土地资源配置均衡度可驱动城市创新能力提升吗？——基于57 个城市面板数据的实证检验

□王巧丽

一、引言

一国经济的高质量发展离不开创新能力。2020 年5 月，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出，加快城市创新能力的提升，亟需从推进要素价格市场化改革与创新要素市场化配置方面着手进行。据中国科技部副部长徐南平宣布，截至2021 年6 月，国家创新型城市试点已扩至78 处。上述试点城市的有效发明专利数及高新技术企业全国占比分别超过83%和80%。同时随着中国经济不断发展，产业结构失衡、资源锁定等问题正加速暴露，粗放式的传统经济增长方式已无法继续推动城市创新。在此背景下，如何促使经济增长方式从传统要素扩张型向创新能力驱动型转变，成为中国当前亟待解决的现实问题。

在以“土地谋发展”制度背景下，地方政府不仅掌控着城市土地一级市场供地总量，还进一步通过数量与价格干预不同用途土地供给。这种对不同用途土地的策略性供给，可能加剧土地资源配置不均衡现象。因此，学术界开始围绕土地资源配置问题进行研究，且内容多集中在其与经济增长、工业效率、税收制度等关联方面及由此带来的一系列社会问题方面，如房价高企、土地结构失衡。但就实际情况来看，这些研究依然存在如下局限性：第一，仅列示了中国土地资源配置对城市创新能力影响，鲜有探讨土地资源配置均衡度的驱动作用；第二，仅以静态、单一角度论述中国土地资源配置对城市创新的影响，较少通过财政政策、技术进步、产业结构三个维度论述土地资源配置均衡度对城市创新驱动的影响机理。针对上述问题进行理论分析和经验论证，可为相关机构决策提供依据和参考。鉴于此，本文重点研究土地资源配置均衡度是否驱动城市创新能力。主要边际贡献为：其一，突破已有理论研究框架，将土地资源均衡度与城市创新能力相联系对二者关系进行讨论，拓展了土地资源配置均衡度的研究内容；其二，在分析土地资源配置均衡度对城市创新力驱动作用时，引入财政政策、技术进步、产业结构三个中介变量，以此分析土地资源配置均衡度如何通过这三条路径传导作用于城市创新能力，丰富了二者理论关系。

二、研究假设

（一）土地资源配置均衡度与城市创新能力

创新是城市发展的第一动力，可以加快城市化进程。而土地资源配置水平作为一切物质生产活动的必要载体，一定程度上决定着城市未来创新方向和发展前景。那么，可否通过土地资源均衡配置驱动城市创新能力提升？这一问题值得探究。现有文献中，有学者指出土地资源供需平衡是实现其均衡配置的必要条件。在资源有限条件下，土地资源配置均衡度越高，人们就越会通过创新手段提高土地利用率，最终推动城市创新发展。也就是说，土地资源配置均衡度的高低影响着城市创新发展。土地资源配置均衡度越高，一方面表明商住用地与工业用地协同度就越好，这为增加地方财政收入、发挥城市创新资源优势奠定了基础；另一方面说明在城市规划范围内土地要素配置合理，城市创新水平也会凭借其他优势资源水涨船高。当城市产业规模集聚效应降低或超出区域环境承载力时，政府会通过适度配置政策平衡工业用地与商住用地资源，实现人口、物质、信息流的闭环，最终提升土地资源配置均衡度。此时可以认为，在城市创新发展过程中，政府部门会通过土地资源的合理配置，提升土地资源配置均衡度，进而优化城市内部产业布局，助力城市创新能力提升。因此，本文提出如下假设：

