浅谈对全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作的认识(上）

文/付月

编者的话

全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点是我国自然资源管理事业的一项全新工作。从国家方案的部署到试点地区的具体落实，工作复杂而体量庞大，更没有经验可复制。怎样正确认识和理解委托（代理）行使，如何依法做好试点工作、完善收益管理和分配机制等，成为业内关注的热点，而来自业内实践者的真知灼见，成为我们最期待的声音。

在具体实践探索中，本文作者对试点工作进行全面梳理、充分理解、深入研究，剖析试点任务所指向的全链条业务流程，形成带有深刻实践性的思考和认识，或可给广大从业者以启示。希望以此文引发争鸣，汇聚智慧，凝聚共识，推动委代试点工作高质量发展。

全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作，是国家为切实落实和维护国家所有者权益、促进自然资源资产高效配置和保值增值、推进生态文明建设而在自然资源资产管理领域部署的一项重大改革。旨在通过委托代理的方式，明确所有权人、管理人、管理对象、管理内容以及监督考核，创新管理方式，明确所有权行使模式，梳理完善全链条业务流程，为资源变资产（包括公益性资产和经营性资产）构建一整套制度通道，且有理论支撑，将来还要有完善的法律制度保障。这是一个复杂的系统工程，具体涉及自然资源行政管理、资产管理、资产规划、资产处置配置、资产收益、财务管理、监督考核、损害赔偿等多个领域，需要相关各级领导干部、各领域专家共同努力，坚持不懈，不断凝聚共识，才能取得成功。试点工作开展以来，笔者对国家方案等一系列文件和资料进行了沉浸式学习和研究，初步形成了对试点工作任务体系的梳理、各项制度设计如何落地即各试点地区如何开展工作的构想和一些建议等阶段性认识，以期对试点工作的顺利推进有所裨益。

一、 试点工作任务

（一） 国家方案

国家方案是指中共中央办公厅国务院办公厅联合下发的专门部署此项试点工作的文件，是我们开展试点工作的行动指南和根本遵循。在国家方案中，明确了试点工作的五项任务。

任务一是明确所有权行使模式。国务院代表国家行使全民所有自然资源资产所有权，授权自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。其中，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部委托省级、市地级政府代理履行，法律另有规定的依照其规定。

任务二是编制自然资源清单，明确相关自然资源资产所有者职责的履行主体、代理履行主体及其行权履职的具体内容。按照全民所有自然资源资产在生态、经济、国防等方面的重要程度，结合其公益性或经营性特点，合理划分中央政府直接行使所有权和地方代理履行所有者职责的权责边界。

任务三是依据委托代理权责依法行权履职，通过加快推进统一调查、监测评价和确权登记，明确相关自然资源资产的空间范围；分类组织开展国有自然资源资产清查统计和资产核算；探索编制全民所有自然资源资产保护、使用规划，分类实施储备、管护和临时利用；逐步统一各类自然资源资产的处置、配置规则，依法依规实施资产处置、配置，显化资产价值；探索建立全民所有自然资源资产管理信息系统和监管平台；结合自然资源资产有偿使用制度改革，建立健全各类全民所有自然资源资产收益管理制度和分类统计制度；按照事权、支出责任和财力相适应原则，考虑相关收益属性，调整中央与地方收益分配比例和支出结构，建立稳定的投入机制，加大生态保护修复支持力度；探索创新管理方式，可由政府有关部门、派出机构、事业单位等根据所有者职责履行主体的委托及自身工作职责，承担特定种类或特定范围内自然资源资产的部分所有者职责管理事项；探索采取以特定自然资源资产作价出资或入股、政府购买服务、委托专业公司和机构等方式，由专业自然资源资产运营公司、国有林业或农业企业等承担特定经营保护等工作；建立健全地方政府向本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况制度，将分级代理履行全民所有自然资源资产所有者职责情况纳入报告范围。

任务四是研究探索不同资源种类的委托管理目标和工作重点。明确土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水资源和国家公园的委托管理目标和工作重点。各类资源的管理程度不同，具体要求也不同。土地资源管理最为成熟，要求也最高。土地资源的委托管理目标是，侧重实现国有土地资产价值，加强委托人对代理人的监督考核。土地资源的工作重点是，理清中央、省两级政府行权履职范围，明确重点国有林区和中央直属垦区国有土地所有者职责履行主体。研究明确国有农用地、国有未利用地所有者职责履行主体，建立健全所有者职责履行主体依法发包或配置使用权、使用权人依法承包经营或使用的国有农用地管理制度。将所有未明确使用权人的国有建设用地纳入储备，实施统一管护 、开发、利用和监管。

任务五是完善委托代理配套制度。探索建立履行所有者职责的考核机制，研究制定考核内容、指标体系、考核标准和工作流程，适时进行考核评价。加强委托人对代理人的监督管理，建立代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的工作机制。探索发挥自然资源督察机构等监督机构作用，对全民所有自然资源资产所有者职责履行和所有者权益维护开展监督，推动相关工作。积极预防、及时制止破坏全民所有自然资源资产行为，依法严肃查处损害所有者权益的案件，探索建立健全所有者职责代理履行主体对全民所有自然资源损害依法请求赔偿的工作机制。加强所有权委托代理机制相关理论问题研究工作。

（二） 试点工作任务的难点

业务能力、经验水平、组织实施等各方面的要求都非常高。如果说，其他常规工作的任务令大家一目了然，那么，此次试点工作任务非常复杂，又很宽泛，不能直接落地。就是说，从国家方案的部署到试点地区的具体落实，还有很长的一段路要走。需要地方对试点任务进行梳理、充分理解、深入研究之后，完善任务所指向的业务流程，形成全链条的业务流程管理体系，再以制度的形式固化，进而形成一个管理体系。对于各个试点地区和具体的试点单位而言，试点任务如何落地，如何组织好各试点任务的具体实施、取得实效，是试点工作的最大困难。

