吕艺镇“以地养老”的运作模式及实施效益的调研报告

宋国庆 李明娅 鲍宇晴 唐 焱

（南京农业大学，江苏 南京 210095）

1.研究背景及意义目的

近年来，我国农村人口老龄化问题日益严峻，养老需求不断扩大。但与此同时，农村的劳动力转移使家庭养老功能弱化，目前农村基本公共服务与城市还有较大差距，新农保制度体系尚不完善、推广水平也亟须提高、养老资源缺乏。在这样的背景下，“以地养老”这种农村养老模式便逐渐得到人们的关注，成为全国许多地区对提升农村老年人养老保障水平的有益探索。“以地养老”是指在土地的承包关系和归属不变的前提下，按照合法自愿的原则，农村老人将宅基地交回村集体以换取集中建设的老年公寓的居住权，将土地的经营权流转给村集体来获得租金，集中居住、分户生活的养老方式。

目前“以地养老”的各试点地区根据自身实际需求、经济发展水平在具体的实施政策上有一定区别。其中，山东省吕艺镇对 “以地养老”模式的试点规模最大、成果最为显著，得到了学术界与舆论媒体的广泛关注。为深入了解山东省吕艺镇的“以地养老”运作模式，评估其实施效益，确保老人权益保障法律程序，总结政策经验，特组织此次调研。小组成员访谈了吕艺镇政府“以地养老”的主要分管干部，并对老年公寓中的老人进行了问卷调查，期望为中国亟待解决的农村养老问题、土地流转问题提供一定的思考与借鉴。

2.研究设计

2.1 研究方法

本次调研之前，小组成员通过查阅大量的文献研究资料，梳理总结出各学者关于“以地养老”的理论分析以及山东吕艺镇、宁夏平罗县、河北南张庄村三个代表性试点地区“以地养老”实施概况，为后期实地调研工作的开展奠定了基础。在老师的指导下，小组成员经过分工合作与集中讨论，形成了面向吕艺镇政府官员的访谈提纲与针对参与“以地养老”老人的调查问卷。

2.2 访谈设计

面向吕艺镇政府官员的访谈，我们从吕艺镇“以地养老”模式的实施动机入手，引导受访者详细讲述了吕艺镇“以地养老”的实施过程、并阐明了政府角度对该模式的考量。紧接着，我们询问了该模式的资金支持及企业在参与过程中的盈利模式，了解了模式运作过程中的诸多细节。最后，我们聚焦于对农民土地权益的保护，了解了政府对“以地养老”模式下农民土地权益的认知情况。

2.3 问卷编制

本研究问卷分为三部分。第一部分收集被调查者基本信息，如：性别、年龄、文化程度、职业类别、家庭成员状况、社会保险参与情况等。第二部分旨在收集被调查者土地流转信息，涉及原有承包地面积、土地流转费等方面。第三部分则是对“以地养老”模式的实施效益进行评估，该部分既包含老人客观享受的福利，也包括老人对“以地养老”模式的主观评价，可以较为全面地为我们提供吕艺镇“以地养老”模式的评估依据。问卷设计严谨完整，能够满足研究主题的要求。

2.4 样本抽样

本研究采取随机抽样和偶遇抽样的方式，共发放问卷130 余份，回收有效问卷113 份，调查对象都是居住在吕艺镇老年公寓参与了“以地养老”的老人，覆盖吕艺镇合村并居前的11个村。被调查者全部曾经是农民，年龄分布自70岁至90 余岁不等。样本规模足够，具备一定的代表性。

2.5 局限性

调研中，受访者都为70岁以上的老年人，对自身情况、想法的表述可能较为模糊，虽然我们采用了一对一面访的形式，但数据质量还是可能受到影响。另外，我们还尝试对企业相关人员进行访谈，但受限于人脉渠道，未能达成对企业的访谈。

3.访谈分析

通过对“以地养老”主要分管干部的访谈，我们对吕艺镇“以地养老”模式有了更加具体、生动的认识。

2013年，吕艺镇实施合村并居的“美丽宜居”工程，由传统农房向社区居民楼的转变使得老年人的安置问题、土地的处理问题成为吕艺镇必须考虑的两个方面。老年人已适应了农村的生活方式，且年纪大了以后上下楼梯皆不方便；在他们住进居民楼后，又要使土地继续产生经济价值、发挥社会保障功能。于是，吕艺镇便和京博集团合作，投资十余个亿，建成基础设施完备的老年公寓，老人可以通过宅基地置换老年公寓的居住权，老年公寓装有电梯，内设医院、食堂，老人在水电气及伙食上皆享有优惠，每个月还可以领取京博集团发放的100 元福利金。同时，京博集团成立博华农业科技有限公司，统一流转农户原来的土地发展特色农养殖，每年按一亩地800 斤小麦的市场指导价向农民支付土地流转费，解决了原来的农村土地细碎化、分散化问题，实现了集中规模经营。

如此大规模的基础设施建设，社会资本无疑在其中发挥了中坚力量，因此我们十分关心企业在其中的盈利模式。访谈中，吕艺镇干部则表示京博集团在“以地养老”模式下几乎不盈利，或者是盈利周期非常长。京博集团之所以愿意投入大量资金参与“以地养老”，是因为实施“以地养老”的地点正是京博集团老总的家乡，出于回馈家乡、实现共同富裕的动机，在政府引导下，京博集团选择了这项高投入、低回报的投资。京博集团作为世界五百强，“以地养老”的成功实施与其雄厚的经济实力密不可分。这也意味着，吕艺镇“以地养老”模式在其他地区的复制推广可能性较低，但仍可考虑借鉴其激活土地财产属性的思路，吸收其在土地流转收益确定及政府政策执行监督等方面的经验。