假设1：土地资源配置均衡度越高，对提升城市创新能力的驱动力就越强。

（二）财政政策、产业结构、技术进步的中介作用

土地资源配置均衡度的调整，一定意义上是对城市内部商住用地与工业用地配给比例的优化过程。在这一过程中，土地资源配置均衡度对城市创新的影响也受外界其他因素干扰。其一，政府利用大规模产业转移机遇，实行财政补贴或税收优惠等财政激励政策，对商住用地和工业用地进行适度调整会吸引大量规模企业集聚。受这类激励政策驱动，相关企业会自发加大资金投入来获取政府扶持，由此提升城市创新水平。其二，在新技术发展驱动及社会产业调整的要求下，土地资源配置方式不断完善，现行商住用地和工业用地的产业分配更趋合理。受此影响，土地资源合理分配机制能够促使相关企业将资金、技术投入创新产业中，实现产业之间均衡发展，共同助力城市创新能力提升。其三，一个城市的创新能力提升离不开技术支持，但“资本偏向型技术进步”特征会使土地资源配置过程中出现资金短缺问题，不利于城市创新能力的提升。换言之，技术驱动作用受限于资金压力，难以在城市创新过程中提供技术支持，故需要通过技术资源转移的方式，推动技术进步，加快土地资源高效配置，实现城市创新能力的提升。

综合上述分析，本文提出如下假设：

假设2：土地资源配置均衡度可经过财政政策、产业结构、技术进步路径，为提升城市创新能力提供驱动力。

根据以上假设分析，绘制出本次研究的理论分析框架（详见下图）。

图 理论分析框架图

三、研究设计

（一）模型构建

1.基准面板效应模型

为验证土地资源配置均衡度对城市创新能力提升的影响，设定如下面板效应模型，具体如公式（1）所示：

（1）解释变量Hland 代表土地资源配置均衡度，主要用于衡量不同区域或同一区域不同时期土地利用数量、类型差异情况。参照区域空间均衡理论，可将土地资源配置均衡度视为一个动态发展概念，用土地利用开发强度与土地利用供给能力两项指标衡量。其中，土地利用开发强度一般以建设用地比重、地均COD 排放量、人口密度表示，土地利用供给能力通常以经济集聚指数、交通运输指数和环境承载指数表示（卞凤鸣等，2015）。在具体计算过程中，先通过极值法对土地利用空间供给能力指数、土地开发强度指数数据进行标准化处理，而后用开发强度与开发供给能力两者之商得出土地配置均衡度数值。

（2）被解释变量CII 指代城市创新能力，采用《中国城市产业发展力评价报告2020》中的城市创新指数衡量。其优点包括：一是以各城市新成立企业注册资本总额衡量非专利创新产出，更具有代表性；二是将不同年龄专利的价值差异特征纳入考虑范围，并以专利价值的平均值作为测度城市创新能力的关键指标，能够更好地解释城市创新水平。

（3）控制变量X 主要涉及企业R&D 投入规模（R&D）、外商投资规模（fdi）、城市教育投入规模（edu）、城市经济发展规模（gdp）。参照已有研究，用地区R&D 支出测算企业R&D 投入规模（R&D）,采用外商直接投资额测度外商投资规模（fdi），用地区教育支出衡量城市教育投入规模（edu），以地区GDP 测度城市经济发展规模（gdp）。

此外，i 代表国内某个城市，t 指代某一年份，r 指代具体产业。λ为地区固定效应，φ为年度固定效应，ψ表示产业固定效应，ε表示随机扰动项。

2.中介效应模型

其中，MK 即为本文引入的中介机制变量，包括“财政政策（CZ）”“产业结构（CG）”“技术进步（JS）”。参考已有研究，选取财政支出和税收收入的总和占GDP 比重表示财政政策（刘力，2018）。以产业结构合理化与产业结构高级化指代产业结构，其中产业结构合理化以产业结构优化率来测度，用“（第二产业增加值+第三产业增加值）/GDP+（第二产业就业人口+第三产业就业人口）/总就业人口”计算得出；产业结构高级化采用产业结构高度化指数表示，以“第三产业增加值/第二产业增加值比值”计算得出（吕剑平、张玉英，2022）。用地区R&D 经费支出占GDP 比重来衡量技术进步（李中翘等，2022）。

（二）数据来源及描述性统计

考虑到2013 年以前新增创新型城市试点数据不足、数据内容可能存在一定片面性，不足以评估城市创新能力。故以2013 年57 个创新城市数据为基准，选取2013—2020 年上述城市数据开展分析，缺失数据通过插值法、时序趋势分析方法补全。为确保城市创新能力指数具有权威性，本文从《国家创新型城市创新能力评价报告》中选取相关数据；涉及土地资源层面的多重数据，主要源自57 个地级市规划和国土资源委员会公布的历年土地变更调查统计报告；技术进步与企业R&D 投入规模数据来自历年《中国科技年鉴》；财政政策来自历年《中国财政年鉴》；产业结构、外商投资规模、城市教育投入规模、城市经济发展规模的数据，主要源于《中国统计年鉴》。同时，为减少原始数据扰动降低验证结果的精准性，对以上原始数据进行了消胀处理。另外，各主要变量描述性统计结果详见表1。

