新型研发机构培育对策研究——以山东省济宁市为例

韩 迪， 王 辉

(济宁市鲁南工程技术研究院管理服务中心， 山东 济宁 272000)

新型研发机构是新时期集聚高端创新资源、吸引高水平创新团队、开展产业关键技术研发、加速科技成果转化、支撑产业转型升级的新业态新动力新平台，在国家和区域创新驱动发展中发挥出重要的战略作用，受到中央和地方的重视。2019年9月，科技部印发《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，对新型研发机构培育建设工作做出顶层部署，各省市在意见印发前后纷纷出台政策支持新型研发机构建设和发展。

1 地方政府扶持新型研发机构发展的政策要点

截至2021年12月31日，除港澳台外全国已有28个省区市专门发布了促进新型研发机构发展的政策措施或管理办法等。2021年各省区市出台的新型研发机构专项文件达17件。

1.1 管理方式

地方政府对于新型研发机构的管理制度主要有4种：一是认定制。由省科技管理部门负责组织第三方机构(专家)开展认定论证。二是备案制。由省科技管理部门负责，对新型研发机构实施备案管理。三是登记制。民办非企业单位(社会服务机构)、事业单位和企业分别向主管部门进行登记注册。四是培育制。依申请遴选符合条件的新型研发机构纳入培育库，开展集中服务和重点扶持。从图1可看出，采取认定制和备案制的居多，有24个省区市，4个省市在认定/备案时采取分类方式，类别不同申报条件不同，见表1。

图1 采取不同管理制度的省区市数量

表1 采取分类认定/备案省市

各省区市科技主管部门对于省级新型研发机构实行动态管理，组织专家或第三方机构开展绩效考核评价，动态管理方式见表2。山东、河南、安徽、广东、河北、吉林6省制定了新型研发机构绩效评价指标体系。

表2 各省区市动态管理方式

1.2 扶持政策

各省区市通过财政资金支持、加大科研项目支持、强化人才激励、保障基础设施建设等方式推动新型研发机构发展。

1.2.1 财政资金支持

各地财政对新型研发机构的支持方式多样，包括前资助、后补助、研发创新活动支持、金融支持等方式，各方式具体措施见表3。

表3 各省区市财政资金支持方式

1.2.2 加大科研项目支持

大部分地区均明确支持新型研发机构同等资格申报国家、省区市各类科技计划项目，支持各类创新平台载体向新型研发机构开放共享科研仪器设备、数据资料等科技资源。浙江、上海、山东等地通过择优委托方式支持新型研发机构牵头承担省级科技项目。北京、广西等地在新型研发机构建设专项上探索开展负面清单制度。

1.2.3 强化人才激励

多地支持符合条件机构按规定开展职称自主评审，鼓励高校院所科研人员到新型研发机构离岗创新创业或兼职并取得合法报酬，为新型研发机构高层次人才提供停居留、落户、医疗、社会保险、人才安居、子女入学等方面便利。吉林、河南、重庆、山东对新型研发机构开辟引进人才“绿色通道”；广西对新型研发机构科技成果在本地转化或实现产业化并形成税收收入的，拿出部分给予成果研发团队奖补；浙江、山东鼓励高校与新型研发机构开展研究生联合培养。

1.2.4 保障基础设施建设

多地优先保障新型研发机构用地需求；新型研发机构进口科研用仪器设备，未享受进口关税、进口环节增值税和消费税减免优惠的，给予补助；对新型研发机构投保经省认定的首台(套)重大技术装备保费予以补贴。

2 国内典型省市新型研发机构经验借鉴

2.1 北京市

2018年，北京市政府发布实施《北京市支持建设世界一流新型研发机构实施办法(试行)》，明确新型研发机构的公益性定位，突出与国际接轨的体制机制创新，突出国际一流的科研水平，突出稳定的资金支持。在管理制度上，北京市对新型研发机构实行个性化合同管理制度，一所一策，在合同周期内给予稳定的经费支持，并探索实行财政经费负面清单管理制度，负面清单外的经费使用由单位自主决定[1]。

