政府审计的专业化顾问职能探讨

■刁雪林

政府审计原先的本职工作是对公权力进行财务监督，约束政府和公有制单位的经济行为，需要在财务会计领域具备相当的专业胜任能力。随着技术进步带来的信息交流日益频繁通畅和公民参与公共事务意识的增强，舆论诉求日益增多，人们对国家治理水平提出了更高要求，希望政府信息更加透明，经济决策更加高效，同时也愈加关心政府财务信息以外的领域，如环境绿化、碳排放等。

随着社会化分工的深入，政府审计可以利用其在公有制经济各领域开展审计工作中的专业地位，充分发挥其专业优势，履行专业化顾问职能，在其本职的财务信息鉴证与监督、评价、反馈工作之上进一步服务国民经济，回应各利益相关者的诉求。

一、政府审计职责变化的新动向

政府审计的职责定位一直处在变化之中。政府审计产生之初是为了查错揭弊，后来则是为了适应经济社会的发展而使得越来越多样化、复杂化和专业化。

1.从财政监督到国家治理的组成部分。

政府审计的本职工作是监督政府经济行为。崔雯雯、张立民（2021）的研究指出，政府审计的最基本职能就是经济监督，即监督政府财务收支情况，制约政府经济权力，从经济角度考察政府行为。

当然，政府审计仅仅满足于财政监督是无法满足社会发展需求的，也浪费了政府审计的专业技能。随着现代化的国家治理体系逐渐建立，孙永军、刘洋（2020）的研究指出，政府审计的独特地位使其成为国家治理体系的重要组成部分，社会监督越来越容易实现，人们关注着政府如何使用经济资源，对信息公开提出了更高要求，而政府审计的工作正是对这种要求的回应之一。

2.从风险防范到全面风险管理。

政府审计被用于防范财务风险，防止公权力部门在财务问题上出错，让被审计单位在财务上照章办事，遵循合规性原则。我国正在推进法治国家建设，依法审计正是国家治理的主要组成部分，打击腐败，对各种违法违规行为进行审查也正是当前我国政府审计的主要目的之一。随着经济活动的复杂化，国民经济需要面对的风险正在不断增多，而风险防范只是被动式的，不可能完全消除，需要通过主动管理，力求做到即定风险下的收益最大化。政府审计利用其专业性以及本身具有的特殊地位，根据法律法规赋予的权力，在环境、供应链、信息系统、大数据等多个领域提供鉴证、评估和专业风险管理建议。这样，政府审计的职责就从单纯作为财务风险的防范工具变为全面风险管理，成为全面综合管理国民经济风险的重要抓手。

3.从财务审计到多元化审计。

在进行全面风险管理时，政府审计的职责就不仅限于财务审计了。生态环境、信息系统、大数据、供应链安全、产业政策、科研监督、创新激励政策都会对国民经济造成重大影响，时刻体现着公权力的运转绩效，也反映了各机构部门的公权力在各自领域的综合胜任能力。从广义上说，政府审计尽管超然独立，也属于公权力的一种，需要为国民经济的有效、安全运转服务。随着社会经济影响因素的增多，政府审计的职责范围自然要从财务审计拓展到多元化审计。

4.从评价问责到专业顾问。

政府审计的传统职责范围既包括财务收支、预决算审计，也包括对经济效率的审计、评价，各级领导干部的经济责任审计就是其中的重要内容。审计人员需要评价各岗位干部在职或离职时的经济绩效，作为干部考核的一部分，是组织部门考察干部升迁调动的重要依据。而目前的政府审计不但要进行绩效评价和经济责任审计，还要能针对性地提出专业的整改意见，提升审计报告的附加价值，利用自身专业优势和相对独特地位帮助被审计单位提高对国有资源的使用效率。因此政府审计的职责逐渐从单纯的评价问责扩大到了专业顾问方面。

二、政府审计所处环境变化的新动向

随着科学技术的发展，人们观念的改变，经济活动的复杂化，国际局势的动荡，以及社会分工的深入，政府审计所处的大环境已发生重大变化。

1.社会各界对国家治理的重视日益提高。

随着信息技术的发展和国民教育水平的提升，国家治理的软硬件水平大幅提高，使得人们的权利意识逐渐增强，对国家治理提出了更高要求，社会各界都希望参与到国家治理。这就要求更多的信息公开以减少信息不对称，舆论也给公权力施加了更大压力，公众的知情权需要得到保障。在公众观念中，公权力只是一种受托责任，需要被监督和制约，新的信息技术的广泛深入应用，让沟通与交流成本大大降低，舆论也更加活跃，监督成本大大下降，这也意味着审计效率的提高。

