成片土地整备中的国有农用地利益实现机制研究——基于深圳的案例分析

张文晖，岳 隽，陈小祥

（深圳市城市规划设计研究院，广东·深圳 518055）

1 问题提出

改革开放四十年，我国城市化进程突飞猛进，大量农村集体土地被征收作为建设用地。这一过程中时常发生征地纠纷，主要聚焦在集体土地权益实现和补偿标准方面。随着2013年十八届三中全会首次提出开展农村土地三项制度改革、2015年征地改革正式进入试点，到近年来《土地管理法》《土地管理法实施条例》《民法典》等相继实施，农村集体土地的权益和利益实现日益受到社会关注。各地在集中成片土地整备过程中针对农村集体土地利益实现方式进行了诸多有益探索，如广东省在2016年出台了《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》，明确留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的10%到15%安排，为集体土地的权益实现提供了地方层面法律和实践基础。

在东南沿海经济发达地区允许集体农用地与集体建设用地同等纳入土地整备实施范围并进行留用地安置，是对集体农用地权益的认定和利益实现方式的创新[1-2]。随着我国大中城市逐步进入存量发展时代，土地资源紧约束带来的问题日益凸显[3-4]。2011年，深圳提出土地整备，目的在于通过综合运用土地收回收购、房屋征收、征转地历史遗留问题处理等多种手段，统筹协调解决城市存量土地再开发的难题，从而保障和促进城市科学发展[5]，包括针对原农村集体土地的土地整备利益统筹模式、针对成片区国有建设用地开展的基于增值收益分享的土地整备模式、针对同时位于基本生态控制线和城镇开发边界内的综合功能区土地整备模式等，成片区土地整备成为城市获取发展空间，提升土地节约集约利用水平的重要手段[6]。成片区土地整备的核心思路在于通过对片区内各类用地土地权益的认定，部分地区允许分享一定比例的土地增值收益，从而促使原产权主体和市场主体配合政府完成土地整备工作[7-10]。在这一过程中，部分国有农用地也会被纳入成片土地整备实施范围参与权益认定和增值收益分享。但国有农用地已经完成土地国有化，现行政策对其土地权益规定相对简单，且对利益分配规则规定甚少[11]，目前国内对其收回的普遍补偿规则是按照农用地评估价值给予货币补偿未考虑国有农用地在成片土地整备中面临的改用途情形。这种一刀切的做法，未对不同情形下国有农用地的应得利益进行辨析，存在不合理性[12]。以深圳为例，国有农用地在使用过程中，不仅形成了由大量从事农业劳动职工组成的农垦公司，而且这些农垦职工在国有农用地范围内修建宿舍，就近居住，产生了大量的历史遗留问题。相较于集体农用地的权益认定和利益实现已开展的诸多探索，国有农用地的利益实现方式单一，改用途开发过程中无法分享城市发展带来的红利，很难撬动这部分用地参与成片土地整备。因此，我们有必要梳理研究我国现行农用地产权及征收、收回相关政策演进思路，从已有经验中寻找解决问题的答案。

本文以深圳市国有农用地为例，从理论依据、法律基础、农用地利益分配、实践探索与经验等方面开展国有农用地在成片土地整备过程中利益实现方式研究，以期为后续城市土地整备过程中国有农用地的补偿规则提供研究思路。

2 深圳国有农用地土地整备现实困境

深圳是一个拥有高密度建成区的超大型城市，早在2005年就提出了面临土地资源紧约束的发展困境。推动土地整备的目的在于为城市发展提供成片空间，因此深圳的土地整备对象一般为集中成片，有一定规模的区域。这里面部分涉及到了国有农用地的成片土地整备，但目前针对国有农用地土地整备改用途开发的实施规则尚未明晰，导致这类地区土地整备进展缓慢，急需提出有益的破解思路。