表1 描述性统计结果

四、实证分析

（一）基本回归分析

为检验土地资源配置均衡度能否驱动城市创新能力，本文选用OLS 向量回归模型、固定效应模型（FE）、随机效应模型（RE）三种方法，分别对公式（1）展开实证估计，得到表2 报告结果。表2 中，模型（1）、模型（2）、模型（3）是在没有引入任何变量情况下，对土地资源配置均衡度与城市创新能力之间关系的具体考察。从表2回归结果可以知悉，土地资源配置均衡度系数分别为0.021、0.036、0.125，均趋于0 且在1%的水平上显著。这说明工业用地供给面积比重与商住用地的均衡度较高，有利于提升城市创新能力，所以假设1 初步得到验证。该结果可能的原因在于，城市土地资源具有稀缺性，所以政府需要通过优化具体配置方法，来科学有效地配置土地资源，从而增加城市投入产出比。这一情形下，政府只有确保各类土地用地均衡度，方可通过人口、物质、信息等全方位良性循环流动，最终优化土地资源利用方式，促使市场参与主体积极进行创新活动。当上述变化使得市场规模集聚效益降低或超过区域承载力及环境容量时，各企业会进行及时调整，通过创新活动重新进行组合布局。这结论验证了假设1。

表2 土地资源配置均衡度与城市创新能力提升的基准回归结果

为了缓解因遗漏重要变量而产生较大估计误差，本文在实证估计过程中引入企业R&D 投入规模、外商投资规模、城市教育投入规模、城市经济发展规模的控制变量，得到模型（4）、模型（5）、模型（6），再次检视土地资源配置均衡度与城市创新能力之间关系。分析结果可以知悉：其一，企业R&D 投入规模的系数分别为-1.025、-0.584、-0.314，均在1%水平上显著为负，表明城市创新能力与企业R&D 创新投入之间是一种负相关关系，意味着城市创新能力并非长期依赖企业R&D 创新投入。因此，在城市经济水平日渐提高背景下，土地资源配置通过企业R&D 投入方式驱动城市创新能力的驱动力会减弱。其二，外商投资规模的系数分别为1.036、0.871、0.761，均在5%水平上显著为正，表明外商投资规模增加会丰富城市创新资金的来源方式，激发企业创新活动。其三，城市教育投入规模的系数分别为0.284、0.368、0.421，均在5%水平上显著为正，表明城市教育投入规模的增加，不断刺激城市进行技术创新，激发城市创新活力。其四，城市经济发展规模的回归系数分别为1.035、2.047、2.127，均在5%水平上显著为正，表明随着城市经济发展规模的扩张，各类人才、资金加速集聚，有效刺激城市创新活力。

另外，本文尝试通过霍斯曼检验方法，并结合随机效应、固定效应两类模型，分别验证原假设具体内容。研究结果说明，随机效应模型P 值小于5%的标准值，意味着在95%水平上拒绝原假设，而固定效应模型P值大于5%的标准，说明接受原假设。因此，后续本文检验均采用固定效应模型（FE）。

（二）内生性检验

虽然上述研究验证了假设1，但实际上本次变量筛选可能存在自我选择偏误现象，由此产生内生性问题。因而，结合已有研究分析发现本次模型的内生性问题可能源于以下三方面：第一，城市创新能力越低的地区，政府就越有可能会通过大量供给工业用地，减少商住用地来主导地方经济发展，导致土地资源配置均衡度降低。第二，工业用地供给面积占比作为土地资源配置均衡度的替代变量，可能存在测量误差现象。这类现象会导致模型内生性问题，致使固定效应模型研究结果可能低估土地资源配置均衡度对城市创新能力提升的影响。第三，本文在一定范围内控制了影响城市创新能力的各类因素，但仍可能存在不可观测的遗漏变量，对城市创新能力、土地资源配置均衡度产生一定影响，由此引发内生性问题。