站在农民老人土地权益问题的角度，我们询问了“以地养老”中农民的土地权益问题。当地干部站在政府的角度，对该问题做出了回答。首先，三权分置改革下，农民仍旧享有土地的承包权，京博集团只是流转得到了经营权。农民原本自己耕种土地每年在一亩地上只能获得三四百元的收入，而现在流转后一亩地最高可以获得九百元，这样的收益对比充分保障了农民的土地权益。其次，京博集团单独成立了子公司负责农地的经营，社区成立了企业服务管理中心负责老年公寓的日常运营，这在一定程度上都可以规避企业经营风险给老人带来的损失。最后，京博集团通过与老人签订合同的形式从法律上确保了老人的权益保障问题，有利于老人从法律途径稳定自身养老保障水平。但值得注意的是，多数老人出于对于村集体的信任而签订合同，对于合同本身的内容却一知半解，应当予以重视，存在合同漏洞可能。

4.数据分析

4.1 基本信息介绍

调查数据显示，调查对象的平均年龄为78.5 岁，自70至92 岁大致呈金字塔型分布。男性数量在样本中占50.4%，女性占比49.6%，性别较为均衡，具有代表性。文化程度全部在初中及以下，其中小学及以下文化程度的占比71.7%。在调查对象的家庭中，劳动力人口只占家庭总人口的53.3%，可见当地较大的抚养压力。社会保险覆盖率为91.2%，持有社会保险的人其所持社保类型都为新农保。其中，还有34.5%的受访者表示自身持有商业保险，他们平均每月可获得458.7 元商业养老保险金，可见当地人的自我保障意识较为强烈，明显高于全国其他地区的水平。

表1 调查对象基本信息表

4.2 土地流转信息

每位农民原有的承包地面积及所获得的流转费补偿标准根据其原来所在的村有所不同。每人原有的承包地面积自1.2 亩至2.8 亩不等，平均为2.05 亩。补偿标准大多为每亩每年800 或1000 元，受访者平均每人每年可获得1727.6 元的土地流转费，远高于其自身种植农地所能获得的产出。

表2 土地流转信息表

4.3 效益信息

站在农民角度，为对“以地养老”模式的效益进行评估，我们统计了老人在入住老年公寓后客观享受的福利与其对“以地养老”模式的主观评价。客观上，所有参与“以地养老”的老人都可以获得土地流转费、老年公寓入住权，享受老年公寓内的医疗服务、每个月100 元的餐饮补贴和水电气优惠。主观上，老人们对于“以地养老”模式的评价都十分积极，评价其基本合理、非常合理的达到了97.4%。最低1 分，最高10 分，老人们对“以地养老”的评分达到了9.2 分。由此可见，“以地养老”总体上给老人们带来的是积极有利的影响，老人们乐于接受，十分认可该模式。

此外，我们还统计了老人们的主要顾虑，没有顾虑的达到75.2%，有顾虑的集中于情感上难以舍弃土地以及对政策了解不够两方面，也有少量受访者表示担心土地破坏、合同到期。

表3 合理性评价统计表

5.研究结论

5.1 吕艺镇“以地养老”模式以企业力量为主导，以雄厚的资金实力为依托，实现了土地的统一流转与集中规模经营。其建成的老年公寓基础设施完备、配套服务齐全，给予了老年人充分的福利保障，极大地改善了老年人的生活、提升了其生活质量，同时也得到了广大老年人的认可与接受。就吕艺镇当地的实际情况而言，是一项较为成功的模式。

5.2 由于吕艺镇“以地养老”以雄厚的企业经济实力为基础，所以其在其他地区复制推广的难度较大。吕艺镇所处的山东省滨州市博兴县本身物价水平不高，而京博集团则是一家中国五百强企业。并非所有老龄化问题严峻的农村都有大企业做支撑，有大企业的地区也可能面临更高的投资成本。京博集团参与“以地养老”模式建设，本身就起源于企业家回馈家乡的热情，带有公益性质。极高的投资成本、较长的盈利周期都会使其他企业望而却步，因此其复制推广难度较大。

5.3 在“以地养老”实践过程中，吕艺镇政府的政策执行与规范监督值得借鉴，但对危机风险的管控不足。吕艺镇政府通过加强对经济组织经营范围的严格审批和日常监管，在规范土地用途、减少资源消耗、避免环境污染及恶意竞争等方面发挥了关键作用。同时，在拆迁安置过程中，吕艺镇专门成立了 7个工作组做群众工作，及时调整政策、回应群众关切，实现了和谐拆迁。但是，吕艺镇政府对于“以地养老”的风险意识存在滞后性，一旦企业发生经营风险，老人的土地权益能否得到有效保障、其生活质量将受到怎样的影响都比较模糊，政府官员也无法做出明确的回答。

6.政策建议

6.1 促进“以地养老”建设投资主体多元化，整合更多社会力量。当前由京博集团独立投资的模式，既给京博集团带来了较大的压力，也给“以地养老”持续发展增加了风险。吕艺镇应努力打造多元化投融资平台，吸引更多投资主体，为“以地养老”提供长期稳定的资金支持。

6.2 加强公共服务建设，增强群众获得感。实现由农村住房向社区公寓楼的转变，对农民的冲击是较大的。“以地养老”模式主要通过土地流转费与老年公寓居住权对老人进行补偿，补偿方式仍较为单一。政府还应加强公共服务投入，完善社保建设，在养老、医疗、住房等领域给予老人更多获得感。

6.3 树立权益保障意识，加强对危机风险的管控。政府不应回避“以地养老”模式下企业可能出现的经营风险，应以积极的态度预估经营风险可能带来的影响，防微杜渐。通过整合更多社会力量、加强对企业的规范监督、增强农民自我保障意识等方法保障农民权益，使其生活水平得到可靠保证。