二、对试点工作任务的梳理和分析

试点工作任务表述清楚，内容明确，全面系统地构建了资源变资产的一整套制度体系。但是，此次试点工作与以往的工作最大的不同在于，它是开疆拓土性质的改革，是在自然资源资产管理领域构建一整套规章制度。试点任务是一个复杂的体系，对

（一） 对试点工作任务的梳理

各项试点任务不是孤立的，而是有内在联系和逻辑关系的。明确了行权模式，再编制清单，以清单为依据行权履职，还要明确不同资源的履职目标和工作重点，再完善配套制度。这样，关于全民所有自然资源资产所有权的委托代理机制就构建起来了，资源变资产的管理体系就建立起来了。但是，这是宏观上的，总体上的。试想一下，在试点单位具体开展工作时，各项试点任务是需要一点一点完成的。制度要一项一项构建，业务流程要一步一步梳理。国家方案是在总体上进行制度设计，各试点地区是在实际操作层面逐项落实。

我们再思考一下，资源变资产的制度体系是什么？体系是制度的总和。制度是什么？制度是业务流程的固化，是业务流程的表现形式。那么，制度体系的核心内容是什么？是业务流程，在这里，是指把资源变资产的业务流程。

所以，笔者根据试点任务对资源变资产的业务流程进行了梳理，并与试点任务建立了对应关系。

首先，明确所有权人和管理人，并在所有权人（委托人）和管理人（代理人）之间建立委托代理机制，通过委托授权的方式，管理人代理行使所有权,明确所有权行使模式。在这里需要指出的是，代理人和管理人有所不同。在委托代理机制中，代理人是省市人民政府。所有权人和管理人之间的委托授权和代理行权，对应着试点任务一，明确所有权行使模式。而在实际工作中，省市人民政府不可能直接履行这部分职能，需要进一步明确给一个更为具体的管理机构。这就引申出试点任务三依法行权履职中的“创新所有权管理方式”任务，即探索由政府有关部门、事业单位、派出机构等具体行权履职。其次，明确管理人、管理对象、管理内容。这是梳理业务流程的核心内容。管理人即管理机构，如前所述，通过“创新所有权管理方式”任务，把现实情况调清调透，比如国资委、水资源管理集团等，结合职能内容和工作实际，研究设立自然资源资产管理机构即管理人。这个管理机构，可以是新设，也可以是对现有机构的整合。管理对象即管理的空间范围和数量。通过开展自然资源资产清查统计工作，查清自然资源资产实物量，估算自然资源资产经济价值，摸清家底，明确管理范围和数量。管理对象对应试点任务三中的“资产清查统计和资产核算”任务。管理内容是业务流程的核心。明确所有者职责的具体内容，包括自然资源资产保护和使用规划、资产处置配置规则、资产收益管理制度和分配机制三个核心制度,即先做好资产规划，再明确处置配置流程，确定收益管理的相关职责内容。管理内容是所有者职责的具体体现，主要对应试点任务三依法行权履职的几项具体任务和任务四各类自然资源的履职目标和工作重点。管理人、管理对象和管理内容集中体现在自然资源清单里，对应试点任务二。再次，完善配套制度。配套制度包括监督、考核评价、损害赔偿和报告制度四个方面。监督包括对管理人的监督和对用益物权人的监督两个方面。考核评价是一个体系，评价指标体系有待进一步研究。损害赔偿属于法律范畴，又具有一定的特殊性，即其中一方是管理人，其身份具有特殊性。配套制度是对资产管理制度体系的优化，是资产管理制度体系有效运行的有力保障。配套制度对应试点任务五。

目前的管理体制是按照资源门类进行划分的，那么，试点工作的开展也必然会按照各资源门类推进。各资源门类管理经验的成熟度不同，作为牵头部门的自然资源管理部门的把握程度也不同，其委托管理目标和工作重点也存在差异。那么，如何推进上述任务的具体实施以及如何确定各资源门类的研究重点呢？这就对应试点任务五。土地资源的管理是最成熟的，经验也最多，各类资源管理将来都要以土地管理为标杆，而且都要走向合同管理。因此，土地的研究应当是最为深入的。比如，省级土地课题的研究，既要明确自身各个课题的研究目标和方法，又要注重省市同类课题的衔接，还要关注部相关课题的研究进展情况。这样才能保证课题研究工作的整体性和一致性，更有利于试点目标的实现。

（二） 试点工作任务体系分析

试点工作的五大任务看似各自独立，其实是一个科学体系。各项试点任务共同构成了全民所有自然资源资产管理的完整体系，既有理论支撑，又有业务支撑。从宏观上看，这个体系包含了“管理人、管理对象、管理内容、配套制度”，并明确管理模式和管理方式；从微观上看，这个体系包含了“谁来管，管什么，怎样规划，怎样处置配置，怎样管理收益，怎样监督考核”等等全链条的自然资源资产管理环节。概括起来，就是明确全民所有自然资源变资产的业务流程。待业务流程明确后，形成制度，一系列制度构成权益体系，进而形成一套法律规范。

由此，可以将试点任务分为两部分。一部分是资产清查统计和资产核算。这是摸清家底，明确资产管理的空间范围和实物量、价值量的内在要求，即明确管理对象。另一部分是课题研究。以课题研究的形式完成试点要求建立的管理体系。国家方案确立了13个研究课题。自然资源部权益司专门就课题研究专门发函进一步明确为15个研究课题，其中，土地的研究课题有2个，分别是国有建设用地收储创新发展机制研究、国有农用地和未利用地权力体系和配置规则研究。（未完待续）