为了弱化上述反向因果可能带来的内生性问题，本文开展最小二乘法（2SLS）进行检验，用到两种变量。其一，各城市土地供给总量。在当前中国现行土地供给制度下，各城市土地供给总量指标受严格管控，且由中央及省级政府计划配置。因此，对单个城市来说，城市土地供给总量由中央及各级省（区市）政府进行配置，这符合外生性条件及替代变量选择的实际需要。其二，2003—2012 年土地管理部门存在职工超编人数（取自然对数）。选择该变量原因在于：土地资源配置过程主要由政府土地管理部门干预。在具体干预过程中，政府土地管理部门更愿意以增加人员方式处理更多土地管理事务。可以说，衡量土地资源配置均衡度的重要因素之一，即为地方土地管理部门职工超编人数。因此，选择这一变量具有合理性。

表3 报告了使用上述两个变量的2SLS 估计结果。从变量有效性来看，在对重新选择的弱变量基本情况进行检视后发现，Cragg-Donald Wald F 统计量值大于10 的临界值。据此可以知悉，模型不存在弱变量问题。模型Hansen 检验的P 值均大于标准值0.5，说明所选变量不存在过渡识别问题，表明本次所选变量比较合理。此外，从回归结果可知，土地资源配置均衡度系数均为正，且在1%的水平上显著，说明土地资源配置均衡度越高，城市创新能力指数就越高。并且，随着其他控制变量的加入，结果依然稳健，说明使用替换变量之后的估计结果更支持本文研究假设1。

农民急于出售，采摘过早，影响干果品质和产量，收不到应有的效益。虽然拥有丰富的核桃资源，但是没有脱皮、制干设备和深精加工企业，生产的核桃大多是现收现卖，附加值低。

表3 土地资源配置均衡度与城市创新能力的内生性检验结果

（三）传导机制作用检验

为验证假设2 的观点，本文利用OLS 向量回归模型、固定效应模型（FE）对公式（2）-公式（4）开展研究，以得出上述三种传导机制结果，具体报告如表4 所示。

1.财政政策的传导效应

表4 模型（1）显示，土地资源配置均衡度对财政政策呈显著正向作用。地方政府会通过平衡工业用地、商住用地与其他用地之间的关系，在抑制房地产行业过热发展同时均衡配置土地资源。这一过程中，政府会通过一定财政政策激发企业进行创新活动，由此驱动城市创新能力的提升。纳入中介变量后，表4 模型（2）回归系数为0.212，明显低于表2 模型（4）的值，并且Sobel 检验值为4.561 大于显著性水平的临界值0.97。这表明土地资源配置均衡度可通过财政政策提升城市创新能力。同时，财政政策的传导效应仅占总效应的16.98%，表明增强财政政策对土地资源配置驱动城市创新能力的作用较小。

2.技术进步的传导效应

表4 模型（3）显示，土地资源配置均衡度提高可以驱动城市创新能力提升。加入中介变量后，表4 模型（4）回归系数为0.201，小于表2 模型（4）的对应系数，且Sobel 检验值为1.401，大于显著性水平的临界值0.97。这表明技术进步是土地资源配置均衡度驱动城市创新能力提升的有效传导路径。也就是说，土地资源配置均衡度与技术进步相结合，可以不断优化土地资源利用方式，为城市创新能力提升提供有利条件。另外，在传导效应方面，技术进步传导效应占总效应50.12%，所占比重较高，这符合当前中国城市创新发展的一个动向。

表4 土地资源配置均衡度对城市创新能力的传导机制检验结果

3.产业结构的传导效应

表4 模型（5）显示：土地资源均衡度每提高1 个点，产业结构即可提高0.633 个百分点，且在1%水平上显著，说明土地资源配置均衡度越好，就越能驱动中国城市创新能力的提升。从表4 模型（6）中能够发现，加入中介变量后，土地资源配置均衡度对应回归系数为0.263，显著小于表2 模型（4）的系数，且Sobel 检验值为1.073 大于0.97 的标准临界值。这说明产业结构优化调整是土地资源配置均衡度驱动城市创新能力的重要传导机制。换言之，产业结构的优化可以通过激发企业创新能力实现，进而驱动城市创新能力升级。此外，产业结构传导效应占总效应的62.9%，显著高于技术进步与财政政策的传导作用。综合来看，假设2 得到验证。

