互联网平台经济反垄断政策的国际比较

◎ 郭全中 刘佳妮

提 要： 本文以美国、欧洲和中国的反垄断政策作为比较研究对象，分析了美国、欧洲及我国互联网平台经济反垄断政策的演进过程及特点，从反垄断的主要目标、监管理念和力度、司法适用范围等方面进行了国际比较。具体到我国互联网平台经济反垄断政策制定，应立足于本国互联网经济发展现状，以鼓励创新和包容审慎为前提，同时吸收借鉴美欧在反垄断规制上的先进经验，实现我国互联网平台经济的规范健康持续发展。

近年来，为了促进互联网平台经济的有序竞争和规范发展，美国、欧洲和中国制定了一系列政策，由于这些国家和地区存在不同的历史背景、政治经济条件和文化语境，反垄断政策在理念、目的和手段等方面存在明显差异。本文通过梳理美欧及中国互联网反垄断政策的演进过程，分析不同国家、地区的政策特征，为我国完善反垄断政策提供借鉴经验。

一、互联网平台经济反垄断的背景与目的

由于互联网平台具有多边市场、规模效应、网络外部性和零边际成本等特征，“赢者通吃”和“马太效应”成为互联网平台竞争的“自然法则”。在这一法则之下，具有数据、技术、用户和资本优势的头部平台迅速集聚市场资源，加上相对宽松的监管环境，平台的市场集中度越来越高。阿里巴巴、百度、腾讯、美团等互联网企业在中国不同市场领域长期占据主导地位，而除了中国，全球数字市场的控制权正日益集中在被称为“FAMGA”（Facebook，Apple，Microsoft， Google，Amazon）的5 家平台公司手中。大型平台的崛起一方面为人们提供数字化福利，有助于整合市场资源，另一方面也导致各种平台乱象频现。在此背景下，针对大型互联网平台进行反垄断规制成为各国反垄断工作的共同选择和重要着力点。

（一）美国强化监管的声音成为主流

从世界范围看，美国在互联网行业长期处于垄断地位，谷歌、亚马逊、脸书和苹果（简称“GAFA”）作为四大互联网巨头，在在线搜索、电子商务、社交网络和移动应用商店领域掌握对关键分销渠道的控制权。从历史角度来看，美国最早实施反垄断，其反垄断历史经历了三次浪潮，分别发生于20 世纪初、二战后和21 世纪初，这三次浪潮呼应了美国反垄断法理论的三个思潮，分别是布兰代斯主义、平民主义和新布兰代斯学派。其中，二战结束后的美国迎来反垄断监管的巅峰，细化了《谢尔曼法》和《克莱顿法》模糊的法律条文，确立了垄断行为的两类判断标准：本身违法（Per seillegal）和合理规则判断（Rule of reason）。自20 世纪70 年代中期开始，芝加哥学派占据反垄断理论主流，美国经历了反垄断监管的大退潮，而这一时期正是互联网产生和发展的关键时期，得益于宽松的监管环境，美国互联网产业迅速发展并成为头号大国。到21 世纪初，新布兰代斯学派占据主流，承袭布兰代斯的观点，主张反垄断既要考虑经济目标，也要重视政治目标，这主要是因为数字经济的发展不仅带来经济结构的变革，同时影响着传统的政治运行机制。

二十多年来，美国反垄断法的实施在垄断协议、支配地位滥用调查和经营者集中审查方面不同程度地呈现出执法活动的收缩。有着不同反垄断背景的美国两党在反垄断问题上开始意见趋同，都认为应当加强对互联网平台的监管。2019年6 月开始，美国60 多位反垄断领域的专家多次召开听证会，以GAFA 为主要对象开展反垄断调查，以期解决现有数字化市场监管不足带来的问题，重新审视现有反垄断政策对市场的适应性，这是自美国电信业市场反垄断调查后首次重启的大型反垄断调查活动。对于美国而言，对本国大型平台进行反垄断规制主要是为了防止企业过度扩张、稳定市场竞争秩序、促进平台企业创新、维护用户合法权益。

