我国婴幼儿托育服务标准规范体系的现状及其优化研究

吕 武

（江苏第二师范学院学前教育学院，江苏南京 210013）

一、问题提出

2019 年5 月国务院办公厅出台了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），其标志着婴幼儿托育服务重新回到国家政策视野，对我国托育事业发展具有里程碑意义。从理论上分析，照护服务是托育服务的一部分，也是托育服务的重要内容之一。《指导意见》针对的就是托育服务中照护服务的发展，而非整个托育服务的发展。但由于该政策文件的出台对整个托育事业发展意义重大，2019年也被研究界称为“托育元年”。《指导意见》中提出要推进供给侧结构性改革，建立健全婴幼儿照护服务发展的标准规范体系，并明确提出到2025年标准规范体系要基本健全。这些要求为我国婴幼儿照护服务标准规范体系建设提出了明确的目标和要求［1］。但需指出的是，《指导意见》中提出的是要建立健全照护服务发展的标准规范体系，而非托育服务发展的标准规范体系。2020年12 月，国务院办公厅发布的《关于促进养老托育服务健康发展的意见》中提出要逐步完善托育服务和其他相关产品标准规范体系，加强标准规范的修订，强化标准规范的实施推广，加强各方面标准规范的联通，推动标准规范体系尽快完善。这其中有一个明显的变化，那就是其要求逐步完善托育的标准规范体系。这一要求将标准规范体系建设方向从之前的照护服务转向了整个托育服务，这也成为其后政策发展的基本目标。

2021 年10 月中共中央、国务院发布的《国家标准化发展纲要》中明确提出要围绕幼有所育等方面实施标准体系建设工程，推动公共服务标准化发展。同年11 月发布的《中国儿童发展纲要(2021—2030)年》提出要制定完善托育服务的标准规范，加强综合监管，推动托育服务规范健康发展。其都是从不同方面要求推进托育服务标准规范体系的建构和发展。从近年来相关政策文本分析，婴幼儿托育服务标准规范体系的作用和功能已被充分的认知，政策目标和发展要求也越来越明晰［2］。在实践层面，近年来国家卫健委、住建部、教育部等相关部门、地方政府及其相关部门、相关行业等在各自职责和权限范围内制定了一大批标准规范。不过，由于长期以来托育服务标准规范建设缓慢，近年来虽发展很快，进步明显，但也存在诸多不足。随着婴幼儿托育服务快速发展，标准规范体系的短板愈加凸显，已成为当前托育服务健康发展的重要制约因素之一［3］。这种背景下深入分析当前我国婴幼儿托育服务标准规范建设的现状及其当前不足和问题，探索托育服务标准规范优化的方向和内容显得尤为必要和迫切。

二、分析框架与数据资料来源

（一）基本分析框架

本研究采用国家标准化管理委员会发布的《服务业组织标准化工作指南》中的服务业标准规范体系框架作为分析框架，该框架也是当前各类服务业标准规范研究和实践的基本框架。该框架将整个标准规范体系分为三个子体系，分别是通用基础标准规范体系、服务提供标准规范体系以及支持保障标准规范体系，如图1 所示。通用基础标准规范体系是指整个标准规范体系中通用的各类标准规范的集合；服务提供标准规范体系是指在服务提供中关于服务内容及其规格的标准规范的集合；支持保障标准规范体系是指为支撑服务有效提供而制定的标准规范的集合。其中，通用基础标准规范体系是整个标准规范体系的基础，服务提供和支持保障的标准规范体系则是是整个标准规范体系的核心。

图1 服务业标准规范体系基本框架结构

婴幼儿托育服务作为服务的一种类型，服务业标准规范体系框架对其具有良好的适切性。且该框架也经历了养老、康养、人居环境、智能城市、数据共享等服务领域标准规范体系制定的检验，有较好的普遍适用性。按照该分析框架，婴幼儿托育服务标准规范体系应包括通用基础标准规范、服务提供标准规范以及支持保障标准规范三个子体系。其中通用基础标准规范体系指在婴幼儿托育服务中各方面普遍使用、具有广泛指导意义的标准规范。具体包括托育标准规范导则、托育基本术语与缩略语、托育符号与标志、托育统计与衡量单位等四方面标准规范。服务提供标准规范是托育服务的内容及规格的标准规范。具体包括生活照料、安全看护、平衡膳食、学习和成长发展、权益保障等五方面的标准规范。支持保障标准规范指为支撑托育服务有效提供而制定的标准规范。具体包括建筑及环境、卫生与安全应急、设施设备与用品、信息化与监督管理、托育服务人员等五方面的标准规范。具体内容及其体系框架如图2所示：

