关中城市群新型城镇化与土地集约利用评价指标体系的构建

赵敏宁，梅金香，许晓婷，雷雨田，刘正康

（咸阳师范学院资源环境与历史文化学院/关中古代陵寝文化研究中心，陕西咸阳 712000）

在我国城镇化发展过程中，土地资源的合理、高效利用问题已经成为专家学者及社会大众所关注的热点。传统城镇化是人口向城市集中的过程，其过程表现为城市数量的增多和各城市人口规模的扩大，新型城镇化则是坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提高城镇化质量和水平，走科学发展，集约高效，功能完善，环境友好，社会和谐，个性鲜明，城乡一体协调发展的城镇化建设路子。在土地利用过程中，存在着盲目扩张，土地利用效率低下，土地供求矛盾突出，耕地后备资源严重短缺等一系列问题。

关中城市群位于陕西省中部，整体地形为南北高、中部低；南依秦岭、北通黄土高原、东临黄河，中部为三面环山的河谷平原，总面积达4.3 万km2。关中城市群的人口、经济总量分别占陕西全省人口、经济总量的60.5%和61.9%，是陕西经济的核心区，对陕西省的发展具有举足轻重的意义。该区域高校、科研院所、国有大中型企业密集，对于西北经济发展具有一定的辐射作用，在全国区域经济发展中占有重要地位[1]。

区域协调发展状况是由土地集约利用与新型城镇化耦合协调发展水平共同影响的。本文结合关中城市群经济社会发展的实际，构建了关中城市群新型城镇化与土地集约利用评价指标体系。

1 新型城镇化的影响因素

1.1 经济发展因素

新型城镇化是在坚持以人为本，多方面相互结合下的经济组合体，其影响因素是多方面的，经济因素是影响较大的因素之一。经济因素是城镇化发展进程中确保城镇化水平和质量提升的源动力，城镇化水平的提高有利于扩大内需，提高劳动就业率，从而更好地促进区域经济发展和带动产业结构的升级，对城镇化的发展起到促进作用。

1.2 社会发展因素

新型城镇化注重统筹协调、节约集约、和谐发展的理念，强调的是新型农村社区、小城镇、大中小城市之间协调发展、共同促进的发展思路。因此，在新型城镇化发展中，对于涉及经济社会发展的诸多要素，如基础设施建设、文化建设及涉及民生保障方面的制度建设等都对城镇化发展产生影响，成为影响新型城镇化建设的主要因素之一。

1.3 人文因素

区域发展的影响因素众多，其中人文因素也是具有代表性的要素之一。区域的文明程度往往决定着该地区的发展水平，新型城镇化作为实现工业化和现代化的必经之路，在发展中需要注重提升区域内人们的思想意识，增强新型城镇化的观念。

2 土地集约利用的内涵及其影响因素

2.1 内涵

土地集约利用是指在单位面积土地上投入较多的资金、物质、劳动和技术以提高集约度的土地经营方式[2]。土地集约利用最早起源于对土地农业利用的研究，由大卫·里卡多等古典政治经济学家在地租理论中首次提出。区域土地集约利用的实现需要在合理配置区域土地资源的基础上，发挥好土地资源作为资源的自然属性及其经济社会属性，自然属性主要包括土地的生产性、位置的固定性、区域的差异性；经济社会属性主要包括土地供给的稀缺性、土地的增值性、土地报酬递减的可能性等。

2.2 影响因素

2.2.1 生态环境

生态环境是一个复杂的自然因素组成体，根据系统论的观点，系统中的要素之间、要素与系统之间是相互作用、相互影响、相互制约的，构成生态环境的每种因素都有可能影响到生态环境的发展。

生态环境是区域土地集约利用的重要限制性因素，如地形地势会影响到土地利用程度[3]。我国国土面积广袤，东西部差异很大，地形的差异导致土地集约程度有所不同。关中城市群以平原为主，土地集约程度处于中间地带，高于陕南山区，低于东部发达城市。陕西南部丘陵居多，道路等基础设施的建设难度较大，土地利用相对困难，利用方式单一，因而集约水平较低。土地承载力的大小也是决定该地区土地集约程度高低的关键因素；自然气候中的光照、温度、湿度等因素也会影响城市用地的布局。城市生态系统具有脆弱性和平衡性，当过度的投入和开发集中在某一区域时，会打破其自身的平衡性，导致城市生态系统的失衡。

2.2.2 人地关系

区域土地集约利用程度取决于多个因素，其中人类活动对集约程度有很大的影响。1）在人口分布较少的地方，如关中地区南部的山区，地势起伏不平，可以直接利用的土地数量较少，技术资本的投入不足，也有充足的未利用储备资源可供开发，当单位面积收益不足时，人们会通过加大开发未利用土地的数量来补充收益，造成土地集约程度较低。2）在人口密集的地区，如东部发达城市，人口数量较多，土地资源的数量不足，人们会通过其他方式增加单位面积的收益，如加大资本技术的投入、建筑方式的立体扩展等。