图为当地时间2020 年12 月9 日，美国联邦贸易委员会与48 个州和地区分别对社交媒体巨头脸书公司发起反垄断诉讼。图/中新社

（二）欧洲采取一贯的“严厉”政策

欧洲发达国家在二战后开始制定反垄断法，并常用“竞争政策”来表述其反垄断制度，竞争政策采取一贯的“严厉”态度。在数字经济领域，欧洲严厉的竞争政策主要表现为对大型企业采取打压策略，并且将数据作为竞争分析中的关键要素，严格保护用户的数据安全。以欧盟为例，2018 年5 月25 日出台的《通用数据保护条例》（GDPR），被认为是全世界针对个人数据保护的最高标准。

尽管目前互联网平台成为欧洲数字经济发展的核心推动者，但欧洲本土并无大型互联网平台，全球20 大市值最高的互联网公司中，11 家来自美国，9 家来自中国。这主要是由于欧洲缺乏体量巨大的单一市场，并且由于多种语言阻碍以及二战后经济受创，互联网基础技术薄弱，没有抵御美国科技渗透的能力。欧洲目前的互联网格局中大而强的平台以美国企业为主，本土同时培育和发展一些小而美的互联网平台。因此，在欧洲制定的竞争政策中，美国互联网巨头是主要规制对象。从目的来看，欧盟及其他欧洲国家对GAFA进行反垄断规制的主要目的是维护数据安全和平台用户的合法权益，同时减少美国科技巨头对欧洲平台市场的蚕食，提高本地平台企业尤其是一些中小企业的竞争力。在此背景下，为了实现重振数据主权和技术主权地位的目标，欧盟颁布《数字服务法案》和《数字市场法案》，试图确立其在互联网平台监管领域的领导地位。

（三）中国加速推进平台经济反垄断

近年来，我国由平台垄断所带来的“平台二选一”“大数据杀熟”“算法歧视”和“算法合谋”等问题严重破坏市场公平秩序、危害消费者权益，加强平台经济反垄断成为极具现实意义的社会议题。我国的互联网反垄断背景与美欧国家相比既有共性也有差异性。共性主要表现为我国在经济领域同样面临资本过度扩张、行业创新受到压制等问题。近年来我国数字经济迅速发展，尤其是新冠肺炎疫情发生以来对经济增长逐渐发挥支撑作用，为了防止互联网行业迈向恶性竞争、促进互联网产业规范创新健康发展、维护消费者权益和提升国际竞争力，我国对互联网平台进行反垄断规制的步伐进一步加快。

差异性首先体现在经济体制上，我国实行社会主义市场经济体制，本质上的制度差异决定了政府在我国互联网发展过程中处于宏观把控地位。其次，我国互联网平台在国家指导下成为主流媒体传播核心价值观和主流意识形态的新阵地。随着中央在多次会议中强调“强化反垄断和防止资本无序扩张”，反垄断问题在本质上已经成为政治问题、权利问题，而不仅仅是经济问题或利益问题。此外，尽管我国产生了阿里巴巴、腾讯等一批大型互联网企业，但这些平台还没有达到完全固化的状态，一些新平台，例如拼多多、抖音等也纷纷加入竞争。最后，由于我国反垄断历史较短，与美欧相比我国无论是执法经验还是人员配备，都存在明显不足。

二、美国、欧洲及我国互联网经济反垄断政策的演进及重点案例

由于平台经济本身的复杂性，其治理过程是一个多方协同的过程，需要国家、政府、平台、企业和个人的监管与配合。其中，国家立法和政府部门颁布规章制度、行政法规和指导性文件是平台经济治理的重要一环，有助于治理朝着规范化和体系化的方向发展。美国、欧洲及中国不仅在平台反垄断的背景和目的上存在差异，其治理手段也存在明显偏向，这种偏向在各自的顶层制度中有着明显体现。

