税收征管与企业创新——基于世界银行中国企业调查的经验证据

陆施予 李光勤

一、引言

创新是国家实现经济持续增长的根本动力，是提高社会生产力和综合国力的重要支撑。党的十八届五中全会明确提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念；党的十九大报告进一步指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。2021年12月，欧盟发布的《2021年度欧盟产业研发投入记分牌》报告显示，2020年中国上榜企业数量稳居全球第二，研发投入增长率位列全球第一。虽然中国在研发经费上不断加大投入力度，但是大而不强、多而不优的研发困境一直存在。由于企业创新存在投入大、风险高、产出不确定等特征，如何增强企业创新能力、提高企业创新效率便成为政府、企业和学术界关注的焦点问题。

作为激励企业创新的重要方式之一，税收政策历来受到重点关注，但是从税收征管角度研究企业创新的文献相对较少。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将推进国家治理现代化建设推向了一个新的高度。在现代国家治理的框架下，税收征管现代化的关注度越来越高，税收征管的重要性越来越凸显。对于企业创新，税收征管到底是“润滑剂”还是“绊脚石”？税收征管是否会对企业不同的创新形式产生不同影响？税收征管是如何影响企业创新的。为回答上述问题，本文利用世界银行中国企业调查数据，考察税收征管对企业创新的影响。

二、文献述评与研究假说

(一)文献述评

从税收角度考察影响企业创新因素的研究较多，主要集中于税收抵免、税率变化等财税政策对企业创新的影响。但是，大部分研究未从税收征管角度研究企业创新，特别是缺乏税收征管对企业创新的影响程度及内在机制的研究。中国税务机关的税收征管工作往往受到政府的干扰。根据“税收计划”，在税源充足的地区，税务机关会在完成税收任务后采取消极征税政策，以避免提高未来税收计划基数；对于税源不足的地区，会加大税收努力，以完成既定的税收任务。由于地方政府在税收征管、税法执行等方面存在着弹性和选择性，有研究指出“以支定收”的现象广泛存在，税收征管给税务机关预留了巨大的“征管空间”，降低了税收征管的质量和效率。

现有研究多数探讨了税收征管对企业行为的影响，主要表现在企业投资决策、全要素生产率、债务融资等方面。“征税效应”和“治理效应”是学术界讨论税收征管如何影响企业行为的两种主要观点：一方面，税收征管通过“征税效应”对企业产生负面作用，随着税收征管力度的增强，企业现金流减少、税收负担加重，导致公司价值减少；另一方面，通过“治理效应”给企业带来正面影响，税收征管会加强公司治理，进而对公司价值产生积极的影响。面对税收征管力度加强所造成的实际税负上升，一部分企业会通过加大逃税和避税力度来缓解受到的负面影响，而另一部分企业的避税程度反而会下降。在大数据、云计算快速发展的背景环境下，有研究发现涉税信息监管能力的提升能有效压缩企业的逃税空间。

，现有文献主要从财政补贴、税收激励等财税视角研究政府干预对企业创新的影响，忽略了税务机关的税收征管行为对企业创新的影响。本文从税收征管的角度，对政府干预行为在税收治理层面的作用进行延伸，丰富了财税政策影响企业创新的相关研究。多数文献从宏观层面估算税收征管强度，本文利用企业层面数据进行拓展，从微观层面进一步刻画税收征管对企业创新的作用。本文聚焦影响机制，进一步考察税收征管如何通过税收负担、融资约束、企业行为以及营商环境等途径影响企业创新，为深入研究税收征管和企业创新的关系提供理论支持和经验证据。