表5 传导机制检验的进一步分析结果

五、研究结论与政策启示

（一）研究结论

本文采用2013—2020 年中国57 个城市数据样本，以面板效应模型考察土地资源配置均衡度对城市创新能力的影响，以中介模型分析财政政策、技术进步和产业结构的中介作用。研究结果显示：

1.土地资源配置均衡度与城市创新能力正相关

这表明区域土地资源配置均衡度越高，城市地区创新能力就越强，其在市场竞争中的优势也越大。由此可知，推动城市工业、商业均衡化用地，能够更好地实现土地资源高效配置，进而提升城市创新水平。在加入控制变量后，土地资源配置均衡度的系数虽然存在上下波动行为，但正负方向并未改变，说明土地资源配置均衡度对城市创新能力的驱动作用较为稳健。

2.财政政策、产业结构、技术进步起中介作用

中介效应分析显示，财政政策、技术进步和产业结构在土地资源配置均衡度对城市创新能力的影响中起传导作用，且产业结构、技术进步、财政政策的传导作用依次递减。这表明在土地资源配置均衡度促进城市创新能力提升过程中，产业结构传导作用最大，技术进步的作用次之，财务政策的作用较小。

（二）政策启示

根据以上研究结论，若要发挥土地资源配置的高效能，推动中国城市经济由土地要素资源型向创新驱动型转变，需要着重实施以下措施:

1.优化产业用地布局

第一，制定兼容性用地指标，鼓励土地用途兼容复合利用。在符合控制性详细规划的前提下，建议政府依据用途相近、功能兼容、互无干扰、基础设施共享原则，制定有助于新产业、新业态发展相关控制指标，从而提高城市土地利用效率，助力城市创新能力水平提升。第二，编制产业用地规划地图，提高土地资源配置效率。政府可立足城市创新能力提升的战略视角，围绕当地城市资源禀赋，编制和落实产业地图，在产业用地功能定位及空间结构优化、重大项目的增量土地资源配置等方面加强政策聚焦，实现土地资源高效率配置，为提升城市创新能力提供基础条件。第三，推进存量产业用地规划，加速低效土地转型升级。对符合产业导向并经批准的商业项目，政府应在不改变土地用途情况下可以适当调整产业类型，尽量发挥其应有优势。

2.发挥地方政府财政支持作用

第一，以税收优惠政策调控产业项目用地容积率。政府可出台相关税收优惠政策，引导企业合理利用产业项目用地容积率标准，推进土地利用效率最大化提升。第二，以财税支持资金来提升土地边际效益。政府应立足全局设置财税支持资金，以资金倾斜方式加强工业用地、商住用地的边际效益，提升城市创新水平。第三，以专项财政政策开发再利用闲置低效土地。政府需梳理历年招引项目、落地企业以及纳税情况，研判闲置土地利用效率，据此制定出专项财政政策鼓励企业挖掘并改造低效闲置土地，提高城市低效用地再开发再利用效率。

3.提升城市产业能级

首先，合理布局高新技术产业，引导城市发展模式转变。各地政府应着力布局具备高技术、低污染以及产业带动效应的高新产业，重点引入智能硬件、人工智能、车联网、健康服务等创新资源集聚度高、成长空间大的新兴产业创新项目，在实现土地高效配置的同时，提升产业能级与城市创新核心竞争力。其次，优化城市产业结构，加速推进“去产能”目标。地方政府应以“正向激励+反向倒逼”机制，淘汰落后产能、盘活存量土地。具言之，可通过土地收储措施，统筹用于更高质量的产业项目，执行市场流转举措，优化土地资源配置效率并实现城市创新水平的提升。最后，以产业创新为导向，优先布局技术密集型产业园区。地方政府可基于城市发展实际水平，建设与之相适配的高新技术产业园区，并通过周边配套设施用地扶持，增强产业园区土地要素利用效率，助力城市持续进行创新发展。