（一）美国互联网经济反垄断政策的演进及特点

美国是反垄断法的策源地，《谢尔曼反托拉斯法》是美国国会1890 年制定的第一部也是最基本的一部反托拉斯法，奠定了美国反垄断法的基础，被公认为世界上第一部现代意义上的反垄断成文法，成为世界上主要国家制定反垄断法的蓝本。该法全文仅有八条，主要规定了限制或垄断州际贸易或对外贸易属违法行为，但该法条文较为模糊且规制范围有限，对什么是垄断行为、什么是限制贸易活动没有做出明确解释。1914 年《克莱顿法》生效，《联邦贸易委员会法》授权成立联邦贸易委员会（FTC），作为负责执行各项反托拉斯法律的行政机构。其中《联邦贸易委员会法》第5 条禁止“不正当的竞争方法”。“不正当”被解释为“反竞争”之意。

随着平台垄断趋势逐渐严重，美国开展了针对大型平台的调查和法案提案。2020 年10 月美国众议院司法委员会发布《数字市场竞争调查报告》，明确指出GAFA 在不同关键领域占据市场主导地位，为保持其市场力采取了一系列反竞争行为，包括收购竞争对手、盗用敏感信息、利用控制力形成竞争壁垒等。以谷歌受到的反垄断调查为例，2020 年10 月，美国司法部连同美国 11 个州的检察长向谷歌发起反垄断诉讼，指控其在搜索和搜索广告市场通过反竞争和排他性行为来非法维持垄断地位，而欧盟近三年来对谷歌相关垄断行为开出了累计82.5 亿欧元的巨额罚款。报告要求对美国反托拉斯法进行立法改革，包括要求占主导地位的公司提供非歧视性的服务，对于大型互联网平台企业收购行为的审查，应当独立于《哈特-斯科特-罗迪诺反垄断改进法案》（HSR法案）等。HSR 法案颁布于1976 年，美国的并购审查制度就是在此基础上建立，该法案要求公司向反垄断机构通报达到特定门槛的交易，每年并购前申报标准都会进行调整，2020 年并购前申报的最低门槛为9400 万美元。目前该项制度还存在一定的漏洞，其背后的逻辑是小额交易不会引来垄断担忧，据FTC 公布数据显示，五大科技巨头（GAFA 和微软）在过去近10 年间利用“规则漏洞”避过了819 笔并购交易审查。2021 年6 月美国提出了五项反垄断法案议案，包括《终止平台垄断法案》《美国选择和创新在线法案》《通过启用服务交换法案增强兼容性和竞争性》《平台竞争和机会法案》和《收购兼并申请费的现代化》。除《收购兼并申请费的现代化》主要强调将中层并购的申报费用分层调整外，其他四个法案从不同层面进行反垄断规范，旨在进一步消除“主导平台”滥用优势地位和扼杀创新式收购行为，强化数据可携带和互操作性。

作为世界上最早实施反垄断的国家，美国在反垄断领域形成了众多学派，在各个学派的争论中，美国经历了反垄断政策制定过程的潮起潮落。伴随着反垄断立法而来的民粹主义近年来被重新激活，反垄断法解释分流形成了基本格局：一边是主张多元目标的民粹主义，一边是统一在单一目标下的反垄断各学派

