服务型善治：疫情冲击下地方治理现代化的必由之路

◎ 李军鹏

提 要: 奥密克戎疫情对地方政府治理体系与治理能力的影响主要体现在对地方政府职能体系的冲击、对基层治理体系的冲击、对政府治理方式的冲击、对政府公共服务供给体系的冲击、对政府市场主体服务体系的冲击、对政府公共卫生应急管理体系的冲击等六个方面。在当前百年变局与世纪疫情交织的新形势下，完善服务型善治是提升地方政府治理能力、推进地方政府治理现代化的根本路径。服务型善治就是以服务为核心、以善治为目标的现代化治理模式。完善服务型善治，必须从服务型政党、服务型政府、服务型社会、服务型基层治理、服务型自治组织、服务型应急治理六个方面同时着手、一体建设、共同促进。

一、奥密克戎疫情对地方政府治理体系与治理能力的冲击与挑战

2022 年初以来，以奥密克戎变异毒株为主的第四波新冠肺炎疫情大流行来袭，广东省深圳市、吉林省、上海市、辽宁省、北京市相继开展了新一轮的新冠肺炎疫情防控，许多经验与教训值得认真总结。此轮疫情与前三轮新冠肺炎疫情流行的最大区别，就是奥密克戎变异毒株传染性倍增、传播速度极快、隐匿传播不易发现，这就对各地原有新冠肺炎疫情应急管理体系形成了新的冲击，对地方政府治理体系与治理能力形成了新的挑战。奥密克戎变异株引发疫情的“治理冲击”，主要体现在对地方政府职能体系的冲击、对基层治理体系的冲击、对政府治理方式的冲击、对政府公共服务供给体系的冲击、对政府市场主体服务体系的冲击、对政府公共卫生应急管理体系的冲击等六个方面。

奥密克戎疫情对地方政府治理体系与治理能力形成了新的挑战。图/中新社

一是奥密克戎疫情对地方政府职能体系的冲击。随着中国特色社会主义进入新时代，我国政府的职能体系围绕满足人民美好生活需要不断完善，政府的宏观调控、市场监管、社会治理、公共服务与生态管理职能日益完善。奥密克戎疫情来袭，人民群众因疫情防控而产生的封控期间的生活需求在短期内急剧增长，原有的教育、养老、医疗、住房等需求依然存在，对地方政府的服务能力和监管能力形成了巨大挑战。奥密克戎疫情对政府市场监管职能的冲击就是一个典型的例子。在上海市疫情防控保供的过程中，曝光出来一些保供物资中存在“问题大米”、“问题猪肉”、“问题酱鸭”等，以及一些保供生产企业无资质，因生产假冒劣质产品而屡被处罚等问题。这些问题属于在常规化管理中没有完全解决、长期客观存在的问题，在公共卫生应急管理中突出表现出来，这也反映了我国长期的“双随机一公开”监管、信用监管、智能监管改革需要进一步强化，特别是彰显了拉网式监管、现场监管、产品出厂监管、严格监管等监管方式的极端重要性。事实证明，如果没有严格的现场拉网式监管和产品出厂监管，所有的所谓“智慧监管”都是“盲目”的、有“盲区”的。

二是奥密克戎疫情对基层治理体系的冲击。

我国县以下的基层治理体系，一般是以区县集中管理、乡镇服务管理、村居自治管理为主，在区县政府、乡镇政府、基层群众自治组织管理之间形成了基于宪法与法律的层级节制、分工协作关系。在奥密克戎疫情冲击下，各种治理事务因封控的突然性、集中性而高度集中于村（居），尤其是城市社区居委会承担的各种事务骤然增多，导致村（居）委会管理中长期存在的行政性事务过多与自治组织性质的冲突、承担事务过多与权力小人员少的矛盾进一步激化。由于我国政府组织缺乏独立的执行机构，政府机关执行职能与决策职能失衡，政府执行职能只能通过逐级下压的方式由乡镇政府相应部门执行，乡镇部门又下压到作为基层群众性自治组织的村（居）委会执行。由此，村（居）委会在常态管理中就承担了来自政府部门的大量行政性事务，在奥密克戎疫情冲击下，又不得不同时承担了大量的应急治理方面的事务，包括社区居民基本饮食保障供应与居民生活物资管理、社区封控与核酸集体采集（包括抗原筛查）、社区消杀、社区物资物流管理、医疗需求管理、社区安全管理、居民心理需求与弱势群体关爱等等，这远远超出了村（居）委会制度设计的权力与职责范围，一些政府紧迫执行事务被迫搁置或淡化。奥密克戎疫情对基层治理的极限冲击，再一次昭示了政府执行局化改革的重要性和落实基层群众自治制度的迫切性。