2.2 广东省

广东省是国内新型研发机构发展最早的地区之一[2]，自2015年起陆续发布《关于支持新型研发机构发展的试行办法》等若干促进新型研发机构发展的政策文件，在全国率先制定出台《关于新型研发机构管理的暂行办法》，明确了新型研发机构认定标准和办法，确定了新型研发机构在政府项目承担、职称评审、人才引进、建设用地、投融资等方面可享受国有科研机构待遇，从新型研发机构建设到运营方面提供全方位政策支持，创新建立新型研发机构动态评价标准。以深圳清华大学研究院为代表，主要从事成果转化和产业应用，实行市场化竞争和企业化运作，政府主要通过研发费用补助和竞争性科研项目支持其开展科技创新活动[3-4]。

2.3 福建省

2016年，福建省政府出台了《关于鼓励社会资本建设和发展新型研发机构若干政策》，政策提出建立专项资金对新型研发机构进行一次性奖补及研发设备后补助资金，在政府资金扶持同时，鼓励社会资本投入，建立健全多元化、多层次研发投入体系，以市场化理念推进新型研发机构发展，使得新型研发机构“轻装上阵”，真正走向社会和市场。

2.4 南京市

南京市将校地共建作为新型研发机构建设的突破口，取得了较好的成绩。截至2020年9月，在南京市级备案的262家新型研发机构中，183家依托国内高校建设[5]。通过启动“两落地一融合”(科技成果项目落地、新型研发机构落地、校地融合发展)，构建了高效完善的推进体系，为推进新型研发机构建设提供了坚强的组织保障。在开发新的科学机制的过程中，逐渐形成了精准建设新型研发机构的股权、运营、研发、孵化、赋能、合作、联结七大模式[5]。

3 济宁市新型研发机构发展现状、存在问题及原因剖析

3.1 发展现状及存在问题

根据科技部统计数据，截至2020年4月，建立的新型研发机构数量达到2 050家，成为颇具体量的创新机构群体。山东省从2019年印发了《山东省新型研发机构管理暂行办法》，2020年开始省级新型研发机构备案，截至2022年2月备案省级新型研发机构总计356家。济宁市早在2009年就启动建立了市内第一家新型研发机构——山东省鲁南工程技术研究，后续又与中科院深圳先进技术研究院、中科院计算技术研究所、深圳创新设计研究院等单位合作共建了院地新型研发机构，2019年成立了省内首家地市级产业技术研究院。由于目前济宁市尚未出台市级新型研发机构备案管理办法，在各县市上报数据基础上，按照科技部《关于促进新型研发机构发展的指导意见》给出的新型研发机构的定义及条件，参考《山东省新型研发机构备案标准》，筛选出45家新型研发机构，现从成立时间、地域分布、法人类型、产业领域、研发活动类型、研发产出等方面分析济宁市新型研发机构发展现状及存在问题。

1)从成立时间来看(图2)，新型研发机构增长缓慢，2019年之前每年新增均在5家以下，在2019年有所突破后近2年呈断崖式下滑，62%新型研发机构为2019年之后成立，处于建设起步阶段。同时新型研发机构质量不高，目前备案为省级新型研发机构数量仅有19家，占全省(356家)的比例仅为5.3%。2021年绩效评价为优秀的新型研发机构为5家，占全省(101家优秀)比例为5.0%。

图2 各新型研发机构成立时间及数量

2)从地域分布来看(图3)，高新区新型研发机构数量占全市20%，鱼台县无新型研发机构；省级新型研发机构备案最多的是邹城市(5家)，经开区、嘉祥县、梁山县、鱼台县无省级新型研发机构，当然这与区域产业基础有着重要关系，但也反映出当地政府的重视程度，区域分布不平衡不利于协同创新发展。

图3 新型研发机构总量及省级新型研发机构区域分布

3)从法人类型来看(图4)，企业类新型研发机构居多，科技类民办非企业次之，其中政府主导或参与的新型研发机构数为13家，占比为28.9%，由于济宁市新型研发机构大多处于起步阶段，这个政府参与率不算高。