(二)研究假说

税收征管环节中的自由裁量权会对企业的税负水平产生影响，其中税收优惠政策执行不严则会造成巨额税款的流失。对企业实施较为宽松的税收努力程度和稽核强度，是因为一部分地方政府认为，税收征管只给本地企业带来税收负担，即税收征管对企业创新产生“征税效应”。在“征税效应”中，具有强制性、无偿性和固定性特质的税收要求企业按时按规定缴纳税费，税收征管力度的加强会减少企业的现金流和留存收益，而企业的创新活动需要拥有充裕的现金储备予以缓解外部冲击带来的影响。虽然“征税效应”会通过现金流约束阻碍企业创新，但是企业可以通过内源融资和外源融资来保持现金流。根据优序融资理论，内源融资是企业保证现金流的优先选择，通过税收征管力度的加强可以促进企业经营效率和投资效率的提升。

税收征管对企业创新的作用还体现在“治理效应”。第一，税收征管具有外部性，是一种外部监督手段，会影响企业的治理状况，主要体现在两个方面：一方面，税收征管力度的加大会加重企业税负，从而减少企业价值；另一方面，加大税收征管力度可以抑制公司管理层的机会主义行为，进而增加企业价值。税收征管中“治理效应”的最终表现将取决于上述两方面对企业价值影响的差值。从短期看，严格的税收征管会减少股东的财富；但是从长远的角度看，税收征管有利于抑制大股东对小股东的侵占，为股东带来稳定的现金流和长久性的收益，提高企业的市场价值。第二，税收征管有助于提高企业会计信息的透明度和准确性，降低避税产生的信息不对称，从而促进企业开展创新活动。企业的避税行为往往造成信息不对称，导致企业管理者为获得更高的边际收益采取机会主义行为，将更多的时间和精力投入到非生产性活动，对生产性的研发创新活动产生“挤出效应”，在现实中，税收征管中的一项重要工作就是加大对逃税漏税行为的检查和治理。当税收征管水平提高后，企业避税的机会成本相应增加，企业的避税行为将会减少。当面对较高的税收征管水平时，企业的避税动机和行为下降，企业倾向于利用正规的减税政策来缓解税负增加的压力，从而促进企业的研发投资。

同样，作为企业合理避税的方式，税收筹划也受到税收征管力度的影响。在现行的税收制度下，增加研发投入水平成为企业合理合法减少税收支出的重要途径，例如企业研发费用加计扣除政策。企业可以通过将部分非研发支出认定为研发支出，使其资本化，从而减少企业的税收支出，增加企业的会计利润。而由于信息的不对称、研发支出的复杂性及研发支出会计处理的主观性等问题，税务机关对于企业研发费用的认定和确认需要付出更多的监管成本。通过权衡避税收益与税收征管成本之间的关系，企业会对研发支出的会计政策进行选择，在税收征管力度加强的背景下，增加研发创新的投入，以获得更多的企业利润。

税收征管究竟会对企业创新产生何种影响，取决于上述哪一种效应占主导地位。一方面，不规范的纳税环境会影响公平竞争和营商环境，不利于企业的创新发展。税收征管方式的优化、纳税服务质量的提高等税收管理活动可以为企业创造优质的税收环境，从而便于企业更好地享受各类科技创新的税收优惠政策，进一步发挥税收政策对企业科技创新的积极作用。另一方面，相比税收征管所带来的成本和负担，企业可能更加关注税收征管所产生的正向治理作用，尤其是规范的大企业。国家税务总局福建省税务局的问卷调查结果发现，如果大企业认同“企业健康发展的首要因素是合规经营”这一说法，他们在税法遵从方面有更明确的意愿和更积极的行动。部分过去纳税合规性较弱的企业会因为税收征管力度的不断上升而加重税负，但合规情况较好的大企业将更多地受益于力度较大的税收征管。这是因为，对于合规情况较好的大企业，税收征管力度的加大会促使企业通过正规的减税渠道降低其经营成本。同时，对于正规企业，税收征管不局限于其监督管理作用，而是体现在如何更好地形成征纳双方之间的融合和发展。增强纳税人与税务机关人员之间的合作可以加大获取企业信息披露的广度和深度，提升对税收的风险管控和对资源的有效配置，有利于形成研发创新中的共赢局面，从而对企业创新产生积极作用。基于此，本文提出以下假设：