三是奥密克戎疫情对政府治理方式的冲击。随着数字技术在政府管理过程中的深度应用，我国很多地方政府特别是城市政府逐步形成了“一网统管”“城市大脑”等数字智治方式，这些数字治理方式与社会管理创新中的网格化治理相结合，使政府数字治理能力与水平大幅度提升。在2020年初以来的新冠肺炎疫情应急治理中，“一网统管”的数字治理方式曾经为精准发现感染者、精准提供防控信息作出了重大贡献。但是，因为奥密克戎变异毒株隐匿传播的典型特征和社区传播的广泛性，千万人口级别的大型特大型城市治理仅靠市一级层面的“一网统管”难以达到理想的疫情防控状态，扩展区县、乡镇、村居三级的数字治理“智慧大脑”刻不容缓。只有将市级层面的“一网统管”与区、镇（街道）、居委会三级“智慧大脑”相结合，形成“一网多层统管”的数字治理方式，才能更有效地应对奥密克戎疫情对政府治理的极限冲击。

四是奥密克戎疫情对政府公共服务供给体系的冲击。自“非典”以来，我国加快了完善社会管理总体格局、构建政府公共服务供给体系的改革步伐。为充分发挥社会力量在社会管理和公共服务供给中的积极作用，我国在社会治理领域和公共服务供给领域引入了政府购买服务、政府与社会合作的供给方式，合同外包、公私合作、公建民营、凭单制等方式在社会治理与公共服务中得到了广泛应用。一些缺乏公共资金支持、基层难以承担的社会服务事项也因此被外包出去。在奥密克戎疫情冲击下，一些社会服务外包的风险凸显，有的事件引起社会广泛关注。高度重视政府购买公共服务的风险，作好政府购买服务的定价管理、合同管理、服务质量控制、绩效监管，刻不容缓。

五是奥密克戎疫情对政府市场主体服务体系的冲击。奥密克戎疫情防控对市场主体的影响是受到国内企业家、国际资本、就业者广泛关注的问题，关注的焦点在企业供应链的缺失、物流系统的阻滞、停业停市的影响、现金流的断裂、债务孳息的累积和工资收入来源的中断等方面。从新冠病毒演化的趋势看，奥密克戎变异毒株不会是新冠病毒变异的顶点和终点，人类社会的病毒抗击史会进入到日常化、经常化的常态化新阶段。在这种新形势下，如果固守“先解决病毒、再发展经济”的“串联”思维，将导致教条主义与官僚主义的僵局。鉴此，迫切需要我们用并行工程的思维，将动态清零与经济大循环结合起来，并行不悖，致力于形成“动态清零闭环”和“产业链物流链闭环”的“双闭环”。由于我国绝大多数工业园区、科技园区、物流园区设置的相对独立性，高速运输系统与普速运输系统的并行分隔性，形成“动态清零闭环”和“产业链物流链闭环”的“双闭环”是可行的。

六是奥密克戎疫情对政府公共卫生应急管理体系的冲击。奥密克戎变异毒株具有极强的传染性和极快的传播速度，对我国从2020 年初新冠肺炎疫情发生以来形成的公共卫生应急管理体系形成了猛烈冲击，无时无刻不在考验着应急预警体系的灵敏性、应急决策体系的科学性、法治性与应急处置的有效性。如果不能以快制快，果断启动突发公共卫生事件有关法律法规所规定的一级响应，果断采取统一指挥、提级防控、联防联控的措施，则会陷入被动。一些省份低估了奥密克戎疫情对公共卫生应急管理体系的冲击力，固守新冠肺炎疫情初期成功的“精准防控”经验，在启动一级响应机制方面犹疑不决，导致先机的丧失；而深圳市因为面临香港地区奥密克戎疫情输入的持续压力，逐步形成了以快制快、全员多次核酸、提级管控的新的公共卫生应急治理方式，取得了较好效果。