2.1 案例基本特征

深圳国有农用地规模较小，主要分布在光明区，其权属来源为1958年广东省成立的国营光明农场（图1）。随着机制改革，在2002年光明区（原光明新区）撤销农场建制，成立光明集团区属企业，实行“政企分家”，光明农场也由政府管理转变为企业通过协议或划拨方式取得土地。通过调研和走访这部分用地现状权益主体，可以发现部分国有农用地并未进行土地产权确认和登记，也没有土地出让合同，部分地块上还存在着村民转为居民的安置补偿未落实、原村集体实际使用土地与职工宿舍占地、农场用地交错混杂等历史遗留问题。为解决上述问题，自2010年以来，光明区先后出台了《光明新城整体拆迁、统建上楼项目启动区建设方案》《解决原光明农场职工土地诉求问题工作方案》《关于印发原光明华侨畜牧场房地产历史遗留问题处理方案的通知》《关于研究光明集团历史用地确权和公明1100亩土地遗留问题处理工作的会议纪要》等相关政策，并在2020年前完成了两次土地确权，但仍存在大量国有农用地因地上经济关系未理顺、存在违法建筑或被高铁线路切割等问题而无法确权，即使已经完成确权的国有农用地，也应其最高年限不能超过20年面临到期等问题。从使用功能角度，位于成片土地整备范围内的国有农用地大部分已经丧失农用地功能。随着深圳城市化水平日益提升，这些用地上的零星建筑物和职工宿舍与周边的高密度开发城市景象格格不入，其产权主体也迫切希望能够通过改用途开发的方式共享城市发展的红利。

图1 深圳光明农场区位示意图Fig.1 Location diagram of Shenzhen Guangming Farm

2.2 土地整备实施过程

为解决光明区国有农用地土地整备问题，相关部门和原产权主体进行了诸多探索，其实施过程主要包括两个阶段（图2）。

图2 光明区国有农用地土地整备实施思路探索Fig.2 Exploration on the implementation of land preparation of state-owned agricultural land in Guangming District

在国有农用地权益核算阶段，初步探索按照深圳存量土地盘活的主要政策——“城市更新+土地整备”的实施思路，依据二次开发后的规划权益予以利益分配。但在现行政策下，国有农用地不属于城市建成区，涉及到农转用等工作，无法满足城市更新的准入条件，而对于土地整备来说，因国有农用地改用途开发后的利益分配机制尚未明确，无法按照现行的土地整备模式进行核算。

在国有农用地利益实现阶段，原产权主体的利益诉求与原村集体实际使用的农用地类似，通过留用土地的方式进行补偿，但对深圳2015年《关于征地安置补偿和土地置换的若干规定》中并未将国有农用地单列为土地收回补偿情形，只规定了除已明确情形以外的收回国有土地使用权应当采取货币补偿，货币补偿金额按市场评估价确定，国有农用地改用途开发的利益实现形式尚未明确。

2.3 光明国有农用地土地整备的主要困境

梳理光明农场发展历史和现状问题发现，这部分成片区土地整备中的国有农用地存在两方面的困境：一方面是上位政策未明确国有农用地可在成片土地整备中实现改用途开发的路径，从而导致现行政策下只存在收回补偿一种事实路径；另一方面则是因收回补偿标准采用一刀切的方式，难以满足国有农用地权利人的诉求和解决国有农用地上存在的历史遗留问题。

对于农用地上所设立的用益物权，我国仅在法律里规定了土地承包经营权，但是土地承包经营权主要针对的是集体农用地，对国有农场、草场、林场等耕作使用的大片国有农用地，目前我国法律规定甚少，仅有《土地管理法》第15条和《物权法》第134条进行了规定。按照《物权法》的规定，国有农场土地实行承包经营的，可以参照设立土地承包经营权。但很多国有农场并没有实行承包经营，国有农场与农场职工之间是劳动关系，不是承包关系，现行政策并对这一关系进行明确规定，因此国有农用地的利益实现路径可参考借鉴哪一类用地，也缺乏明确的政策基础。（表1）。

表1 关于国有农用地土地权益的主要政策规定Table 1 Main policies and regulations on land rights and interests of state-owned agricultural land

3 利益分配机制探索的基础依据

3.1 国有农用地参与增值收益分配的理论基础

我国土地管理涉及土地供应和开发建设的全周期过程。不同用地的利益实现可能因确权—用途管制—供应—开发建设各环节的不同属性而产生差异（图3），因此不能一概而论，需要从土地增值收益分配理论的基本原理出发进行梳理。