1.反垄断态度：趋向严格且受学派影响深刻

作为世界上最早实施反垄断的国家，美国在反垄断领域形成了众多学派，在各个学派的争论中，美国经历了反垄断政策制定过程的潮起潮落。伴随着反垄断立法而来的民粹主义近年来被重新激活，反垄断法解释分流形成了基本格局：一边是主张多元目标的民粹主义，一边是统一在单一目标下的反垄断各学派。随着反垄断法解释的目标分流，解释上的分歧逐渐转至反垄断经济学的内部学派之间。美国的反垄断历程总体上经历了布兰代斯主义、哈佛学派、芝加哥学派、后芝加哥学派、新布兰代斯主义的轮回，每一次的学派选择都呼应了当时的反垄断目标。布兰代斯学派是最早的成熟的反垄断思想流派，诞生于100年前处于帝国主义阶段的美国，脱胎于对彼时托拉斯问题的应对，布兰代斯学派最能理解也最为反对垄断者以及垄断状态给经济和社会带来的危险，是反垄断思想史上最早的结构主义者。哈佛学派受布兰代斯学派的影响很深，主张实施严格的反垄断政策，直到20 世纪70 年代以后，对哈佛学派观点进行批判的声音不断增多，芝加哥学派的观点逐渐占据主流，此后美国经历了反垄断监管的低潮，反垄断法执法活动出现不同程度的收缩。1998 年美国联邦司法部代表联邦政府联合20 个州对微软提起了反垄断诉讼，指控微软将其IE 浏览器等程序强制与Windows 操作系统捆绑，违反了反垄断法，但该案最终以微软和美国政府和解告终。在哈佛学派和芝加哥学派之间，属于结构主义和行为主义的争论。近年来源于布兰代斯主义的新布兰代斯学派崭露头角，在基本主张和救济措施方面与哈佛学派非常接近，呼吁对互联网巨头进行严厉监管。新布兰代斯学派的两位旗手，Tim Wu 于2021 年3 月加入拜登政府的国家经济委员会（NEC），主导设计成立了直接隶属于白宫总统行政办公室的“白宫竞争委员会”，Lina Khan 从当年6 月起担任美国联邦贸易委员会（FTC）主席。这一举措可以看出美国政府对加强互联网经济治理与反垄断监管的态度和决心。总体来讲，美国的反垄断态度在各方力量的博弈之下呈现动态的阶段化特征，而近年来对互联网企业的反垄断监管有走向严格化的趋势。

2.反垄断重点：强化主体规制

从美国2019 年以来的反垄断行动中可以看出，针对大型平台进行专门规制的趋势越发明显。美国反垄断政策内容上的新意主要体现为主体规制的强化。主体规制模式主要针对行为实施主体是否属于受监管平台的认定，经营者一旦被认定为适格主体，则推定其实施的特定行为违法，该模式运行的关键在于主体资格的认定。以在线平台为例，符合以下条件将被认定为受监管平台：（1）在美国至少拥有5000 万月活用户或10 万月活商业用户；（2）被拥有6000 亿美元年销售额或市值的人拥有或控制；（3）构成在线平台上或与在线平台直接相关联的任何产品、服务的销售或提供的关键交易对象。体现在经营者集中问题的处理上，美国提出采取经营者集中例外审查制度这一新思路，该制度是推定支配性平台并购违法思路的具体方式，通过将谷歌、脸书等大型互联网平台企业的并购行为推定为反竞争，从而增加对大型互联网平台企业的监管强度和监管深度，除非并购方能够证明交易对维护公共利益是必要的，并且通过内部增长和扩展无法获得类似的利益。

3.反垄断目标：政治经济使命凸显

反垄断法被称为“经济宪法”，是具有宏大意义的超级法。这主要由于反垄断法身上背负着宏大政治经济使命以及其他多元的价值目标，这种制度属性从美国的反垄断历史而来，他们认为经济市场的过度集中也会带来政治权力的集中。折射到数字经济领域，美国在应对数字经济问题时可供选择的工具捉襟见肘，反垄断成为解决经济问题和实现政治目标的核心武器。每当美国市场失灵问题突出，政府与市场关系紧张时，就会举起反垄断的大旗。美国反垄断行动是一种相对于内容审核和内容监管的替代方案，通过互联网平台反垄断增加平台数量，可以减少当前互联网巨头的覆盖面和占有率。客观来讲，垄断问题是一种市场过度集中问题，它与数据保护和隐私权等问题有一定的关联但并不完全重合，互联网经济治理应该对症下药而非一味依靠反垄断。