H1：当税收征管力度产生的“征税效应”占主导时，税收征管对企业创新产生阻碍作用。

H2：当税收征管力度产生的“治理效应”占主导时，税收征管对企业创新产生促进作用。

三、计量模型与数据说明

(一)计量模型

为检验税收征管对企业创新的影响，本文构建如下计量模型：

=+++∑+∑+

(1)

其中，表示每个企业，被解释变量表示企业研发创新情况，依次包括自身研发、合作研发和综合研发；表示税收征管情况；是一系列可能影响企业创新活动的控制变量的矩阵。是本文关心的系数，如果系数显著为负，假设H1成立，即税收负担越重，企业越不可能进行创新；如果系数显著为正，假设H2成立，即税收负担越重，企业越可能进行创新。

(二)变量定义

从三个维度来衡量企业研发创新，即自身研发、合作研发和综合研发，其中综合研发是自身研发和合作研发的加总。根据2012年世界银行中国企业调查问卷，问题CNO.3“在过去三年里，是否参与研发活动?”和问题CNO.5“在过去三年里，是否与其他公司签订研发合同？”分别表示本文中的自身研发和合作研发。删去回答为“不清楚”的样本后，将企业肯定的回答赋值为1，否定的回答赋值为0，从而得到以二值选择构造的变量数据。

解释变量为税收征管。《中华人民共和国税收征收管理法》第八十五条规定，“税务机关应当建立科学的检查制度，统筹安排检查工作，严格控制对纳税人、扣缴义务人的检查次数”。税收检查是税务机关进行税收征管的直接表现形式，也是企业能够直观感受到税收征管力度的主要途径。鉴于此，本文采用“在过去一年中，是否有税务官员检查或访问”的税收检查情况来体现税收征管活动，删去回答为“不清楚”的样本后，将企业肯定的回答赋值为1，否定的回答赋值为0。

为了控制企业个体特征、所属行业及所在城市等相关因素的影响，对如下变量进行控制：第一，企业规模，采用企业2009年销售比例的自然对数表示；第二，企业规模增长率，采用企业2011年销售额与2009年销售额的比值取对数后，再减去1；第三，企业年龄，采用2012年减去企业成立年份，并取自然对数，在企业不同的发展阶段，企业的行为会有所不同；第四，企业人力资本，使用完成中学教育水平的员工比例来表示企业的人力资本水平；第五，是否为出口企业的虚拟变量，如果企业国内销售额比重为100% 的记为0，否则为1；第六，高管个人经验，采用问卷里“最高管理者在本行业有多少年的就职经验”的相应回答；第七，企业业绩，用企业三年销售平均增长率来表示；第八，人均GDP和人口规模分别表示城市人均GDP和城市人口规模，均用自然对数的形式，并滞后一期。除上述控制变量外，本文还控制了行业固定效应和城市固定效应。

(三)数据说明

本文的研究数据来自世界银行对中国企业的调查，涵盖中国25个主要城市，包含2700家非国有企业和148家国有企业。由于数据源没有持续更新和公开，世界银行2012年中国企业调查数据是我们目前可获得的最新数据。世界银行采用分层随机的抽样方式对制造业和服务业进行了深入调查，虽然有关服务企业创新的变量数据存在严重缺失，但是从整体上考察税收征管对企业创新的作用是必要的，并能为不同产业间的企业创新影响因素提供思路。因此，本文的研究对象包括制造企业和服务企业。此外，城市层面的数据来自《中国区域经济统计年鉴》。

四、结果分析

(一)基准回归

表1第(1)至(4)列报告了税收征管对整体企业创新的回归结果。由于企业是否选择创新是一个二元离散变量，本文分别采用OLS和Probit进行估计。在全样本的回归结果中，第(1)列和第(3)列报告了未控制企业特征和地区经济等变量下的初步结果，税收征管的系数均高度显著为正，其中第(1)列采用OLS估计方法，第(3)列采用Probit模型。第(2)列和第(4)列分别报告了将控制变量纳入模型后的估计结果，与第(1)列和第(3)列无显著区别。可以看出，随着税收征管水平的加强，企业加强技术创新的可能性越大，即税收征管对企业创新具有促进作用，假说H2成立。