图3 土地管理全周期下各类用地增值收益分享涉及因素Fig.3 The benefit-sharing of various types of land use under the whole cycle of land management involves factors

土地增值包括用途性增值、供求性增值、全社会投资性增值和使用者投资性增值，这其中包括自然增值和人工增值，区分产生增值的原因进行增值收益分配[13]。从理论层面，按照谁投资谁收益的原则，土地用途性增值的收益方为政府代表的全社会公共利益，供求型增值和全社会投资性增值由政府与使用者进行分配，政府分享收益更多，而使用者投资产生的增值收益全部由使用者获得。在实践层面，由于上述四类增值产生的原因混杂在土地开发利用的各个环节，因此并不能有效区分出具体环节的增值收益分配规则，也难以界定某一类用地在某一个环节的利益实现标准（图4）。

对于农用地，无论国有还是集体，都因未实现用途转变，农用地上的用益物权未理清，未能依据城市发展实现土地增值，政府通常以货币补偿的方式收回，而这一过程中因前者相较后者已经完成了从集体土地到国有土地的转变，不应获得相应的土地征收补偿，因此两者的地权内涵也有所差异。对于模糊产权用地，如深圳的原农村集体经济组织实际使用用地，属于城市化征转地过程中的历史遗留问题，应补偿未完善或手续未理清，有重新获得补偿权利，针对这部分用地的增值收益分享，深圳通过在新规划条件下的土地增值收益分享比例进行收回补偿、并在此过程中明晰产权。

图4 土地增值收益分配理论与实践规则Fig.4 Theory and practice rules of land value-added income distribution

3.2 国有农用地权益补偿的法律基础

虽然上位法中并未对国有农用地用益物权进行明确规定，但在多数政策文件中提到了参照农民集体土地的补偿标准进行补偿，因此可以认为，允许国有农用地按照其确权登记的背景，参照类似用地的补偿规则实施。例如：国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202 号）规定，因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿；需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，保障农场职工的长远生计。此外，依据《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》（国土资厅函〔2009〕850号）有关解释精神，收回国有农场农用地补偿应参照征收集体土地补偿方式，即将收回国有农场农用地的补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，具体的补偿费用标准由地方自行规定，但应保持被收回土地的国有农场职工原有生活水平不降低。其中，对于地上附着物补偿费，该复函指出应按照“谁投入、谁获得”的原则给予补偿。

对于深圳及大部分城市的国有农用地来说，因其部分涉及到因各类原因未完成确权登记，无法完全按照政策规定参照集体土地的权益进行补偿，应区分权属清晰和存在产权瑕疵的国有农用地，分别参照集体土地权益和模糊产权用地权益探索应合理合法的分享哪些权利和收益。

3.3 国有农用地改用途开发利益分享的实践基础

深圳2009年在国内首次提出城市更新，2011年提出土地整备，都是针对成片区土地再开发的有益实践探索，经过十余年的发展。解决上述成片区土地再开发面临问题的政策工具已经扩展到扶持实体经济发展促进产业用地节约集约利用、拓展产业空间“1+6”、综合整治、城市更新片区统筹等多种类型，虽然都是解决各类用地参与到二次开发的增值收益分享问题，但是基于不同的产权属性和不同的政策目标，采取了不同的利益分享规则（图5）。解决国有农用地土地整备的利益分享问题，也可参照上述政策工具的调节要素和机制，与参照对象的利益分配规则进行差异化处理。

图5 深圳现有集中成片土地整备原产权主体利益实现规则Figu.5 Rules for realizing the interests of the original property right subject of centralized land preparation in Shenzhen

国内其他地区对于国有农用地收回后的利益分享形式也存在不同思路，例如郑州出台了《国有土地收购补偿办法》，明确国有农用地使用权主体可以获得一定比例的货币补偿，这里的货币补偿不仅包括国有农用地原有的评估价值，还包括了按照规划建设用地评估的新价值的增值收益分享，并且参考累进税率的规则，对于增值收益较大的用地进行差别化的分享比例调节。这些是结合当地的经济环境和各方主体诉求进行的规则明确（表2），而深圳目前尚未出台针对国有农用地补偿形式的明确规定，容易形成政策模糊区域。