（二）欧洲互联网经济反垄断政策的演进及特点

欧盟的竞争政策和数字战略整体上可以代表欧洲发达国家针对互联网反垄断问题的治理态度和治理路径。欧盟比美国监管机构更早也更为果断地通过实施国家和欧盟层面的立法，对大型平台发起反垄断行动。早期欧盟竞争政策主要内容有反托拉斯、并购、自由化、国家补贴，在此框架下各成员国可以设定补充性竞争政策。2000年6 月欧盟通过《电子商务指令》，试图通过确保成员国之间信息社会服务的自由流动，来促成内部市场的正常运行。自此之后欧盟关于在线平台的法律规制一直没有得到及时更新。在近年的反垄断大潮中，欧盟于2020 年2 月公布三份数字战略文件：《塑造欧洲的数字未来》《人工智能白皮书》《欧洲数据战略》，旨在重振欧盟技术主权地位。2020 年 12 月欧盟委员会正式公布了针对数字在线平台、在线市场以及社交媒体的《数字服务法案》和《数字市场法案》两项提案，被认为是近20 年来欧盟对数字经济的重大立法。随后，德国于2021 年1 月正式通过了世界上首部系统针对平台垄断而展开全面修订的反垄断法，即《反对限制竞争法》第十修正案。总体来说，欧洲竞争执法机构一直以来对数字平台企业都秉持较为严格的监管态度，诸多执法实践经验对全球数字经济反垄断监管起到了重要示范和引领作用。

1.将数据因素纳入反垄断分析

互联网平台经济反垄断的根本原因在于互联网平台经济掌控了规模巨大的用户及其数据，同时利用这种平台能力形成某一领域的实质性垄断并向其他领域扩张。数据垄断是平台垄断的典型表现，反数据垄断成为反垄断制度的新使命，加上欧洲强烈的个人数据保护意识传统，欧盟于2018年出台《通用数据保护条例》（GDPR），对于大型数字平台企业在用户数据收集、使用和消费者隐私保护等方面提出了更高的要求。2021 年9 月2 日，WhatsApp 因未向数据主体正确描述其合法权益，违反了GDPR，被处罚款2.25 亿欧元。此外，德国《反对限制竞争法》第十修正案高度重视数据问题：从市场支配地位认定到滥用行为列举，数据问题贯穿了德国此次修法的始终。2019 年2 月，德国联邦卡特尔局（FCO）宣布限制美国脸书从第三方服务收集用户数据的行为，认为其违反德国反限制竞争法中的剥削性滥用条款。这是竞争执法机构首次就数据隐私保护问题与个人信息保护机构展开合作，开辟了全球竞争执法的新路径，引发了全球反垄断理论界与实务界对反垄断法与隐私保护关系的热议。

欧盟现行机制主要从规范网络垄断协议、禁止滥用在线市场支配地位和控制平台经营者集中三方面入手进行监管。在市场支配地位认定中，欧洲竞争政策引入数据因素并将其放在与市场份额同等重要的地位。针对经营者集中问题，与美国不同，欧盟更倾向于新设独立监管机构，因为欧盟已有电信业监管机构（Telecommunications National Regulatory Authorities）与欧盟竞争委员会协同工作的经验，希望通过监管机构制定黑名单并根据个案评估具体实施方式。

2.以美国超大型平台为主要规制对象

多年来，欧盟各成员国的法律监管不统一，致使数字经济企业发展存在障碍。《数字服务法》和《数字市场法》制定了统一、明确的数据规则，在法律层面与竞争法和反垄断法相辅相成，为数字经济企业减轻了不必要的法律负担，优化了公平竞争的市场环境。从规制对象来看，两个法案统一表现出对美国超大型平台的严格管控，不仅规定了更多的义务和责任，对于企业违规行为也都设置严苛的处罚，最高处罚金额分别高达全球年营业额6%和10%；从目的来看，规制美国大型平台只是第一步，如何扶持欧洲本土平台企业成长，形成与大型平台可抗衡的竞争力，还需要进一步探讨。