图2 托育服务标准规范体系框架图

（二）数据资料来源

为了比较全面的梳理和分析现行婴幼儿托育服务的各类标准规范，在国家层面本研究通过对国家卫健委、发改委、住建部、教育部、市场监管总局的网站以及全国标准信息公共服务平台上发布的所有托育相关标准规范的文本进行搜集和整理。在地方层面，收集和分析各省和主要城市政府及其部门制定的托育相关的标准规范的文本。同时，针对中国婴幼儿健康保障协会、中国学前教育研究会等全国性行业和专业团体发布的专业性和行业性的标准规范进行整理和分析。

三、我国婴幼儿托育服务标准规范体系的基本现状

我国婴幼儿托育服务发展与社会经济发展有着密切联系，不同时期体现出明显的阶段性特征。长期以来，我国婴幼儿托育服务发展主要依靠行政力量推动和规范，相关标准规范建设比较滞后。近年来，尤其是2019 年以来，婴幼儿托育相关标准规范建设才明显加快，标准规范体系建设进入了快速发展的新时期。按照本研究分析框架，对当前我国婴幼儿托育服务标准规范体系从通用基础、服务提供和支持保障三个子体系的标准规范分别进行分析。

（一）婴幼儿托育服务通用基础标准规范状况

当前我国婴幼儿托育服务通用基础标准规范分散和夹杂在关于婴幼儿托育发展的相关政策、制度、规范、标准等相关文本中。近年来，虽然婴幼儿托育服务标准规范整体进展明显，但通用基础标准规范建设整体上比较缓慢。从结构上分析，通用基础标准规范体系的四方面内容中，托育标准规范的基本导则尚未制定。托育基本术语与缩略语的界定同样分布在国家、地方以及行业性的相关政策、制度、规范等文本中，且不同场景中基本术语和缩略语之间的不一致较为突出。托育符号与标志的标准规范当前尚未进入到标准规范的视野，相关标准规范完全缺位。托育统计与衡量单位方面也未形成普遍认同的统计和衡量单位的标准规范，这也导致实践中较为混乱。比如关于托位数的统计中，有些地区按照托育机构能够提供的托位数来统计，有些按照托育机构设计托位数来统计，这种混乱状况让统计结果在很大程度上难以反映现实的真实状况。托育统计和衡量单位方面整体上比较粗糙，尚未形成层次分明、结构清晰的托育服务统计和衡量标准规范。

（二）婴幼儿托育服务提供标准规范状况

托育服务提供的标准规范是近年来各级各类主体关注的焦点和重点。从结构上分析，当前托育服务体系标准规范体系的五方面内容中的婴幼儿生活照料、婴幼儿安全看护、婴幼儿平衡膳食和营养、婴幼儿学习和成长发展、婴幼儿权益保障都有比较明显的进展。关于托育服务提供标准规范的政策文本主要有两个，一是1981年卫生部妇幼卫生局发布的《三岁前小儿教养大纲》，其内容主要是对0-3 岁婴幼儿生活照顾、学习和成长两个方面的标准规范和基本要求。二是2021 年国家卫健委人口监测与家庭发展司发布的《托育机构保育指导大纲（试行）》（以下简称《保育大纲》），其内容主要是进一步细化了婴幼儿生活照顾和安全看护两个方面的标准规范，确立了平衡膳食的标准规范，对婴幼儿学习和成长标准规范进一步充实，同时还对婴幼儿权益保障方面也有所涉及和规范。《保育大纲》中涉及到托育服务提供标准规范中的全部五个方面，有些方面规范比较详细和彻底，有些方面则相对比较模糊和粗浅，但整体上仍是对婴幼儿托育服务比较全面和系统的标准规范。此外，相关部门在婴幼儿托育服务提供中的一些重要方面还制定了一些专门标准规范，最主要的是卫健部门在婴幼儿膳食平衡方面的标准和规范。如2020 年国家卫健委制定和发布的《婴幼儿辅食添加营养指南》《婴幼儿喂养健康教育核心信息》主要是针对婴幼儿的喂养问题；2011 年卫生部发布的《可用于婴幼儿食品的菌种名单的公告》和2018年国家卫健委发布的《婴幼儿谷类辅助食品中镉的临时限量值》等也是关于婴幼儿营养和平衡膳食方面的规范。