考虑到变量“综合研发”不能区别税收征管对企业不同研发创新决策的影响，因此进一步分别考察税收征管对自身研发决策和合作研发决策的影响。表1第(5)列和(6)列运用OLS和Probit两种方法估计税收征管对企业采取自身研发决策的影响，估计结果均在1%水平上显著为正，说明税收征管力度越强，企业越倾向于采用自身研发的方式进行创新。第(7)列和(8)列分别采用OLS和Probit模型考察了税收征管对企业采取合作研发决策的作用，结果也均显著为正，但显著性水平低于第(5)列和(6)列的估计结果。

表1 税收征管对企业创新的回归结果

(二)稳健性检验

创新投入和创新产出是描述企业创新活动的主要方式，其中创新产出一般用新产品数量和销售额来衡量。由于数据的可得性，本文采用问卷中有关新产品或服务的信息作为被解释变量，(问题CNO1)表示企业“过去三年是否引入新产品和服务”。1-6(问题CNO17a-CNO17f)分别表示企业引入新产品或服务的6种具体方式：在企业内部独立研发(1)、与供应商合作研发(2)、与客户公司合作研发(3)、引入其他企业产品加以改进(4)，来自内部研发的实施理念(5)、来自外部(顾问、大学和研究机构)的实施理念(6)。表2报告了对公式(1)重新进行Probit检验后的估计结果，研究结论保持不变。

表2 稳健性检验：变更企业创新的衡量方式

“金税三期”工程是完善中国税务系统信息化的重要载体，是实现税收管理现代化的重要手段。虽然从时间上看，2013年开启的“金税三期”工程并未对样本期(2011年)的税收征管活动产生直接的影响，但是税务机关为此提前进行的筹备工作，以及企业对此提前采取应对措施的纳税行为都会影响2011年的税收征管活动。借鉴现有研究对“金税三期”试点影响的处理方式，本文剔除2013年试点地区的企业样本。由于样本数据未包含重庆和山西，只需剔除山东省的济南、青岛和烟台3个城市的企业样本。研究结论并未发生实质性变化，税收征管对企业创新具有积极作用，但是税收征管对合作创新正向作用的显著性水平降低了。

(三)内生性问题

在本研究中，内生性问题主要来源于三个方面：第一，虽然控制了影响创新的企业层面因素和地区层面因素，但并不能控制所有影响创新的其他因素，会存在遗漏变量的问题。第二，本文对税收征管的度量来源于企业的主观判断，不同规模、不同行业的企业对于税务机关的检查活动具有不同的认知，从而存在度量误差问题。第三，具有创新活动的企业，一般是相对规范的企业，其感受到税收征管活动的压力可能相对较轻，而认为税收征管严格的往往是那些没有创新活动的企业，所以创新活动会影响税收征管的感受，二者存在互为因果的关系。为缓解内生性问题可能造成的估计偏误，本文采用工具变量法，并以同一城市其他样本企业的平均税收征管强度作为工具变量，该思路和方法已被广泛运用。各模型的税收征管项系数均为正，且均通过1%以上的显著性检验，说明在考虑内生性问题后，税收征管仍然对企业创新具有促进作用。

五、进一步分析

(一)异质性分析

世界银行的问卷调查表对企业研发创新的具体形式进行深入了解，其中CNO14a-CNO14h问题分别表示企业进行研发活动的8种不同形式：引入新的技术和设备、引入新的质量控制程序、引入新的管理程序、为员工提供技术培训、开发新的产品或服务、对原有产品或服务增添新功能、采取措施降低生产成本、采取措施提高生产灵活性。除采取措施降低生产成本的税收征管项系数仅通过20%的显著性检验以外，其他模型的税收征管项系数均通过5%以上显著性检验，说明税收征管的确有利于企业的研发活动。