《数字服务法案》对超大型平台规定了更多的责任和义务，所谓超大型网络平台，是指在欧盟境内拥有超过4500 万用户（约占欧盟人口的10%）的平台，根据这一标准，美国以GAFA 为代表的大型平台成为主要规制对象，平台不仅要遵守控制自身风险的具体义务，还要遵守新的问责制框架。在人员配置方面，草案规定超大型平台应当任命具有专业知识背景的人担任合规官，并且采取必要措施确保合规官能独立行使职能并提供相应信息。合规官的姓名和联系方式应当传达给数据服务协调员和欧盟委员会。这与我国两部合规指南所倡导的建立企业合规部门和明确负责人不谋而合。

3.创新立法：引入“守门人”概念

《数字市场法案》主要针对平台竞争问题，创新性引入“守门人”概念，建立了一套认定和识别“守门人”的判断标准，包括业务规模、用户数量和市场地位三个维度，并在此基础上进一步明确了市场公平竞争的一系列举措。该法案是对欧盟或成员国竞争法的补充，主要处理不属于竞争法规制范畴或竞争法难以处理的守门人不公平行为。该法案不仅规定了“守门人”需要额外承担的义务，而且规定了不承担相关义务的后果：处以高达该公司全球年营业额10%的罚款或者定期罚款，最高可达平均每日营业额的5%。如此，以事后审查监管为主的竞争法和具备事前预防垄断功能的《数字市场法》相配合，形成了一套反垄断的完整体系。比较来看，该法案与我国的《反垄断指南》作用相似。

美欧反垄断政策共同体现出对大型互联网平台监管趋严的特征。从各国反垄断规制中较为关注的相关市场界定、市场支配地位认定和经营者集中三方面来讲，由于相关市场界定的复杂性和模糊性，其对反垄断认定的影响逐渐减小，研究者也认为应该降低相关市场界定的重要性和高市场集中度的严重性，侧重可竞争性指标，例如市场壁垒等；在市场支配地位认定中，欧洲竞争政策引入数据因素并将其放在与市场份额同等重要的地位，美国反垄断政策同样纳入数字市场因素，量化大型企业的活跃用户、活跃商户等门槛；在经营者集中方面，美国提出采取经营者集中例外审查制度这一新思路，欧洲倾向于新设独立监管机构，侧重对大型企业的并购行为实施更具针对性的监管。此外，加强事前监管等也成为美欧反垄断政策关注的重点。

（三）我国互联网经济反垄断政策的演进及特点

改革开放至今40 余年来，中国反垄断政策的演变轨迹可以分为四个阶段：反垄断政策萌芽阶段（20 世纪80 年代初至1991 年）、起步阶段（1992—2007 年）、完善阶段（2008—2019 年）、平台反垄断政策兴起阶段（2020 年至今）。1980 年国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》是中国反垄断政策中最早的行政性法规，受美国芝加哥学派影响，我国市场监管环境相对宽松。1992 年中共十四大确立社会主义市场经济体制，1993 年通过《中华人民共和国反不正当竞争法》，至此中国正式确立竞争法。为了适应市场情况的变化，该法于2017 年11 月和2019年4 月获得修订和修正，其中第12 条对互联网不正当竞争行为做出明确规定，这是国家从立法角度对企业公平竞争做出的基础性规定。

进入21 世纪，尤其是我国加入WTO 以来，为了防止外资企业和民营企业的过度扩张，我国于2007 年正式出台《反垄断法》，针对市场中的垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除、限制竞争等问题进行规制。2019 年开始实施的《电子商务法》第22 条和第35 条规定了经营者滥用市场支配地位的条款，这是继《反垄断法》之后对电子商务这个细分领域进行反垄断的具体立法要求，为电商平台反垄断执法奠定了法律基础。2019 年1 月和6 月，我国分别出台了反垄断领域的四部指南和三部规章，成为《反垄断法》修订完成之前反垄断执法的着力点。2019 年 8 月，国务院印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（以下简称《意见》），对互联网领域的滥用市场支配地位行为进行限制，国家反垄断工作正式进入新阶段。