（三）婴幼儿托育服务支持保障标准规范状况

支撑保障标准规范是整个婴幼儿托育服务体系能够正常运行和提供服务的基础和保障。近年来，婴幼儿托育服务支持保障标准规范也是深受关注的重点内容之一。当前婴幼儿托育服务支持保障标准规范主要集中在四个方面：一是建筑及环境标准规范，主要是住建部2019年重新修订的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》；二是卫生与安全应急标准规范，主要有卫健委2021年发布的《托育机构婴幼儿伤害预防指南（试行）》和《托幼机构新冠肺炎疫情防控技术方案（修订版）》；三是监管标准规范，主要有2019 年国家卫健委发布的《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》、2020年卫健委发布的《关于印发托育机构登记和备案办法（试行）》等；四是托育服务人员标准规范。这类标准可以分为两类，一类是培训标准，主要有2021 年卫健委发布的《托育机构负责人培训大纲（试行）》和《托育机构保育人员培训大纲（试行）》；另一类是培养标准。这类比较宽泛，包括教育部发布的托育相关专业人才培养要求、课程要求等。

此外，为了推动托育服务的快速发展，国务院以及国家卫健委、发改委等多部门还制定了一些旨在推动托育服务发展的制度规范，主要有2021 年国家卫健委、发改委等制定的《全国婴幼儿照护服务示范城市创建活动管理办法》，《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》《国家基本公共服务标准（2021 年版）》中的“幼有所育”部分的规定，发改委发布的《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》等。

四、当前婴幼儿托育服务标准规范体系的主要不足

从整体上分析，近年来我国婴幼儿托育服务标准规范发展很快，基本框架已初步形成。不过，婴幼儿托育服务发展及其标准规范体系建设的基础均比较薄弱，且存在标准规范建设中部门协同不足、推进机制不健全等因素制约，当前婴幼儿托育服务标准规范体系建设在多个方面存在明显不足。

（一）婴幼儿托育服务的通用基础标准规范整体滞后

通用基础标准规范是服务提供和支持保障标准规范的基础，也是整个标准规范体系整体性、联通性和内在一致性的基本保障。近年来我国婴幼儿托育标准规范体系发展较快，但主要集中在服务提供和支撑保障两个子体系，通用基础标准规范严重滞后。具体而言，一是托育服务标准规范导则整体缺位。导则缺位让托育服务的标准规范建设只能够根据相关政策要求分散推进，让标准规范体系建设缺乏比较明确而清晰的方向和路径。二是托育基本术语与缩略语缺乏统一的界定和规范。当前一些术语和缩略语在政策和实践中初步形成了共识，如托位、入托率、千人托位数等，不过由于其仅是一种共识而非规范性术语，在不同政策中常出现所指不一致的状况。三是托育符号与标志标准规范缺位。由于缺乏统一标准规范，当前托育机构对各类标识和符号滥用误用，这种状况抑制社会对托育服务的基本共识和良好愿景的形成，也影响公众对托育服务的信任和信心。四是托育统计指标和基本单位标准比较粗糙。当前的统计指标和基本单位数量较小，方向分散，维度单一，难以对托育服务发展进行多维和纵深层次的衡量和指引。

（二）服务提供标准规范中安全看护和权益保障仍是短板

服务提供标准规范是对提供的服务规格的规范，即提供的什么样的服务的规范。《保育大纲》是根据当前婴幼儿托育服务的基本要求和已有的政策规范，本着尊重幼儿、安全健康和科学规范的基本原则制定的，对婴幼儿托育服务提供的各个方面均进行了要求和规范，其出台基本确立了婴幼儿托育服务提供标准规范的基本体系。不过，婴幼儿照护服务和幼儿园有很大的相似性，保育对象其自身的保护能力和意识非常弱，因此安全照护的标准规范显得异常重要［4］。当前对婴幼儿托育服务中对安全照护仍是概括性要求，对托育服务中的安全问题缺乏更细致的分类。同时，当前对于服务提供的标准规范主要是从托育机构职责的角度确立的标准规范，以幼儿为出发点的权益保障方面的标准规范存在不足。幼儿的游戏权、发展权、健康权等基本权益保障缺乏体系性的标准规范。婴幼儿的安全看护是托育服务的底线，标准规范的不足让婴幼儿托育服务缺乏最低限度的评判标准［5］。婴幼儿权益保障标准规范则是托育服务的基本依据和依循，权益保障的标准规范的不足限制托育服务的创新和社会对婴幼儿托育服务的接受程度。