将企业按制造业和服务业进行产业类型划分，其结果差异较为明显。制造业组的税收征管项系数在1%的水平上显著为正，而服务业组的税收征管项系数则不显著，经验p值为0.000，在1%的水平上显著，说明上述差异在统计上的显著性，即税收征管对制造业企业创新具有显著的促进作用，但对服务业企业的促进作用不显著。其可能的原因是：第一，高新技术行业多为制造业，属于服务业的高新技术企业数量较少；同时，由于服务业企业存在流动性差、资本密度小的特点，地方税务机关的税收竞争重点并不在服务业企业。第二，相比制造业，服务业企业享受税收减免优惠的难度较大。比如，由于实施细则的不明确，企业较难证明技术咨询与技术服务收入与相关的技术转让有关。当税收征管的力度加强，技术咨询与技术服务收入享受相应税收优惠的机会变小，服务业企业采用正规渠道减税的可能性降低，从而使得企业创新研发的作用减弱。第三，制造业和服务业的创新模式存在着较大差别，比如在创新投入的方式中，制造业倾向于实物资本投入，而服务业侧重于人力资本投入。第四，由于服务业企业的样本数据存在限制，在一定程度上造成了估计结果的偏差。

对企业的所有制类型进行分组后发现，无论是国有企业还是民营企业，税收征管项系数均在1%的水平上显著为正，系数分别为0.227和0.081，说明税收征管对企业研发创新活动的影响在不同所有制企业间存在着一定的差异；但经验p值为0.163，不显著，表明国有企业组和民营企业组的税收征管项系数不存在着显著差异。因此，税收征管无论对国有企业还是民营企业都有促进作用，但影响程度不同。

(二)机制分析

为了验证税收征管的“征税效应”，首先需要衡量企业的税收负担。本文采用调查问卷中“税率对企业当前运营形成多大程度的障碍？”这一主观税收负担评价来衡量企业税负。该问题的选项分别为“无障碍”“较小障碍”“一般障碍”“较大障碍”和“非常严重障碍”，变量相应的取值为0、1、2、3和4。其次，税收征管可以通过现金流影响企业内源和外源融资能力，从而影响企业创新活动。问卷中与融资约束相关的问题是“融资可得性对企业当前运行造成的障碍？”选项分别为“无障碍”“较小障碍”“一般障碍”“较大障碍”和“非常严重障碍”，融资约束的取值分别为0、1、2、3和4。表3报告了企业主观税负和融资约束在税收征管与企业创新之间的中介影响。第(2)列的估计结果表明，税收征管对企业主观税负具有显著的正向影响，说明税收征管越严格，会导致企业的主观税负越高。第(3)列的估计结果显示，税收征管的系数仍然为正，且系数减小为0.135，而企业主观税负的系数显著为正，说明企业主观税负在税收征管与企业创新之间存在中介效应，其效应为0.202×0.049/0.145=7%。第(4)列的税收征管项系数在1%的水平上显著为正，说明税收征管对企业融资约束具有显著的正面作用。第(5)列的税收征管项系数在1%的水平上显著为正，但系数变为0.136，企业融资约束高度显著为正，说明企业融资约束在税收征管与企业创新之间也存在着中介效应，效应为6.3%。