综上，奥密克戎疫情冲击使应急治理常态化，要求国家治理职能有效满足应急治理与常态管理的需要，构建满足人民群众美好生活需求的服务型国家治理职能体系；要求国家治理主体实现应急治理主体与常态管理主体的高度协同，构建决策机构、执行机构、公益事业单位、社会组织、基层自治组织、市场主体、志愿者相互衔接的服务型国家治理主体体系；要求国家治理方式适应应急治理与常态管理的需要，构建“技术型治理”“服务型治理”“法治型治理”相统一的服务型国家治理方式体系；要求国家治理流程适应应急治理与常态管理的双重要求，构建党委领导、市场监管、依法行政、民众监督的服务型国家治理流程体系；要求国家应急管理机构与常态管理机构加强协作，构建平战结合、富有韧性、优质高效、国际一流的服务型国家治理机构体系与公共卫生应急管理体系。总之，奥密克戎疫情对地方政府治理的极限冲击，要求形成服务型善治体系。

二、完善服务型善治是百年变局下地方政府治理现代化的根本路径

善治是国家治理现代化的理想目标。服务型善治就是以服务为核心、以善治为目标的现代化治理模式。服务型善治的基本原则包括如下方面：一是以人为本。服务型善治要做到常态管理的以人为本与应急管理状态下的以人为本相统一。常态管理过程中，坚持以人为本，就是要把人民放在最高位置，坚持以人民为中心，不断满足人民群众日益增长的对美好生活的需求，解决人民群众最关心的教育、住房、医疗、养老、育儿等问题。应急管理状态下的以人为本，就是要坚持生命至上，始终把人民生命安全和身体健康放在第一位，坚持早检测、早发现、早隔离、早治疗，坚持动态清零，同时要高度重视满足封控区、管控区、防范区居民的各方面生活需求。二是服务优质。服务质量是衡量危机管理与常态管理工作效果的根本依据，政府常态管理与危机管理都要以服务为核心，要致力于为人民群众提供充分优质的公共服务与政务服务。要畅通服务通道，增加政府热线、政府平台接线员的数量与接线时间，充分满足人民群众平时与疫情期间表达意愿、提出诉求的需要；对政府工作绩效与服务质量进行用户测评，改变政府自己评价自己、公务员之间相互评价的状况，切实发挥绩效评估的导向作用。三是公开法治。不管是在危机状态还是在常态管理过程中，都要做到公开、透明、法治、责任和担当。应急管理与常态管理都要严格依法进行，遵循法定程序原则，明确法定责任，明确防疫人员与志愿者的资格要求，明确防疫人员的服务标准，提升防疫人员的服务质量与服务水平。提升防疫人员与志愿者的法律素养，对不合格的违法违纪防疫人员与志愿者及时予以清退。四是人民满意。人民是衡量应急管理工作与常态管理工作成效的最终评价者。让人民满意，就要增加人民群众的获得感、幸福感、安全感，必须把完善公共服务与政务服务、增进人民福祉、提升生活质量、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。在应急治理中，要借鉴我国澳门、香港地区给公民派发现金，北欧部分国家探索建立基本收入制度的经验，在疫情已连续多年、对公众生活和市场主体已造成重大收入损失和经营亏损的现状下，应该在对市场主体减免税收的基础上，排除各种对以人为本“抽象肯定、具体否定”，对以人民为中心“说起来重要、干起来不要”的乱象，更多对全体国民给予直接支持，帮助国民度过疫情中连续封控的困难时刻，从而保持全面建成小康社会的来之不易的成果，为促进国内经济大循环、建立全国统一大市场提供消费能力支撑，同时也避免国民陷入全球生产资料与能源通胀阶段的“低收入陷阱”。