表2 郑州对于国有农用地收回的补偿思路Table 2 Compensation ideas for the recovery of state-owned agricultural land in Zhengzhou

4 利益分享机制的思路和建议

4.1 总体思路

这里所指的利益分配机制，是指国有农用地改用途开发后权利得以顺利实现的各种机制保障及管理措施，包括权利确认、权利行使过程中的各种运作模式和实施程序的集合。首先要理清物与权的关系，依据理论基础、法律基础界定国有农用地的地权内涵。其次要理清权与利的管理，明确在现行条件下，国有农用地土地整备中改用途开发后利益分配可以实现的方式。要明确权与人的关系，明确原产权主体的角色定位，一类是按照产权主体的身份获得等价值补偿及分享部分增值收益，另一类是获取等价值补偿后，作为后续开发建设投资主体获取土地开发权益，两种情形下原产权主体获取的利益可能类似，但其实现形式存在本质上的区别。最后，需要依据各地的发展阶段和市场反馈，在原有的制度基础上，从实施的角度对政策思路进行动态修正，以实现国有农用地参与成片土地整备改用途开发的根本目标。（图6）

图6 国有农用地改用途开发后利益分配机制示意图Fig.6 Schematic diagram of the benefit distribution mechanism after the conversion and development of state-owned agricultural land

4.2 明确国有农用地参与成片土地整备改用途开发利益补偿规则

本文已经针对国有农用地参与成片土地整备改用途开发后的权益内涵进行辨析，但因结合参考借鉴用地的产权属性差异，进行补偿规则的优化调整。例如深圳光明农场国有农用地处置，针对未确权用地，因涉及到原农场职工以及在国有农场范围内已经存在的村集体的补偿安置问题，与深圳处理原农村集体经济组织实际使用的“农业用地”时涉及的历史遗留问题类似，因此可以初步按照原农村集体产权模糊用地的利益分配规则进行土地补偿。但是对于郑州等部分城市的国有农用地，已经完成了土地国有化和登记确权，应参考针对产权清晰的国有建设用地处置规则，按照低于建设用地的增值收益分享比例进行补偿。

4.3 考虑片区统筹，综合运用规划、资金、土地手段实现

国内对于单宗国有农用地的收回补偿，因涉及地块单一，利益平衡难度较大，多采用货币补偿或补缴地价、整体开发的方式，较少采用留用土地或获取部分土地开发权益的方式进行补偿。但在集中成片地区土地整备实施过程中，因涉及到多个地块的综合整备，需要对片区内的土地整备面临问题进行统筹考虑，并通过补偿指标腾挪、规划容积率与地价、留用地规模联动调控等手段开展利益协调，保障国有农用地土地整备利益能够落地。这也是深圳针对复杂情形地区的土地整备采用的基本思路，例如：在原农村集体土地整备利益统筹中，建立土地整备金—留用土地—规划建筑面积和共享建筑面积互动的方式，保障原产权主体的利益实现。在针对生态线内的建设用地，则采用线内线外联动，规划指标腾挪等方式，对于原产权主体的合理权益进行落实。

5 结语与展望

传统意义上，国有农用地属于非建设用地，无法参与城市化带来的土地增值收益分享。但是，当城市化程度越高，上述国有农用地既不具备开发建设条件，也不具备土地征收基础，往往成为政府难管理、企业难利用、土地资源闲置浪费的重点对象。在面临日益紧张的土地资源约束之时，将其纳入成片土地整备，实施改用途开发，加强市场对资源配置效率，提高土地节约集约利用效率，为城市争取更大的发展空间，意义重大。同时，原国有农场经营企业对国有农用地的权益实现也有强烈的诉求，简单的按照农用地评估价值进行货币补偿难以解决目前的问题。本文回归问题本身，明确国有农业用地在不同情形下所承载的权益内涵，探索新时代背景下国有农用地权益实现形式，是针对土地增值收益分享理论中国有农用地这一特殊类型的细化研究，也符合城市地区开展成片存量土地盘活的现实需求。由于各地区对城市成片土地整备的利益分享机制不一，这类已经纳入城市规划区的国有农用地的利益分享机制是否具有统一的规则，还需进一步开展相关研究。