经济发展的速度很大程度上取决于土地利用程度，土地利用方式的不合理会直接引发各种社会问题，如城市的基础设施不完善，交通拥堵的情况时有发生等。人们不得不通过其他办法解决土地不足的问题，如香港地区的填海造地、限制人口数量的增加、提高土地价格，这些都是利用市场机制解决土地不足的方法。

因此，由于人地关系、区域经济发展水平的差异，区域间土地集约利用水平存在较大差异。

2.2.3 科学技术

科学技术是第一生产力，技术的进步给人类生活带来了极大的便利，在土地集约利用方面同样需要技术的支持。先进的技术不仅可以使城市单位面积的土地收益更高，而且可以增大该地区土地利用的效率。如通过土地整理、土地复垦等技术手段使集约程度较低的土地得到充分的开发和利用，有效减少城市中存在的人地矛盾。技术水平的提高可以帮助决策者更加全面地了解土地利用情况的变化趋势，有目的地实施宏观调控；技术水平的发展可以开发新产品淘汰稀缺资源生产的产品，解决投入量不经济的问题，从而实现综合效益的最大化；在污染控制和城市废弃物处理上，技术的革新有助于保护城市生态环境，有助于可持续发展理念的落实。

2.2.4 经济水平

地区的经济发展水平与众多因素相关，如人口数量、地形地势等，在不同的时期，经济水平给土地集约程度带来的影响也是不同的。城市内部不同功能区域的土地集约利用有着较大的影响，经济发展程度往往决定着该地区的土地利用程度[4]。1）在经济发展水平较低时，单位面积投入的资本技术也较低，但是在该时段土地的供应量是充足的，通过加大可利用土地的供应量也可以弥补技术资本不足带来的问题；2）在经济发展水平较高时，土地的利用方式会发生变化，从收益较低的第一产业用地转化为收益较高的第二、三产业用地，单位面积的资本技术投入增加，产出效益随之提高。

关中城市群由于区域位置的限制，土地资源较多地用于第一产业，总体上土地的产出效益不高，土地集约利用水平有待提高。同时，土地集约利用是经济发展到一定阶段的产物，只有较高的经济发展水平才能为土地集约利用提供更多的资金，推动土地集约利用发展。

2.2.5 政策因素

保护有限的土地资源、合理使用土地、实现土地资源的可持续发展是我国各级土地管理部门的共识。土地集约利用程度也会受到国家政策的影响和制约，在一定时期内，国家会通过一定的土地、金融及税收政策等干预土地供给者和土地利用者的行为，以达到促进集约利用土地的目的[5]。政策和制度的约束固然有效，但不是万能的，尤其是在政策执行中往往存在一定的偏差，如地方政府往往为了区域经济的发展，大量出让土地使用权，虽然在短时间取得经济发展的良好效益，但是容易造成出让土地的闲置或浪费，不利于土地集约利用。

3 新型城镇化与土地集约利用评价指标体系的构建

关中城市群新型城镇化与土地集约利用评价指标体系的构建是在对“新型城镇化-土地集约利用”两大系统的影响因素进行分析和研究的基础上，通过建立准则层，并选取相应的指标，构建评价指标体系。

研究中，对于土地集约利用在考虑土地利用强度、土地利用投入、土地利用效益及土地利用结构的基础上，在遵循科学性、独立性、代表性等原则的前提下分别选取人均生产总值、人均道路面积、地均固定资产投资额、地均社会消费品零售额、第三产业总产值、工业增加值、人均公园绿地面积、人均居住用地面积作为评价指标，指标计算公式、含义等见表1。

对于新型城镇化评价指标体系的构建，从人口城镇化、空间城镇化和经济城镇化3 个方面入手，选取了人口密度、城市化水平、居住用地占比、人均道路面积、城镇居民可支配收入、社会消费品零售总额、进出口总额7 项指标作为评价指标。同时，指标在选取中除上述所提及的原则外，还充分考虑了数据的可获取性，即指标数据的易得性，所选指标数据均可从统计年鉴中获取或者通过计算获得（见表1）。

表1 土地集约利用与新型城镇化评价指标体系

4 结语

土地资源作为经济发展中的重要因素，在新型城镇化的背景下，各项基础建设需要大量的土地资源作为支撑，使得土地资源变得更加稀缺，因此提高土地资源的集约利用水平成为新型城镇化建设中的重要课题。新型城镇化发展需要以土地集约利用为前提，且新型城镇化的发展与土地资源的集约利用是相辅相成的关系，较高的城镇化水平有利于实现土地的集约利用、提高土地的集约利用水平，从而更好地实现城乡统筹、产业兴旺以及经济社会的健康和谐发展。