（三）支持保障标准规范体系中人员和监管标准规范较弱

支持保障标准规范体系是保障托育服务有质量提供的基础。近年来，婴幼儿托育服务支持保障标准规范在建筑和环境、卫生与安全应急、设施设备以及人员培训等四个方面有了很大进步。托育机构建筑设计标准已经重新修订，托育机构的环境要求也已基本明确，卫生与安全应急标准已初步确立，人员培训的基本标准规范也基本形成。不过，从婴幼儿托育服务发展的实际需求分析，婴幼儿托育服务在形式上存在多种形式，如家庭式托育、社区托育以及机构托育等。当前的支持保障标准规范体系主要针对的仍是机构托育，对于家庭式托育和社区托育尚未涉及。在人员方面，当前教育部门已经制定了婴幼儿托育相关专业设置及其人才培养标准，人社部门也设置多个相关的职业资格准入，卫健部门制定了婴幼儿托育机构负责人和从业人员的培训要求等，但是对于从业人员的资格准入、审查、管理等上却缺乏标准规范［6］。在信息化与监管方面，当前对托育机构的信息化与监管标准和规范主要集中在资格监管和准入监管方面，对于信息化以及过程性的监管的制度规范仍缺位。

（四）托育服务标准规范体系建设缺乏整体性规划，兼容性不足

托育服务标准规范体系作为一个体系其需要从托育服务整体发展出发进行顶层设计和规划，然后整体性推进［7］。不过，从近年来我国托育服务标准规范体系建设分析，其更多的以近期的现实问题和现实需求为依据，缺乏整体性的规划和设计，对托育服务的长远规范发展和可持续发展难以提供坚实基础和保障。同时，当前标准规范由于缺乏整体性的规划，不同部门、不同地方和行业的标准规范兼容性较差，这也严重制约标准规范体系的进一步优化和完善。

五、对我国婴幼儿托育标准规范体系优化的建议

我国婴幼儿托育标准规范体系建设近年来取得了明显进展，为婴幼儿托育服务的发展提供了良好支撑和保障。但当前婴幼儿托育标准规范体系及其建设机制仍存在多方面不足，这一方面制约婴幼儿托育服务标准规范体系的健全，另一方面也制约托育服务本身的高质量发展。结合当前婴幼儿托育服务发展的基础和实际需求，依据我国婴幼儿托育服务发展规划，对今后婴幼儿托育服务标准规范体系优化有如下建议。

（一）建立协同推进的工作机制

建立协同推进工作机制的核心在于改变当前各相关部门按各自要求和任务制定与其职责相关的标准规范的状况，形成以婴幼儿托育发展实际和需求为核心、各相关部门根据各自职责协商，共同推进托育服务标准体系不断优化和完善的新机制。在协同推进工作机制中，婴幼儿托育服务的行业组织、协会等也应广泛而深度的参与其中。协同工作机制中的协同包括两方面内容，一是政府各相关部门之间的协同，二是政府部门和市场之间的协同。政府各相关部门之间的协同推进的主要任务是促进各相关部门标准规范的融合与统一。各相关部门从各自角度出发制定的标准规范本身并不是问题，只是这种状况导致实践中标准规范不一，容易产生混乱。因此相关部门标准规范的融合和统一是协同推进的首要任务［8］。行业组织、协会等在协同工作机制中其功能主要是连接政府的管理要求和托育机构的实际状况，提供专业性和行业性的意见和建议，推进标准规范的优化。在具体操作层面，建议由卫健部门牵头的建立相关部门及主要行业组织参与的协同工作机制，进而推动各类标准规范的协同建构和发展，也保障各类标准规范之间的内在一致和统一。