图4 各新型研发机构法人结构类型及数量

4)根据山东省新旧动能转换十大产业领域来划分，新型研发机构涉及的领域如图5所示，从图5中计算得出，新兴产业领域(新能源新材料、高端装备、新一代信息技术、医养健康)为25家，传统产业升级领域(现代高效农业、高端化工)为10家，这也体现了新型研发机构的功能定位——集聚新兴产业和改造提升传统产业。

图5 各新型研发机构涉及的产业领域及数量

5)从研发活动类型来看(图6)，新型研发机构具有研发创新、成果转化、创业孵化等多元业务融通的特征，80%以上的机构以技术研发、成果转移转化、研发服务为发展方向，但开展基础研究、投资业务的机构数量较少。

图6 各新型研发机构业务类型及数量

6)从成果产出来看(图7、图8)，20家新型研发机构无知识产权产出，占比达到44.4%，从发明专利拥有量来看，28家无发明专利，占比达到62.2%，这表明新型研发机构创新创造不强，技术优势不明显。

图7 各新型研发机构拥有知识产权情况

图8 各新型研发机构拥有发明专利情况

3.2 原因剖析

针对新型研发机构存在的问题，进行原因剖析，得出以下结论：

1)济宁市政府没有从宏观层面按照区域产业发展布局整体设计、统筹规划新型研发机构建设，各辖区经济实力、产业基础水平、科技创新能力存在差异，加上对新型研发机构重视程度不同，造成新型研发机构空间分布不平衡。

2)政府推动是新型研发机构成功发展的重要保证，目前济宁市对新型研发机构的扶持政策仅在2021年出台的《关于印发济宁市创新驱动高质量发展的若干政策措施的通知》中有所体现，没有出台专门针对新型研发机构的政策文件，对新型研发机构怎么定位、如何分类、如何管理等问题没有明确规定，缺乏政策引导导致新型研发机构建设及发展缓慢，队伍质量不高，部分机构名不副实。

3)资金投入力度过小。新型研发机构建设初期由于自我造血功能不完善、内生发展动力不足，需要政府充分发挥财政杠杆作用，解决资金缺乏问题。目前济宁市尚未建立新型研发机构专项资金，仅对评价为优秀的省级新型研发机构给予最高20万元后补助，以及对济宁市产业技术研究院给予财政资金扶持。研发和创新过程需要大量资金支持，尤其是产业化阶段，资金需求量更大，迫切需要金融资本加入，但目前本市风险投资整体不足，尤其种子期风险投资更是严重匮乏。

4)高层次人才支撑不足。受制于发展阶段、研发经费、文化环境、社会保障等因素制约，高层次人才匮乏，尤其是懂技术、会管理和善经营的复合型人才稀缺，高水平领军型创新人才和团队引进难、留住更难。

4 对策建议

济宁市新型研发机构建设工作起步比较早，第一家新型研发机构——山东省鲁南工程技术研究院于2009年成立，但后续政策引导、引进和培育工作未能跟上，致使后继无力，未能形成规模。与国内省内发达地区相比，济宁市新型研发机构建设和发展，存在政府引导缺位、扶持政策缺失、数量偏少、区域发展不平衡、质量参差不齐、辐射带动不强等问题。目前济宁市处于新旧动能转换关键时期，更加需要科技创新的有力支撑，但科教资源不足、高层次人才短缺、企业研发能力不强等问题短期难以得到有效解决。作为一种充满活动的新型研发组织形式，大力引进和培育新型研发机构能够有效弥补济宁市创新资源不足，对济宁市实现产业升级、培育发展新动能具有重要作用。借鉴先进地市发展新型研发机构经验，结合济宁市实际，提出以下几点对策建议，以期为政府政策制定提供决策参考，并为其他城市提供借鉴和参考。

