评审，评审过程和结果向全社会公开，体现互相监督和全社会监督；在实施环节，可聘请项目专员，赋予其监管的职责；在验收环节，可采取竞争性验收，引入参与揭榜的未获政府支持的揭榜者参与验收，判断最终成果是否可用，并向全社会公开。

（五）建立国家层面的“揭榜挂帅”信息平台

建议在国家层面建立统一的“揭榜挂帅”信息平台，设定不同层次和性质的信息发布通道，如国家层面的榜单、省市层面的榜单及企业层面榜单、其他榜单等。平台向全社会公开，提高揭榜效率。同时，对于各层面突破成功的技术难题信息及时发布在平台上，促进信息共享以及攻关成果在全国范围内得到推广应用。例如，针对中美贸易摩擦影响，各地都启动了相关调研，发布了“卡脖子”技术清单，可以从国家层面将各地的“卡脖子”技术清单收集上来，请权威专家提炼出共性的技术需求，单一省市解决不了的，可以从国家层面发榜。

五、结语

“揭榜挂帅”的实施对解决我国关键核心技术问题，以及进一步完善现行科技管理以至整个社会治理的体制机制都具有重要的战略意义。目前，国内最典型应用“揭榜挂帅”机制的是新冠疫情应急攻关，其取得了一批标志性成果，有效支撑了疫情防控大局。各省市推进实施的“揭榜挂帅”项目大多还在执行期，还需在执行结束后进一步评估其与传统管理方式的科研项目相比是否更具成效。同时，“揭榜挂帅”项目仍在各部委、各地方的科技计划项目管理体系之内，新的项目组织方式与原有体系如何更有效衔接、结合，将是下一步研究的重点。