在当前百年变局与世纪疫情交织的新形势下，完善服务型善治是提升地方政府治理能力、推进地方政府治理现代化的根本路径。

第一，完善服务型善治是当今世界国家治理转型的共同课题。当今世界正面临着百年未有之大变局，各国的国家治理面临重大挑战与危机。从发达国家层面看，虽然肇始于美国、英国的新公共管理运动曾经给这些国家的治理带来了市场化、社会化与数字化的新气象，但随着新自由主义政策带来的社会贫富差距持续扩大、经济结构金融化与就业结构灵活化带来的失业现象显性化，发达国家治理面临着社会再公平、就业岗位重整与公共服务再改革的严峻挑战。发达国家治理的深刻转型对全球治理正在产生深刻影响，叠加新冠世纪疫情、战争危机、粮食危机、能源危机、地震等自然灾害、社会危机冲突等各种突发应急事件频发，使得全球应急治理进入常态化。应急治理常态化既是全球治理的新趋势，也是我国治理面临的新挑战。在全球百年变局、全球应急治理常态化的大背景下，我国进一步推进以国家治理体系与治理能力现代化为主要目标的国家治理转型、完善服务型善治，迫在眉睫。

第二，完善服务型善治是中国共产党建党百年的初心与使命。中国共产党自成立之日起，就是来自人民、植根人民、服务人民，为人民谋利益、为人民服务是中国共产党永远立于不败之地的根本。“全心全意为人民服务”是我们党的巨大优势和优良传统，是我们党始终不渝的宗旨。1945 年，中共七大第一次将“全心全意为人民服务”写入党章。我们党在“为人民服务”上有着其他任何组织都不具备的强大执政优势、组织优势和服务优势，党的各级组织、党的领导干部和全体党员，都承担着更好地服务群众、组织群众的功能与责任。疫情期间，各级政府部门和企事业单位的党员干部和员工向所在村（居）委报到参与志愿服务，就是发挥服务功能的重要方面。

完善服务型善治是提升地方政府治理能力、推进地方政府治理现代化的根本路径。图/中新社

第三，完善服务型善治是我国现代化进程中产业结构、就业结构和人口结构变迁的必然要求。从各国国家治理结构变迁的规律看，一个国家在迈向高收入的现代化国家这一过程中，服务型善治的形成，是产业结构与就业结构、公共服务结构与社会保障结构服务化的必然结果。如高收入国家服务业增加值占国内生产总值的比重由2000 年的65.9%上升为2017 年的70.1%，其中日本服务业就业比重则由2000 年的63.5%上升为2019 年的72.4%；与此同时，高收入国家医疗支出占国内生产总值的比重由2000 年的9.5%上升为2018 年的12.5%,公共教育经费支出占国内生产总值的比重一直稳定在4.7%-5.4%。我国第三产业所占比重由2000 年的24.6%上升为2019年的54.3%，第三产业就业所占比重由2000 年的27.5%上升为2019 年的47.1%，我国产业结构与就业结构的服务化必然要求治理结构的服务化，必然要求服务型善治。要客观认识到，我国目前的政府公共服务职能尚难以完全满足人民群众需求，基本公共服务均等化的要求十分迫切。例如，我国不同群体之间医保水平不均等、待遇差距过大的现象突出，2020 年参加职工基本医疗保险与参加城乡居民基本医疗保险待遇差距约为4.64 倍，城镇职工基本养老保险参保职工年平均退休金为4.02 万元、月均3350 元，城乡居民基本养老保险参保人年平均养老金为2084.9 元、月均173.74 元。不同群体之间养老金的差距，也导致了部分老年群体养老及护理的难题，在疫情期间，这一问题则更加突出。这都要求我们坚持人民至上、坚持推进基本公共服务均等化，推进城市医疗保障和养老保险对常住人口的全覆盖。