2020 年被称为互联网反垄断“元年”，国家反垄断工作更上一个台阶，达到前所未有的高度。2020 年初国家市场监督管理总局就《〈反垄断法〉修订草案（公开征求意见稿）》向全社会公开征求意见，其中的第4 条强化了竞争政策的基础性地位，第5 条拟将公平竞争审查制度写入法律，第21 条建议“认定互联网领域经营者具有市场支配地位还应当考虑网络效应、规模经济、锁定效应、掌握和处理相关数据的能力等因素”。此外，该征求意见稿对经营者集中的申报过程和申报标准进行了更加细化的规定，大幅提升了对违反法律规定的处罚力度，这将为企业自觉合规提供更加清晰的指引和动力。2020 年9 月发布《经营者反垄断合规指南》《企业境外反垄断合规指南（征求意见稿）》，对经营者统筹做好反垄断合规工作出了系统性的指导，旨在通过加强企业自我监管来预防垄断行为的发生。

2021 年是互联网反垄断“大年”。2 月7 日，国务院反垄断委员会印发的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》细化了反垄断规则，对平台经济可能涉及的要求商家“二选一”、大数据杀熟、数据封禁等问题予以明确，对确定垄断标准这一难题做出积极回应，在相关市场界定、市场支配地位的认定标准和滥用行为的认定上进行了适应性考量，补足了此前政策上的空白。该指南是全球第一部官方发布的系统性、专门性针对平台经济领域的反垄断指南，预示着我国平台经济迈入全面监管新阶段，朝着更加严格化的方向发展。《指南》颁布后，阿里巴巴因实施“二选一”垄断行为被开出182.28 亿元的“天价罚单”，美团同样因平台“二选一”涉嫌垄断行为被要求全额退还独家合作保证金12.89 亿元并处以罚款34.42 亿元。有人说，市场经济下的企业享有合同自由，当然也有权与其他企业订立“独家交易”。但是，当一个企业的规模大到具有垄断性或占市场支配地位时，该企业就不能享有完全的合同自由。此外，为解决《电子商务法》部分规定较为宏观的问题，国家市场监督管理总局在3 月15 日颁布了《网络交易监督管理办法》，对网络交易经营者、网络交易平台经营者、平台内经营者等类型做出明确界定。《反垄断法（修正草案）》《平台经营者反垄断合规管理规则（征求意见稿）》等一系列反垄断立法相继展开，国家反垄断局在11 月18 日正式挂牌成立。

2020 年被称为中国互联网反垄断“元年”，我国反垄断工作更上一个台阶，达到前所未有的高度。图/中新社

从我国互联网经济反垄断政策的演进过程可以看出，自2008 年以来，尤其在《意见》颁布以后，我国对平台反垄断的进程进一步加快，总体朝着精细化、体系化、规范化方向发展，指导作用更加突出，监管更加严格。从监管理念和监管方式来看，监管理念由包容审慎到规范秩序，监管和处罚力度大幅提升；从政策制定过程来看，《反垄断法》一直发挥着核心的指导作用，一系列配套政策仍以《反垄断法》为基本框架展开；从政策类型来看，目前我国“一业一策”的治理模式突出，针对电子商务、网络直播等新业态的政策出台，使监管更加精准化和专业化；从政策适用阶段来看，目前大多数政策都是对垄断行为的事后规制，尽管出台两部合规指南和反垄断指南对企业反垄断合规进行指导，有意识地增强企业自我合规的能力从而预防和制止垄断行为的发生，但进一步的配套政策仍待完善。

市场支配地位认定和经营者集中作为我国反垄断制度中的重要组成部分得到了进一步完善。从市场支配地位认定来看，随着《反垄断指南》的颁布，我国对平台垄断的认定标准进一步细化，但与美欧相比，《反垄断指南》只是提出交易金额、交易数量、销售额、活跃用户数、点击量、使用时长等指标，并未明确量化；从经营者集中层面来看，我国目前采取的经营者集中申报的标准是法定营业额标准为主加自由裁量例外的申报标准模式，以《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《经营者集中审查暂行规定》《关于经营者集中申报的指导意见》和《反垄断指南》等政策作为主要依据。但由于平台中介属性，对营业额计算仅以GMV（Gross Merchandise Volume，商品交易总额）为标准存在争议，为此有研究者建议在营业额标准的基础上，增设交易额标准和用户规模标准作为经营者集中的申报门槛，并对具有重要市场力量的数字平台企业施加强制申报义务，将可能具有竞争隐患的数据驱动型经营者集中纳入反垄断审查范围。