（二）加快通用基础标准规范的研制

为了保障通用基础标准规范的通用性、基础性，其应由国家层面组织研制，建议由全国标准化委员会或国家卫健委牵头，其他相关部门、行业组织等共同参与完成。在研制过程中需要结合我国婴幼儿托育发展的现实状况、发展基础以及未来趋势，广泛吸纳地方各级政府及其相关部门、婴幼儿托育行业组织以及从业者等相关主体的广泛意见，从而增强通用基础标准规范的广泛性。在通用基础标准规范研制中，标准规范导则、托育基本术语与缩略语、托育符号与标志、托育统计与衡量单位的研制中一方面需按照标准规范体系建构的要求注重其本身的规范性，另一方面也需注重吸纳地方已有的探索及其形成的部分共识和经验。在通用基础标准规范研制中，其重点是基本术语的界定和解释，然后以基本术语为基础进一步开发和建构其他通用标准规范，确保托育服务中的基本单位、符号、标志等的内在统一。

（三）促进服务提供标准规范的健全

在服务提供标准规范建设方面，当前主要任务是加快新形态和新形式托育服务提供标准规范的建立健全。如前所述，近年来托育服务新形式和新形态不断涌现，并且其变化较快，发展存在难以预测和估计等特征。对这些托育形式和形态的规范建议出台相应的指导意见，待各方面条件和时机成熟时再将其进一步转化为标准规范。相关指导意见的出台建议先在上海、深圳、南京等托育新形式和新形态发展较快的地区进行试点，取得较好经验之后逐步在更大范围内推广。其中着重需要考虑的是近年发展迅速的家庭式托育和社区托育［9］。家庭式托育和社区托育规范的内容着重突出基本要求、准入条件、日常监管、支持保障、奖罚惩处。对于单位内部托育、幼儿园托育等托育形式也应本着支持的原则和方向，确定规范的内容，推动这些托育形式规范发展。

（四）补足支持保障标准规范的短板

在支持保障标准规范子体系建设方面，建议尽快实行托育服务从业人员职业资格准入制度。对从业人员设置职业标准或职业资格，建立职业标准和资格的全国性管理系统［10］。对于婴幼儿托育服务的从业人员，建立从业的负面清单制度，对于负面清单行为的人员实施全国全行业禁入。建立从业人员科学规范的职业发展的机制和标准规范，让从业人员在行业内有较好的职业发展空间［11］。对实施全国全行业范围内互认互证，打通从业人员的专业发展渠道。在信息化与监管标准方面，信息网络在学前教育服务的监管体系中已经形成了很多有益的经验。在托育服务发展中，建议运用互联网、物联网、人工智能等信息化手段对婴幼儿托育服务机构的规范服务状况进行过程性监管，建立监管的制度规范和审查规范，为托育服务的监管提供基础。对结果在一定范围内建立信息公示制度和质量评估制度，对婴幼儿照护服务机构实施动态管理。

（五）保障标准规范的稳定性与发展性

保持托育服务标准规范的稳定性和长期性，从而引导政府、市场、社会等稳定而良性的未来预期。当前婴幼儿托育服务的相关标准规范中存在很大暂时性和短期性的规定，比如对社区托育免征增值税、房屋契税、房产税、土地使用税等有效期只有6年。暂时或短期的标准规范一方面不能够挥发其应有的效能，另一方面这种不确定性也会影响市场对婴幼儿托育的投资意愿［12］。建议对当前标准规范中的短期性和暂时性内容进行整合，能够长期有效的尽可能保持其长期性有效性，进而保障整个标准规范的稳定性。与此相对应是，托育服务标准规范体系还需要根据社会需求和婴幼儿托育服务本身的发展，建立调整和发展的长效制度，以保障托育服务标准规范的适宜性，以适应托育服务发展的切实需求。

此外，托育服务标准规范体系的建构是一个动态和发展的过程［13］。尤其在当前我国婴幼儿托育服务快速发展的时期，托育服务发展中各种新情况、新需求让发展什么样的托育服务在短时间内难以形成比较固定的模式和形式。因此，在婴幼儿托育服务标准规范建设中应着重于当前标准规范的组织实施，在实施过程中对实时评估和监测。对于能够适应的标准规范大力的推广，对于不能够适应当前条件下托育服务发展要求的标准规范尽快调整和优化，从而推动婴幼儿托育服务标准规范体系优化和完善。