第四，完善服务型善治是解决当前应急治理与常态治理突出问题的治本之策。当前，在常态管理过程中，仍然存在着个别党员干部的服务意识不强、极个别党员干部“口号响当当，服务冷冰冰”的情况；党员服务与群众需求还缺乏有效的对接渠道与平台，基层社会治理中社会力量参与不畅、社区服务能力不足等弱项仍然存在；群众自治组织承担行政性事务过多、没有充分发挥群众自治功能的偏向长期以来没有得到纠正；基层治理创新中过度讲究形式化的“外包”和“数字治理”，忽视公众参与与自我管理的现象依然存在。在应急管理过程中，一些党员干部和基层公务员服务意识不强的缺点更加突出，一些防疫人员与个别志愿者法律意识淡漠，随意执法、简单粗暴，漠视公民财产权利与人身权利。这些治理中的突出问题急需解决。各地都需要强化治理的服务导向，切实采取措施，完善服务型善治。

三、完善服务型善治的主要任务与对策措施

完善服务型善治，必须从服务型政党、服务型政府、服务型社会、服务型基层治理、服务型自治组织、服务型应急治理六个方面同时着手、一体建设、共同促进。

第一，加快完善服务型政党。领导就是服务，加强党的全面领导就要构建服务型政党。服务是现代政党合法性的基础，现代政党的利益整合、政治录用与政治社会化功能都要从服务功能上来体现。马克思、恩格斯认为：掌握了政权的无产阶级执政党要“为组织在公社里的人民服务”。列宁将建立“为群众服务”的新型无产阶级政党作为建党目标。习近平总书记指出：“我们的党是全心全意为人民服务的政党”。服务型政党建设是新时代马克思主义政党建设的重要目标。党的十八大提出要建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。服务是政党为人民服务的一切执政行为，各级党组织与领导干部要服务发展、服务改革、服务民生、服务群众、服务市场主体、服务应急治理。在公共卫生应急管理中，充分发挥党组织的引领作用、党员的战斗堡垒作用，一直是我们国家战胜疫情的重要政治优势。

第二，加快完善服务型政府。建设服务型政府，核心是加强以公共服务为核心的政府服务职能。各级党政机关和公务员要树立“群众呼声是第一信号、群众利益是第一原则、群众需要是第一选择、群众满意是第一标准”的服务理念，切实谋民生之利、解民生之忧，不仅要解决常态化管理过程中群众上学、看病、就业、养老、住房等实际困难，增加公共服务供给，优化公共服务流程，创新公共服务方式；还要解决好应急管理过程中群众的就医需求、生活需求与文娱活动需求。要适应经济结构转变的需要，推动财政支出原则从“供给创造需求”向“需求扩大供给”的转变，从基本建设型财政向民生服务型财政转变，财政支出投向要果断从补助各种投资向补足居民消费转变，使我国公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占GDP的比重于2035 年达到高收入国家水平和中等发达国家水平、到2050 年达到发达国家水平。财政增量资金要1/3 用于教育，1/3 用于基础科研，1/3 用于医保和养老保险。要健全居民常住地公共服务体系，把农民工、新就业大学生纳入城镇公共服务体系，特别是要将他们纳入公租房保障与公积金制度，同时要强化公共就业服务体系与岗位培训体系；完善灵活就业群体的社会保障制度，为他们提供有针对性的公共服务，如职业伤害保险、长租房制度服务等。将医保、养老保险中央调剂基金由短期调剂调整为中央战略稳定基金。建立国民基本收入制度体系，将全民所有制资产收益与国民社会保障账户相联接，将国有企业上缴利润、国有金融机构上缴利润、国有资产股权分红全部纳入国民基本收入制度体系，用于充实个人医保、养老保险账户。提高国有资本经营预算收入中国企利润上缴比例，按国际惯例达到40%-60%的水平。建立多支柱的医保、养老保险体系；发展与基本公共服务体系相衔接的惠民保、商业保险，发展个人养老金。要促进政府决策职能与执行职能的适度分离，成立基于绩效合同的执行机构，专门负责纵向到底的执行事务。