表3 机制分析：“征税效应”检验

税收征管活动增加意味着企业需要花费更多的时间、精力和金钱来应对税务人员。为处理政府机关相应的例行检查，企业高管经营其他日常事项的时间会被压缩，从而影响创新活动的开展。本文采用“企业高管平均每周应对政府监管要求所花费的时间比例？”来衡量企业游说活动。此外，税收征管活动中存在的“税收自由裁量权”会产生寻租效应，导致征纳双方的腐败交易，对企业研发创新产生影响。本文将问卷中“每年的总销售额中，有多少百分比是以非正式的方式支付给政府官员的或是赠送给政府官员的礼物？”这一问题视为行贿支出。表4报告了企业的游说活动和行贿行为在税收征管与企业创新之间的中介影响。第(2)列的估计结果表明，税收征管对企业游说行为具有显著的正向影响。第(3)列的估计结果显示，税收征管的系数仍然为正，且系数减小到0.140，而企业游说行为的系数显著为正，说明企业游说行为在税收征管与企业创新之间存在着中介效应，其效应为2%。第(4)列的税收征管项系数在1%的水平上显著为正，说明税收征管对企业行贿行为具有显著的正面作用。第(5)列的税收征管项系数在1%的水平上显著为正，但系数变为0.122，说明企业行贿行为在税收征管与企业创新之间也存在着中介效应，效应为2%。

表4 机制分析：企业行为

地方政府的税收努力程度和稽核强度在不规范的纳税环境里会比较宽松，这会影响外部的营商环境，从而进一步影响税收征管与企业创新的关系。为此，本文通过简政放权和法制环境来考察这一机制的影响。借鉴已有文献对政府简政放权的衡量，采用问卷中的“营业执照和许可证申请”。法制环境质量是用样本企业对当地法院系统的主观评价来衡量：“当地法院系统是公平、公正、廉洁的？”。表5报告了营商环境机制下税收征管与企业创新之间的影响。第(2)列的估计结果表明，税收征管对简政放权具有显著的负向影响。第(3)列的估计结果显示，税收征管项的系数仍然为正，且系数增大到0.148，而简政放权的系数显著为正，说明简政放权在税收征管与企业创新之间存在着遮掩效应，其效应为2.3%。第(4)列的税收征管项系数在1%的水平上显著为正，说明税收征管对法制环境质量具有显著的正面作用。第(5)列的税收征管项系数在1%的水平上显著为正，但系数变小了，法制环境质量的系数不显著，说明法制环境质量在税收征管与企业创新之间存在着一定的中介效应，但中介效应并不显著。

表5 机制分析：营商环境

六、结论

基于世界银行中国企业调查数据，本文考察了税收征管对企业创新的具体影响及其作用机制。结果发现：第一，提高税务机关的税收征管力度能够显著提高企业的整体研发投入。从研发投入的决策方式来看，税收征管对企业自身研发活动具有明显的正向作用；对合作研发活动的促进作用相对弱一些。第二，稳健性检验和工具变量回归结果表明，上述结论在一定程度上是稳健和可靠的。进一步的异质性分析结果显示，如果企业为制造业，加强税收征管力度会促进企业创新；如果企业为服务业，加强税收征管力度对企业创新的促进作用并不显著。第三，机制分析表明，税收征管通过税收负担、融资约束、企业行为及营商环境等途径促进企业技术创新。

基于研究结论，本文提出以下政策建议：第一，辩证地认识税收征纳关系，扭转税收征管阻碍企业创新的既定印象。传统意义上，税务机关和企业之间的关系被视为高度对立的零和博弈关系。研究表明，加强税收征管将提升企业逃税成本，促使企业寻求正规的减税渠道，而正规的减税政策往往与研发相关，能够促进企业的研发投入，增强企业的创新意愿和创新能力。第二，完善创新税收制度，鼓励企业研发创新。为纠正创新过程中的“市场失灵”，关于企业技术创新的税收制度需要进一步规范和完善，尤其是要构建正规的减税渠道。通过加大减税政策的力度，税收征管对企业的研发创新尤其是企业自身研发，可以发挥激励和引导作用。第三，营造良好的纳税环境，推进税收征管的现代化。在国家治理的大背景下，构建良好和谐的征纳环境是提高纳税人税收遵从度、增强税务机关征管效率的重要基础。要通过优化营商环境、加大简政放权力度、加强税收优惠政策的规范管理等，降低企业交易成本，减少企业寻租行为，提升税务机关服务能力和水平，从而融合税收征纳关系，实现纳税与征税双赢的局面。

①② 篇幅所限，具体回归结果不再报告，感兴趣的读者可向作者索取。