2.经济和非经济领域的风险日益增多。

经济周期的起起伏伏带来了诸多不确定性。目前我国正处于经济换挡期，在消费、投资、就业、债务、外贸等方面均面临着各种风险挑战，经济风险日益堆积，考验着公共部门使用经济资源的能力。国际格局近年来又在剧烈动荡，从中美贸易战到供应链大战再到科技战，从新冠疫情到俄乌冲突。黑天鹅事件频出，再加上日益严峻的环境危机，气候变化问题已让各主要国家推出相应的新环境政策，这也带来了重大不确定性。

3.非财务信息的重要性日益提高。

政府审计通常更关注经济方面的信息，尤其是财务信息。然而在当今社会，财务信息并不能反映经济活动的全貌，只体现了国计民生的一个维度。仅仅监督财务数据无法做到对公权力使用公共资源的全面情况。众多隐藏在冰山之下的内容，如环境数据、法律文件、合同条款、软件系统、大数据积累和应用情况等方面，均对国计民生和经济情况有着重大影响，甚至比单纯的财务数据更能反映实际问题。而这些非财务信息的重要性只会越来越高，这就要求政府审计部门予以更多的关注和回应。

4.全社会专业分工日益加剧。

各种财务和非财务信息都对应着不同的行业领域。当前各行业的专业知识壁垒越来越高，全社会的专业分工日益加剧，隔行如隔山的情形只会越来越严重。非专业人员往往很难介入甚至无法理解，而专业人员毕竟是少数。另外，每个行业中的专业领域甚至还可以进一步细分，相互之间也存在壁垒，而在公权力体系中的专业人员也是被监督的一方，这样就使得审计监督愈加复杂。

三、政府审计发挥专业顾问职能的重点领域

审计人员开展审计活动需要具备相应的专业胜任能力，而政府审计机构本身的相对超然地位让其更有利于利用自身专业优势和强势在一些领域发挥好专业顾问这一职能。

1.国家治理领域。

国家治理领域适合政府审计发挥自身专业顾问职能。审计可以减轻信息不对称，增加政府信息透明度，而且政府审计表现越专业、越独立，其公信力就越强，审计结果也就更有说服力，可以利用审计的专业性帮助被审计单位改善信息披露，更好地保障信息的公开公正，及时回应舆论诉求，国家治理水平因高水平的政府审计而提高。在经济责任审计上，政府审计能够从多个方面评价干部在任或离任的经济绩效，对约束干部的经济行为也具有重大意义，可以为上级部门提供考核干部的有用参考。

2.财务风险管理领域。

对于我国这样的债务驱动型经济，地方政府的累计债务负担越来越大。政府审计有助于化解债务风险，约束地方政府的借债行为，使得地方政府不能盲目扩大债务规模。

另外，某些被审计单位还面对其他金融工具带来的金融风险，政府颁布的涉及经济活动的各项法律法规以及签署的合同文件也蕴含财务风险因素，需要专业应对，这些都是政府审计部门可以提供顾问服务的专业范围。

3.信息系统和环境领域。

为了提高信息质量，增加效率，政府审计机关需要评价被审计单位的内部控制系统，需要评估电子信息系统软硬件的有效性和可靠性，其中还涉及到国家安全问题，对软硬件设备的采购、使用、维护、更新、报废处理都需要进行专业审核。这些都适合政府审计发挥其专业性，帮助被审计单位提高信息系统的效能。

从信息系统以及互联网中海量的离散数据中可以得出众多有价值的信息，对大数据的保护成为了重大课题。政府审计部门一方面利用大数据进行审计，另一方面也可以利用自身在该领域中更高的专业敏感度帮助被审计单位更好地使用大数据服务于本来的业务工作。

政府审计也会接触到环境审计，这是目前的新兴领域，政府审计机构也可以利用自身专业优势为被审计单位提供咨询，帮助被审计单位获得更好的环境绩效。

4.科研创新管理和供应链安全领域。

被审计单位的绩效涉及多个专业领域，这些领域都关系着被审计单位的绩效，而政府审计部门的职责之一就是绩效评估，并提出建议，事后还要视情况进行回头看。在目前的大环境下，国家大力鼓励科研创新，在科研领域投资很大，在对科研领域进行审计时，专业要求更高，评价标准也往往比较模糊，需要更多的职业判断，这一方面考验着审计部门的智慧，另一方面也倒逼审计部门储备相关专业人才，应对这些专业挑战，这让审计部门可以为科研领域的管理提供咨询顾问服务。国家安全问题也日益得到重视，审计部门在常规评估中也应当加入相关内容，中美科技战和供应链大战暴露了供应链安全方面的问题，公权力部门的经济决策需要越来越多地考虑供应链的安全性，以便有效管理外部风险对经济运行和各产业链造成的冲击，这也属于更宏观的国家风险管理的一部分。