第三，加快完善服务型社会。社会治理的根本目标是服务而不是控制，要以构建服务型社会为社会建设的重要目标。完善服务型志愿体系，广泛开展在职党员志愿者服务活动，常态管理中组织志愿者服务队广泛开展义务服务活动。公民在享受自由的同时要承担相应的服务义务，强化疫情期间的公民个人责任与法律责任，逐步完善公民履行义务与享受权利相对等的公共服务待遇体系。每一个村组、居民社区都要逐步实现自我管理、自我服务，自觉执行疫情防控要求。完善党代表、人大代表和政协委员联系群众、服务群众制度，建立和健全选区责任制，使民意代表更好地反映群众意愿和诉求。

第四，加快完善服务型基层治理。基层政府管理的根本任务是服务。要推动基层政府向服务型政府转型。乡镇政府和街道办事处要强化服务意识，增强服务功能，促进乡村治理与公共服务联动。要健全城乡社区服务体系，全面加强社区服务中心、社区服务站建设，完善一站式服务大厅，列出与群众生产生活息息相关的证照办理、民政社保、户籍计生、民事调解、法律援助等基本服务清单，为群众提供全程代办、一站式服务。针对社区养老服务激增的局面，完善居家养老服务网络，将政府购买居家养老服务纳入基本公共服务清单；加快建立健全覆盖全民的独立的长护险制度，对符合条件的老人提供延缓衰老、预防保健的服务；建设“互联网+”智慧养老服务平台；培育专业养老服务机构和人才，促进居家养老服务行业的专业化和规范化。加强对政府购买服务的管理，完善合同管理制度、公共服务的质量控制制度与绩效管理制度，正确运用“任务导向”的合同管理方式与“结果导向”的合同管理方式；完善政府和社会资本合作领域立法，着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题，明确政府相关部门的监督管理责任。完善社会组织、社会工作者、志愿者联动机制，构建机关干部轮流下基层、乡镇干部“住读”的常态化机制。

完善服务型善治，必须从服务型政党、服务型政府、服务型社会、服务型基层治理、服务型自治组织、服务型应急治理六个方面同时着手。图/中新社

第五，加快完善服务型自治组织。基层群众自治制度是城市居民自治和农村村民自治的制度，是实现基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的中国特色社会主义民主政治制度。居民自治组织与村民自治组织的主要职能是服务，要构建服务型自治组织体系。党的十九届五中全会指出，要“健全基层群众自治制度，增强群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督实效”。要解决居委会过度行政化的问题，使居委会回归组织和动员群众、实行群众自治的本位。要不断拓宽广大人民群众的民主参与渠道，逐步扩大民主选举范围，严格选举程序，细化选举规则和操作办法，使选举真正体现广大人民群众的意愿。健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，发挥村（居）民委员会、村（居）民小组、村（居）民会议以及群团组织、治保会、红白理事会等自治组织的作用。疫情期间，村（居）委会要积极组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。

第六，加快完善服务型应急治理。强化应急治理的服务功能，做到应检尽检，应隔尽隔，应收尽收，应治尽治，积极做好医疗资源、方舱隔

离床位、药物器械、物资供应等各方面的保障与服务。统筹疫情防控与市场作用发挥，利用现有大型物流商超体系、大型快递公司物流体系给居民保供。要保障市场主体正常生产，从物流、产业链配套方面打通分割封控造成的断头路与断链，促进物流全国一体化畅通与产业链生产的完整性。推进疫情应对的法治化进程，完善疫情应对的相关法律制度与规范，确立疫情应对中坚决依法保护公民财产权利与人身权利的基本原则，确立应急状态下公民权利受限的特定情形、保障机制与申诉程序。严格疫情期间的市场监管，依法严厉打击各类危害食品安全、团购诈骗、哄抬物价、制假售假等涉疫违法犯罪行为，切实解决群众实际困难。应急治理的方式要从“一网统管”发展为“一网多层统管”，将省市一级“智慧大脑”与区县一级的智慧管理平台相结合，将数据权限下放到各街镇村居，打造上下贯通的人口信息展示平台、“防疫宝”系统，切实做到联防联控，确保对居民的应检尽检、服务管理更加精准。