4.1 加强组织领导和顶层设计

新型研发机构建设是一项系统性和创新性很强的工作，需要各地区各部门统筹协调、协同联动，尤其济宁市新型研发机构发展处于起步阶段，更需要政府重视、支持。建议政府统筹各地区、各部门形成合力，做好新型研发机构建设和发展的科学谋划和顶层设计，重点结合本地产业发展特点明晰引进和培育新型研发机构的组建模式、功能定位，完善新型研发机构的区域布局、领域布局和主攻方向，突出特色和差异化发展思路。可采取引进共建一批、优化提升一批、整合组建一批、重点打造一批的方式，推进新型研发机构的建设。由于济宁市科教资源不足，所以引进共建一批是重点，建议全面启动“高校院所对接计划”，打通高质量创新供给通道，大力推进校地、院地共建新型研发机构的培育。

4.2 研究出台专项扶持政策

建议以市政府名义研究出台支持新型研发机构的指导意见或专项政策，利用政策工具为机构发展赋能赋权，可调动多方力量，撬动多元资源。另外建议主管部门研究出台市级新型研发机构管理办法，明确新型研发机构的身份性质、功能定位、管理模式、激励机制、绩效评价办法等，推进新型研发机构有序健康发展。

4.3 给予财政资金支持

新型研发机构发展前期，离不开政府的政策支持和引导资金的注入，应建立面向新型研发机构的专项资金，形成稳定支持机制；对新型研发机构进行画像和分类，厘清不同类型研发机构的发展阶段、特征、需求和问题，在此基础上采取前资助、后补助、科技金融等多元化方式给予支持。借鉴上海市做法，对于“三无”事业单位性质的新型研发机构，实行综合预算管理，给予长期稳定支持，赋予研发机构充分自主权；通过定向委托、择优委托等方式给予科技类民办非企业、企业类新型研发机构财政支持；借鉴北京市做法，探索建立新型研发机构专项资金负面清单管理制度，在合同/任务书约定框架下，列出经费使用负面清单，明确新型研发机构只要不违反禁止清单要求，可依实际情况使用财政资金，赋予机构自主支配权。借鉴福建、云南等地做法，支持新型研发机构开展研发创新活动，对其非财政资金支持的研发支出、购置科研仪器设备或软件支出、技术交易额等进行补助。

4.4 打造创新创业生态体系

抓好新型研发机构建设，需要培育一个优良的创新创业生态圈，促进各类创新要素自由流动、竞相迸发。一是资本，它是新型研发机构转化技术、孵化企业的重要条件，借鉴先进地区经验，引导新型研发机构设立风险投资公司，利用股权收益实现自我造血，市县创业投资基金给予参股支持；引导天使投资、风险投资等社会资本参与新型研发机构建设，对于创投机构投资新型研发机构的，给予风险补助。二是人才，它是创新发展的核心。对于新型研发机构来说，人才队伍建设至关重要，这也是新型研发机构一项重要功能或任务。作为一个三线城市，济宁市面临引人难留人难的问题，在此现实情况下，应支持新型研发机构采取岗位配用、项目聘用、任务聘用等多种方式引进人才，探索建立协议工资、项目工资、股权激励等有竞争力的薪酬制度。鼓励新型研发机构联合高校院所开展协同创新和研究生联合招生、培养。借鉴南京市做法，出台政策支持新型研发机构引进职业经理人或专业运营团队，让科研人员把精力解放出来，一心一意搞创新，让专业的人来做专业的事，从整体上提高新型研发机构运营能力。三是土地、厂房、大型仪器设备等基础要素。各级政府应优先保障新型研发机构建设发展用地需求；落实国家和省有关规定，对非营利性科研机构自用房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税；针对新型研发机构大型科学仪器设备购置等提供补贴等。

4.5 强化考核评价

新型研发机构承担着重要的技术创新任务，要提高其创新积极性，尤其是受到财政资金扶持的机构。政府应建立完善的绩效考评机制，强化绩效考核的执行力度，探索建立新型研发机构绩效评价指标体系，针对不同功能定位、建设阶段实行分类评价，增强评价的科学性和可操作性。依托第三方机构定期对新型研发机构建设工作成效进行绩效评价，根据绩效考核结果实现新型研发机构优胜劣汰，以便把资源留给在推动科技创新、产业创新方面发挥更大作用的新型研发机构。