四、政府审计发挥专业顾问职能的新要求

要充分有效地发挥政府审计的专业顾问职能，应当完善法律，营造互动性强的透明舆论氛围，吸收更多专业方向的审计人员，以及重视多方面的传统和非传统风险，还要让评价和建议经得起考验。

1.完善法律明确审计机构职责范围。

审计行为需要有法可依，在法律法规的框架下开展审计。目前我国的审计立法还不成体系，各种规定往往以补丁的形式出台。在新形势下，需要审计的范围越来越广，审计涉及的专业也越来越多，很多都是新兴行业，立法还跟不上，或者审计还暂时未在其中充分发挥其专业顾问作用，浪费了审计资源。

2.营造充满建设性的透明舆论氛围并多方进行积极互动。

活跃的社会舆论是对政府行为的有效制约，保持信息透明便于社会监督公权力，形成人人参与社会治理的良好态势，各行业的专业人士可以对各种行业政策和经济运行公开发表自己意见。政府审计机构凭借自身的专业能力依法依规进行审计并发布审计报告，提出意见和建议，在建设性的氛围中能够更顺利地为被审计单位提供专业咨询问题，充当顾问的角色，帮助应对新的专业问题；在舆论场中，也可以凭借自身的专业声誉引导舆论，参与互动，提高国家治理水平。

3.打造多元化专业背景的审计队伍。

政府审计要充分发挥专业顾问职能，则要打造一支高水平的、覆盖多个专业的审计人员队伍。在经济活动复杂化的趋势下，专业分工越来越精细，审计面对的不同部门不同机构分布在不同业务领域需要不同的专业能力，只有打造涉及多个专业的跨学科审计队伍才能保证专业胜任能力，这也是政府审计部门发挥专业顾问职能的基础。

审计机构可以从招聘、定向培育和购买外部服务三个方向获得多元化专业人员，而且要加强在职继续教育工作，及时更新审计人员的知识技能。同时具备财会、审计专业以及某一种或多种专业知识技能的人才属于稀缺资源，人力成本很高，无法配备到各个审计分支机构，应当在省一级的审计机关统筹使用，根据任务的不同进行集中调度、派遣。临时购买和使用外部服务具有灵活性，可以节约人员维持和培训成本，可以作为专业补充，也可以促进政府审计机关和社会力量的合作。

4.重视多元化的风险。

公共部门面临的风险种类正在增加，即便是传统的财务方面的风险，也不再局限于财务收支和合规性方面的风险；地方政府复杂的负债情况带来了潜在的债务风险需要管理，关系到地方政府的财政状况，是审计人员需要注意的方向。随着国际局势的风云变化，供应链风险也逐渐显现，各种断供问题和贸易禁运都考验着经济活动的安全可持续性，信息安全风险也不容忽视，政府以及企业的有效社会管理和运营都建立在广泛的信息化系统之上，政府审计机构在权力部门制定供应链政策时可以提供专业咨询，对重大信息系统的安全风险评估也可以成为审计部门的一项业务。

5.审计评价和专业建议可被验证客观有效。

政府审计机构要充当专业顾问，需要过硬专业素质，即能提出有针对性的专业意见，对症下药，帮助被审计单位或咨询单位解决实际问题，提高效率，管理风险。审计评价应当专业且公允，不偏不倚，体现自身的超然地位和专业胜任能力，这些具有较高可操作性的专业建议能够为审计职业赢得声誉。当被审计单位看到成果时，自然有助于提高审计部门的公信力，政府审计的专业顾问职能也就能更好地推广。

政府审计部门具有高度专业的人力资源，伴随着经济活动的复杂度提高，专业跨度也就跟着越来越大，其职能范围可以不再局限于传统的财政监督范围，应当充分发挥其多元专业背景，以专业顾问的角色为被审计单位提供咨询服务，提高被审计单位的绩效，并有效管理风险。相比较被动的风险应对、风险防范，主动寻求风险收益最大化的风险管理更加需要专业人士提供支撑，由具备相关专业知识的政府审计人员充当顾问角色。