可以从反垄断的主要目标、监管理念和力度、司法适用范围等方面，对美国、欧洲和中国的互联网平台经济反垄断政策进行比较，具体见下表。

表 美国、欧洲和中国的互联网平台经济反垄断政策比较

三、域外经验对我国互联网平台经济反垄断的借鉴价值

在新的反垄断时期，我们必须充分认识到，大型互联网企业对经济发展做出的巨大贡献与垄断问题带来的新挑战并存。我国近几年在互联网反垄断方面基本形成了一套适合本土市场情况的制度体系，市场监管手段丰富，具有明显的制度优势，在未来完善反垄断制度的过程中，应继续立足于本国互联网经济发展现状，而不盲从美欧趋势。但总体来讲，我国反垄断规制政策还未达到美国和欧洲 “经济宪法”的地位高度。就立法层面而言，美欧国家在反垄断制度创新等方面走在世界前列，我国应在保持制度自信的基础上，以鼓励创新和包容审慎为前提，吸收借鉴美欧在反垄断规制上的先进经验。

1.树立多元价值目标

反垄断制度的价值目标是复杂和多元的，目前我国以《反垄断法》为核心的规制政策共同体现出对市场公平、促进创新、维护消费者利益的追求，除此之外，美国对反垄断政治目标的重视也应该引起我们的反思和关注。我国应该在实现经济目标和社会目标的基础上为反垄断政策设立政治目标，充分发挥政府对市场的调节作用，从宏观进路上把握反垄断的政治定位。

2.针对大型平台设立专门规制政策

欧盟以超级平台为重点的反垄断执法和数字监管对我国平台经济领域的反垄断监管具有一定的借鉴意义。欧盟的《数字服务法》和《数字市场法》跳出反垄断法的框架，从数字服务角度针对大型平台设定专门规则，为我国平台反垄断立法提供了新视角。

3.关注数据要素

欧盟《数字市场法》是专门针对数字经济领域竞争的单行法，提出了“守门人”概念和认定守门人的标准，以及守门人的行为规则。从数据角度出发，我国应尽快建立完善数字市场法，对垄断竞争问题进行规制，强化数据治理，细化数据保护法律法规，加强个人信息保护，进一步厘清相关监管部门和个人信息保护机构的职责，增强立法权威性，实现法律效力最大化。

4.完善事前预防政策

欧盟《数字服务法》和《数字市场法》对大型平台提出的一系列义务体现出欧洲竞争执法逐渐向“事前预防”偏重。我国传统反垄断规制更加强调事中事后的监管，耗时长、成本高，无法实现及时有效的监管和防控。从目前我国确立的两部反垄断合规指南等来看，我国对平台经营者的事前要求逐渐增多，但对垄断标准的界定还较为模糊，需要进一步细化。此外，申报制度和鼓励企业设立合规部门等都属于反垄断预防范畴，需要建立完善配套政策鼓励落实，同时加大对经营者未依法申报实施集中行为的惩罚力度，鼓励企业主动申报。

5.丰富执法资源

培养反垄断专业人才和丰富执法经验是做好执法工作的基础和保障。数字平台反垄断执法对执法人员提出了更高要求，一方面，《反垄断法》是经济与法律的结合体，需要反垄断执法人员具备较高的经济与法律素养来提高执法专业性；另一方面，互联网平台经济发展迅速，新模式、新业态层出不穷，需要执法人员不断更新既有的理论知识和实践经验，更好地适应互联网经济发展业态。